【正文】 律禁令依然有效的情況下，抵押合同糾紛一旦訴至法院，法官面對(duì)法律與政策的沖突又當(dāng)如何判斷？（二）抵押品價(jià)值評(píng)估難一方面，缺少專門(mén)為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款服務(wù)的產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)。抵押物評(píng)估是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款中重要的一環(huán)。評(píng)估過(guò)高，勢(shì)必?fù)p害銀行作為抵押權(quán)利人的利益；評(píng)估過(guò)低，又會(huì)損害貸款的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體作為權(quán)利所有人的利益。實(shí)踐上，抵押物價(jià)格由政府制定或者農(nóng)戶和涉農(nóng)企業(yè)與放貸金融機(jī)構(gòu)協(xié)商決定，由于農(nóng)戶和涉農(nóng)企業(yè)是借貸者，處于弱勢(shì)地位，這就會(huì)產(chǎn)生人為壓低抵押物價(jià)值的情況，導(dǎo)致抵押物價(jià)格非市場(chǎng)化，勢(shì)必影響農(nóng)戶和涉農(nóng)企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)抵押的積極性，影響產(chǎn)權(quán)改革創(chuàng)新的效果。另一方面，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)客觀上存在缺乏有效的市場(chǎng)價(jià)格做參照的困難，帶來(lái)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評(píng)估失準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)行城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)制度的二元性，造成城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)構(gòu)成兩種不同的權(quán)利體系，由于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的特殊性和復(fù)雜性使得評(píng)估工作難以把握，難以做到客觀公允。如對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的評(píng)估，要包括地面附著的建筑物、農(nóng)業(yè)設(shè)施、種植的農(nóng)作物、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)等的綜合估價(jià)。再如，水域養(yǎng)殖權(quán)如何評(píng)估在水面以下的看不見(jiàn)摸不著的水產(chǎn)品這也是一大難題。（三）不良債務(wù)處置難一是抵押物權(quán)利再次流轉(zhuǎn)困難。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款發(fā)放后，一旦發(fā)生不良，銀行須將產(chǎn)權(quán)進(jìn)行再次流轉(zhuǎn)變現(xiàn)。以武漢農(nóng)交所為例，武漢市農(nóng)交所在辦理抵押貸款鑒證時(shí)雖然在產(chǎn)權(quán)證上明確可以進(jìn)行再次流轉(zhuǎn)，但是也寫(xiě)明再次流轉(zhuǎn)時(shí)必須經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)、村民的同意，銀行很難實(shí)現(xiàn)債權(quán)。二是變更登記和再次流轉(zhuǎn)的交易成本高。以林權(quán)為例，需要支付的費(fèi)用包括育林基金、森林植被恢復(fù)費(fèi)、林權(quán)勘測(cè)費(fèi)、森林資源評(píng)估費(fèi)、林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易費(fèi)等等。三是在產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)規(guī)模小變現(xiàn)難。目前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押中最令人頭疼的是房屋抵押融資。農(nóng)民以自己的農(nóng)村房屋抵押融資，一旦到期無(wú)法清償債務(wù)，抵押權(quán)人通過(guò)出售抵押的房屋收回貸款，農(nóng)民就會(huì)無(wú)家可歸。無(wú)家可歸的農(nóng)民怎么辦？成都市文件要求，必須確保借款農(nóng)民失去抵押房屋后依然有適當(dāng)?shù)木幼?chǎng)所。什么叫“適當(dāng)?shù)木幼?chǎng)所”，文件并未做更詳細(xì)的規(guī)定和解釋，使得該規(guī)定的可操作空間過(guò)大，實(shí)施效果難以確定。（四）各方利益平衡難理論上，改革要求政府既要考慮到抵押人權(quán)利的保護(hù)，同時(shí)又要照顧到抵押權(quán)的的利益保障，但實(shí)踐上很難做到一碗水端平。因?yàn)榻灰壮杀靖?，金融機(jī)構(gòu)普遍缺乏辦理農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保的積極性。首先是信息不對(duì)稱增加了信息費(fèi)用。大部分金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村市場(chǎng)業(yè)務(wù)拓展不足，對(duì)農(nóng)村市場(chǎng)了解不夠，而農(nóng)村信用體系建設(shè)又相對(duì)滯后，農(nóng)村各類法人客戶和農(nóng)民的信用檔案還沒(méi)有完全建立起來(lái)，造成了信息不對(duì)稱，金融機(jī)構(gòu)將增加額外的信息收集費(fèi)用，以排除劣質(zhì)貸款申請(qǐng)人。其次復(fù)雜的操作程序增加了簽約成本。農(nóng)村土地、房屋不能直接抵押，需要第三方擔(dān)保公司或交易平臺(tái)提供擔(dān)保，甚至還需要農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織批準(zhǔn)，過(guò)長(zhǎng)的操作鏈條和過(guò)多的審批環(huán)節(jié)增加了產(chǎn)權(quán)抵押融資的簽約成本。政府急切地需要金融機(jī)構(gòu)的配合，以完成改革任務(wù)，所以難免在改革實(shí)踐中偏向抵押權(quán)人這一方。如，成都市就將“維護(hù)金融機(jī)構(gòu)合法權(quán)益”作為開(kāi)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資探索的基本原則，強(qiáng)調(diào)對(duì)作為抵押權(quán)人的金融機(jī)構(gòu)的權(quán)益保障。比如在設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)基金時(shí)，規(guī)定由市(區(qū))縣政府按一定比例出資設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)基金,用于收購(gòu)抵押資產(chǎn)。由于有政策性的風(fēng)險(xiǎn)基金為金融機(jī)構(gòu)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),金融機(jī)構(gòu)抵押物變現(xiàn)無(wú)憂，一方面使得金融機(jī)構(gòu)缺乏評(píng)估抵押物風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)機(jī)，為以后抵押物處置埋下隱患；另一方面，加重了政府負(fù)擔(dān)，不利于改革的持續(xù)發(fā)展。