【正文】 的制定模式。 1．政策制定模式的涵義 政策制定的模式是指政策制定的機構(gòu)和人員本著自己的價值取向，通過一定的途徑和方法去應(yīng)對或解決面臨的政策問題。政策制定模式的研究在于促進決策的合理性和目標(biāo)的達成。現(xiàn)實問題是復(fù)雜多樣的，針對不同問題制 定政策，顯然必須采用不同的方法，因此政策制定的模式也不是唯一的。有學(xué)者根據(jù)國外戴伊（ P． R． Dye）、艾茲厄尼（ A． Etzioni）與德羅爾（ Y． Dror）的分類和觀點，將公共政策制定的基本模式分為八類，即理性模式、漸進模式、綜合模式、組織模式、團體模式、精英模式、競爭模式、系統(tǒng)模式。下面將就其中的三種模式進行介紹。 2．教育政策制定的三種模式 （ 1）理性模式 (Rational Model) 理性模式指政策制定者根據(jù)一套近似完美的、合乎理性的政策制定程序來制定政策。崇尚該模式的人認為，政策制定應(yīng)該有 一套程序，借此程序，決策者就能制定出一個有最大凈價值成效的合理政策，即用最小的投入（包括時間、人力及其它資源）來獲取最大的收獲。效率是理性模式的最終目的。 具體來說，理性模式的決策過程可分為這么幾個步驟：①確認可操作的政策目標(biāo)；②準(zhǔn)備完整的政策方案；③建立各種價值標(biāo)準(zhǔn)及社會資源；④預(yù)測每一政策方案的成本與效益；⑤估計每個方案的凈效益情況；⑥比較每個方案的優(yōu)劣次序；⑦制定出理性和優(yōu)化的政策方案。 雖然按照理性模式能夠制定出最優(yōu)化的政策，但實現(xiàn)這一目標(biāo)需要滿足下列條件：知道所有的社會價值及其相對的重要性；知 道所有可能的政策方案；知道每一政策方案可能產(chǎn)生的結(jié)果；能估計政策方案所能得到的與失去的社會價值的比值；能選擇最經(jīng)濟、有效的政策方案。滿足了這些條件，理性模式無疑是政策制定的最理想模式。然而在現(xiàn)實生活中，這種情況幾乎是不存在的，因此理性模式受到人們的廣泛批評，這些批評主要集中在：①世界上任何國家都不存在絕對中立的價值，即不存在整個社會共同認定、追求的價值目標(biāo)。例如在制定教育發(fā)展政策時無法衡量追求公平與追求效益的價值比值。②政策目標(biāo)難以操作化和量化，因為環(huán)境不斷變化，不可預(yù)測。③資料難以收集齊全。為收集及分析資 料所花費的時間、精力和金錢，代價及其高昂，而且決策者用于決策上的時間及分析資料的能力都非常有限。 （ 2）漸進模式（ Incremental model） 漸進模式是指制定新政策時只對過去的政策做局部的調(diào)整和修改，使新政策成為過去政策的延伸和發(fā)展。這一模式認為：一種和以往政策越不同的方案，就越難預(yù)測其后果，也越難獲得大眾的支持，其政治可行性也越低。所以，決策者不必每年都對現(xiàn)行政策進行全面審查，只要根據(jù)以往經(jīng)驗，在現(xiàn)有政策基礎(chǔ)上實現(xiàn)漸進發(fā)展、小范圍調(diào)整就可以了。 總的來說，漸進模式有優(yōu)點，也有其局限 性。優(yōu)點在于，政策制定較為穩(wěn)妥可靠，決策者不必花很多時間去調(diào)查和尋找所有的政策方案，決策時目標(biāo)也比較單一，只要注重糾正、減少現(xiàn)行政策的缺陷就行了，不必做整體上的調(diào)整，執(zhí)行起來阻力也比較小。局限性在于，它主要用于變動不大的環(huán)境，用于對總體上尚好的現(xiàn)行政策的補充和修改。但當(dāng)環(huán)境發(fā)生巨變，需對政策加以徹底修改時，它就束手無策了，有時甚至?xí)蔀榍斑M的障礙。從這個意義上說，漸進模式是比較保守的模式。 （ 3）團體模式 (Group Model) 團體模式又叫政治協(xié)商模式，是指決策者在制定政策時，廣泛聽取各政黨、團體 及不同職業(yè)的人的意見，在充分討論、對話和協(xié)商的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)各方的利益關(guān)系，最終達成具有妥協(xié)諒解色彩的決定。按照團體模式的理解，政策就是團體之間在目標(biāo)與利益的沖突中達到的一種平衡。團體模式可以用下面的模型來表示： 上圖中， A、 B團體同時對政策產(chǎn)生影響。