（五）部門(mén)協(xié)調(diào)難 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保改革需要各部門(mén)能力合作，加強(qiáng)協(xié)調(diào)。例如林權(quán)抵押貸款時(shí)，貸款銀行就需要同林業(yè)部門(mén)加強(qiáng)協(xié)調(diào)。但實(shí)踐中，雖然貸款銀行同林業(yè)部門(mén)簽訂了監(jiān)管合作協(xié)議書(shū)，明確了定期會(huì)商、定期交流、定期核對(duì)林權(quán)等制度，但得到落實(shí)的很少，有的林業(yè)部門(mén)甚至對(duì)已抵押期的林業(yè)資源發(fā)放砍伐證書(shū)，導(dǎo)致貸款抵押物滅失。同時(shí)，抵押擔(dān)保改革還需貸款銀行與相關(guān)職能部門(mén)建立有效的信息溝通機(jī)制，可實(shí)踐中這種溝通協(xié)調(diào)往往不到位。如有些抵押的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在銀行不知情的情況下再流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致銀行債務(wù)懸空。（六）政府介入的力度把握難農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保改革需要政府的介入和推動(dòng)，但也需要政府拿捏好介入的力度。近年來(lái),各地方政府進(jìn)行的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資探索,都呈現(xiàn)出以政府主導(dǎo)為主的強(qiáng)制性制度變遷的特征,缺少市場(chǎng)機(jī)制的協(xié)同。政府出資為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資提供擔(dān)保，固然可以降低農(nóng)戶融資成本，緩解農(nóng)戶逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)行為與增加信貸供給；但也可能使農(nóng)戶和金融機(jī)構(gòu)有關(guān)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押的收益和風(fēng)險(xiǎn)決策的關(guān)注點(diǎn)由市場(chǎng)轉(zhuǎn)向政府。對(duì)政府的過(guò)分依賴一旦形成習(xí)慣將很難再消除。政府的促進(jìn)措施可以為改革“保駕”一時(shí)，卻不能“護(hù)航”一世。把握好政府資金介入的時(shí)間和保障力度是一個(gè)難點(diǎn)。（七）農(nóng)村金融生態(tài)建設(shè)難在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保改革試驗(yàn)中，農(nóng)民信用觀念不強(qiáng)的現(xiàn)象普遍存在，農(nóng)民對(duì)自身信用重視程度差，直接導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)缺乏參與改革的積極性，最終導(dǎo)致改革流產(chǎn)，因此需要加強(qiáng)農(nóng)村金融生態(tài)建設(shè)。但農(nóng)村金融生態(tài)建設(shè)并不是一蹴而就的事情，需要長(zhǎng)時(shí)期扎實(shí)的基礎(chǔ)工作，需要法制建設(shè)的同步發(fā)展，需要農(nóng)村居民具有正確的價(jià)值評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，也需要政府良好信用的表率作用，而這些需要時(shí)間和努力。二、緩解困難的舉措（一）修訂法律，彌合沖突修改和完善《物權(quán)法》、《土地管理法》、《擔(dān)保法》等相關(guān)法律，統(tǒng)一各法律法規(guī)中對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押流轉(zhuǎn)的規(guī)范口徑，明確允許包括家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在內(nèi)的各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)進(jìn)行抵押；同時(shí)建立健全國(guó)家和地方有關(guān)農(nóng)村土地、房屋產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍登記管理的法律、法規(guī)，使對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)管理有法可依，有章可循。（二）確權(quán)頒證，奠定基礎(chǔ)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保改革中，確權(quán)是最基礎(chǔ)的一環(huán)，也是最為關(guān)鍵的一環(huán)，確權(quán)的目的，是把“沉睡”的資產(chǎn)喚醒，使它們真正資產(chǎn)化、資本化和流動(dòng)化。在這方面，我省可以借鑒山東萊蕪的經(jīng)驗(yàn)，在不改變土地性質(zhì)用途和不損害農(nóng)民權(quán)益的前提下，探索土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)村集體資產(chǎn)“兩股兩建”改革?！皟晒伞保皇寝r(nóng)村集體資產(chǎn)股份化，即對(duì)有條件的村集體資產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，根據(jù)人口、農(nóng)齡等設(shè)置股權(quán)，進(jìn)行股份制改造，實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)股份化；二是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)股權(quán)化，即將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)量化為股權(quán)，實(shí)現(xiàn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值化、數(shù)量化和有償化，可以作為資本入股、入社、流轉(zhuǎn)、繼承和轉(zhuǎn)讓。“兩建”，一是建立農(nóng)村專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，二是建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度和城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)制度。（三）搭建平臺(tái)，規(guī)范交易一是建立和完善專門(mén)、統(tǒng)一的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評(píng)估登記系統(tǒng)，制定可操作性強(qiáng)的資產(chǎn)評(píng)估規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)農(nóng)村資產(chǎn)的登記、評(píng)估、交易、抵押等市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)發(fā)展，構(gòu)建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的管理和流轉(zhuǎn)平臺(tái)。組建或引進(jìn)專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮金融中介機(jī)構(gòu)作用。根據(jù)農(nóng)