當(dāng) A團體影響較大時，政府采取 O點的政策使均衡實現(xiàn)。當(dāng) A、 B的影響發(fā)生變化， B團體的影響增大后，原有的均衡被打破，政策也會隨之變化，又在 O39。點上采取新的政策方案，從而達到新的均衡。政治協(xié)商模式中的均衡點取決于各個團體的相對影響力，各個團體的相對影響力則由成 員的多寡、財富的多少、組織力量的強弱、團體內(nèi)部的團結(jié)性、領(lǐng)導(dǎo)者能力的高低，團體與決策者的親疏等因素決定。 在教育政策制定過程中，團體模式是一種經(jīng)常運用的方法。因為教育涉及到社會千家萬戶的利益，因此其政策大都是代表不同利益的團體斗爭、協(xié)調(diào)、妥協(xié)的結(jié)果。如教育財政政策，作為教育系統(tǒng)內(nèi)部的教師團體希望教育投資越多越好，對家長而言希望自己出的錢越少越好，有些社會團體則認為應(yīng)先發(fā)展經(jīng)濟，再解決教育發(fā)展問題。作為政府，總是在多方聽取意見、反復(fù)權(quán)衡利弊、盡可能照顧到各階層利益的基礎(chǔ)上，最后作出國家的教育財政政策的。 采用何種制定模式，必須視具體情況而定，沒有一定之規(guī)，有時可以同時使用幾種模式，有時可以以一種模式為主，關(guān)鍵是何種方式更為有效。 第三節(jié) 教育法與教育管理 一、教育法與教育行政 教育管理是一個非常復(fù)雜的動態(tài)過程，從國家對教育事業(yè)的宏觀管理，到學(xué)校對學(xué)生行為的規(guī)范引導(dǎo)，涉及教育領(lǐng)域的方方面面。本節(jié)我們首先介紹國家對教育行政事業(yè)的管理所涉及的法律問題。 1．國家教育權(quán)與教育行政 教育行政是同教育的國家化緊密聯(lián)系在一起的，是現(xiàn)代國家行政職能擴大化的產(chǎn)物。在很長的一段歷史時期內(nèi)，教育主要表現(xiàn)為個人之間 的事情，與國家的關(guān)系并不明顯。教育雖然有時也納入政府的管理范圍，但當(dāng)時政府對教育的管理在范圍、程度等方面都遠不及現(xiàn)代。以西方國家教育行政的演變?yōu)槔钡轿乃噺?fù)興以后的很長一段時間，教會勢力依然是控制教育事業(yè)的主要力量，尚未確立國家辦學(xué)的主體地位。這種情況直到 1 19世紀(jì)才出現(xiàn)變化。為了順應(yīng)資本主義工商業(yè)的發(fā)展，各國政府逐步地意識到民眾受一定程度的教育的必要性和重要性，于是通過立法將教育事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)逐漸收歸國家，以行政手段來統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理教育事業(yè)。在法國，自拿破侖時代起開始貫徹帝國教育法令，并在此基礎(chǔ)上建立 了中央集權(quán)的教育行政體制。在英國，早在 19世紀(jì)初，有關(guān)的 “工廠法 ”中就有關(guān)于童工接受一定時間義務(wù)教育的條款；到了 19世紀(jì)下半葉，鑒于教育對國家經(jīng)濟生活的重要意義，政府在 1870年正式頒布了《初等教育法》，從而確立了英國的國民教育制度。在德國，政府也于 18世紀(jì)末頒布有關(guān)法令，規(guī)定各公立學(xué)校和教育機關(guān)俱應(yīng)接受國家的監(jiān)督，從而打破了教會對學(xué)校教育的壟斷權(quán)。在美國，雖然憲法并未授權(quán)聯(lián)邦政府管理教育事業(yè)，但各州政府卻通過其地方教育法和地方教育行政機構(gòu)牢牢地控制著教育的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。發(fā)展到今天，雖然國家教育權(quán)在不同國家有不同 的表現(xiàn)形式，但幾乎沒有一個國家不在一定程度上控制、領(lǐng)導(dǎo)和管理著本國的教育事業(yè)。 我國與大一統(tǒng)中央集權(quán)的政治領(lǐng)導(dǎo)體制相適應(yīng)，很早就已經(jīng)建立起了全國統(tǒng)一的教育行政領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，隋唐時代設(shè)立的國子寺（后改稱國子監(jiān)）及國子寺（國子監(jiān)）祭酒被認為是 “我國歷史上第一次設(shè)立專門管理教育的政府機構(gòu)和官員 ”，以后的歷代封建王朝均沿襲此制，統(tǒng)一管理全國的教育。到了清末，中國教育的形式已大大不同于以往，《癸卯學(xué)制》實施后，各級各類學(xué)校更是得到了大發(fā)展，為了加強對新式教育的領(lǐng)導(dǎo)和管理，清政府于 1905年始設(shè)學(xué)部，作為統(tǒng)轄全國教育的 行政機關(guān)，并將原來的國子監(jiān)并入。這以后，尤其是辛亥革命以后，現(xiàn)代意義上的中央教育行政機構(gòu)逐漸建立，國家教育權(quán)對教育行政活動的影響也越來越明顯。新中國成立以后，教育體制雖幾經(jīng)改革，但國家教育權(quán)的基本內(nèi)容卻沒有發(fā)生實質(zhì)性的變化，它們包括 “確定并保證貫徹國家教育的性質(zhì)、方向、方針和教育目的、培養(yǎng)目標(biāo)；確定教育結(jié)構(gòu)、學(xué)校制度、教學(xué)計劃和大綱，審定教材；規(guī)定教育機構(gòu)的設(shè)置和標(biāo)準(zhǔn)，教育人員的標(biāo)準(zhǔn)和選任，教育經(jīng)費的征集和分配；教育法規(guī)的制定以及教育事業(yè)的督導(dǎo)檢查等等。 ”這些內(nèi)容幾乎滲透到教育行政活動的每一個環(huán)節(jié)之中。 2．教育行政機關(guān) 教育行政機關(guān)，是指按照憲法和有關(guān)組織法的規(guī)定設(shè)立的，依法享有并運用國家行政權(quán)，專門從事教育行政管理的國家機關(guān)。它是國家行政機關(guān)的一個重要組成部分。在我國，中央一級的教育行政機關(guān)現(xiàn)為教育部。地方教育行政機關(guān)中，省一級為各地教育廳（局或教育委員會），地縣兩級為教育局（教育委員會）。無論哪一級教育行政機關(guān)，都必須在其法定職權(quán)范圍內(nèi)行事，充分、及時地履行自己的法定職責(zé)，管理其權(quán)限范圍內(nèi)的教育事業(yè)。根據(jù)《教育法》、《義務(wù)教育法》、《義務(wù)教育法實施細則》等法律法規(guī)的具體規(guī)定，政府部門特別是教育行政 部門都負有實施、監(jiān)督和管理本轄區(qū)義務(wù)教育實施情況的法定職責(zé)，不履行職責(zé)顯然與其法定身份不符。 3．教育行政行為 所謂教育行政行為，是指教育行政機關(guān)在行使行政職權(quán)、對教育事務(wù)進行組織和管理的過程中作出的具有法律意義的行為，它有如下幾個特點： 首先，它由教育行政機關(guān)作出。教育行政行為只能由教育行政機關(guān)作出，至于是由教育行政機關(guān)直接作出還是依法委托其他社會組織作出，都不影響教育行政行為的性質(zhì)。但是，如果教育行政機關(guān)以外的其他機構(gòu)或其他社會組織，在無教育行政機關(guān)依法委托下所作出的行為，就不能認定是教育 行政行為。 其次，它是教育行政機關(guān)行使行政職權(quán)、履行其行政職責(zé)的行為。教育行政機關(guān)工作的重心不是民事活動或者有關(guān)其他事務(wù)的行政活動，而是對教育事務(wù)進行領(lǐng)導(dǎo)、組織和管理，以促進教育事業(yè)的順利發(fā)展，背離了這一點，教育行政機關(guān)就沒有存在的必要。 最后，它必須是具有法律意義的行為。教育行政行為具有行政法律意義，能夠產(chǎn)生行政法律效果，它能規(guī)范教育領(lǐng)域的各項活動，同時對學(xué)校、教育工作者以及受教育者的權(quán)利和義務(wù)要求產(chǎn)生直接的影響。 4．教育行政行為的形式 教育行政行為作為行政行為的一個分支，承繼了后者的一 般特征，同時也表現(xiàn)出多種的形式，以下著重從抽象行政行為和具體行政行為的角度分析一下這種行為的表現(xiàn)形式。 (1)教育行政立法。教育行政立法是指特定的國家行政機關(guān)依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，制定有關(guān)教育的行政法規(guī)和行政規(guī)章的行為。它主要是針對一些具有全局性的具體教育管理問題而制定的，如國務(wù)院制定的《教師資格條例》等。教育行政立法既有行政的性質(zhì)，是一 第一，實施教育行政立法的主體是特定的國家行政機關(guān)，如中央的國務(wù)院和國務(wù)院各部委，地方的省一級政府或較大的市的政府； 第二，教育行政立法是依照嚴格的程序制定的，一般要經(jīng)過規(guī)劃、起草、征求意見、審查、通過和發(fā)布、備案等幾個環(huán)節(jié)。 第三，教育行政立法制定的教育行政法規(guī)、規(guī)章是教育法的一種形式，具有教育法的效力，但是它又不同于國家權(quán)力機關(guān)的立法行為，而有著很強的從屬性。 (2)教育行政監(jiān)督檢查。所謂教育行政監(jiān)督檢查，是指具有教育事業(yè)管理權(quán)限的行政機關(guān)對學(xué)校及其他教育機構(gòu)、教育者、受教育者或公民是否遵守教育法規(guī)、執(zhí)行教育行政機關(guān)的決定等的情況進行的監(jiān)督檢查活動。教育行政監(jiān)督檢查是一種重要的教 育行政管理方式，《教育法》規(guī)定了學(xué)校及其他教育機構(gòu)有義務(wù) “依法接受監(jiān)督 ”，藉此，教育行政部門可以有效地了解學(xué)校等教育機構(gòu)執(zhí)行教育法律法規(guī)，貫徹國家教育教學(xué)要求、完成教育教學(xué)等方面任務(wù)的情況。教育行政監(jiān)督檢查的內(nèi)容是多方面的，如對義務(wù)教育實施情況的監(jiān)督檢查，對學(xué)校衛(wèi)生工作或體育工作監(jiān)督檢查等。 (3)教育行政許可。教育行政許可是指教育行政機關(guān)應(yīng)教育行政管理相對方的申請，通過頒發(fā)許可證等形式，依法賦予教育行政管理相對方從事某種教育活動的法律資格或法律權(quán)利的行政行為。在一般情況下，教育行政許可必須以教育行政管 理相對方提出的申請為前提，如果沒有相對方的申請，教育行政機關(guān)不能主動地予以許可，如縣級以上教育主管部門或鄉(xiāng)級人民政府對需接受義務(wù)教育的適齡兒童、少年緩學(xué)、免學(xué)的許可，需首先由其父母或者其他監(jiān)護人提出緩學(xué)或免學(xué)的申請。教育行政許可在程序上主要由受理申請、審查、頒發(fā)許可證明三個環(huán)節(jié)所組成。 (4)教育行政處罰。教育行政處罰是指教育行政機關(guān)依照法定的權(quán)限和程序?qū)`反教育法律規(guī)范的尚未構(gòu)成犯罪的教育行政管理相對方給予行政制裁的具體行政行為。與教育行政許可不同的是，教育行政處罰是教育行政機關(guān)依職權(quán)主動進行的一種 教育行政執(zhí)法活動。在處罰過程中，應(yīng)遵循處罰法定、一事不再罰、公正、公開、懲罰與教育相結(jié)合等原則，既要對違法行為施以必要的制裁，又要切實保護被處罰者的應(yīng)有權(quán)利。處罰的形式主要有申誡罰、能力罰、財產(chǎn)罰、救濟罰等類型。 (5)教育行政強制執(zhí)行。教育行政強制執(zhí)行是指教育行政機關(guān)對拒不履行教育法規(guī)定的義務(wù)的教育行政管理相對人，依法強制其履行義務(wù)或達到與履行義務(wù)相同狀態(tài)的教育行政執(zhí)法行為。如政府或者教育行政部門依法強制監(jiān)護人履行送被監(jiān)護人入學(xué)的義務(wù)。教育行政強制執(zhí)行的主體是教育行政機關(guān)，強制執(zhí)行的目的在于維護正常的 教育教學(xué)秩序，保障教育關(guān)系主體權(quán)利的實現(xiàn)。 5．教育行政法律責(zé)任 在教育行政法律關(guān)系中，經(jīng)常會出現(xiàn)一些行政違法現(xiàn)象。違反了法律，自然要承擔(dān)法律責(zé)任。教育行政法律責(zé)任是指教育行政法律關(guān)系主體由于違反了有關(guān)教育的行政法律規(guī)范或不履行相應(yīng)的行政法律義務(wù)而應(yīng)依法承擔(dān)的行政法律后果。 二、教育法與學(xué)校管理 教育法對學(xué)校管理工作有著直接的影響，它規(guī)范著學(xué)校管理的行為，督促學(xué)校在法令許可的范圍內(nèi)行事，推動著依法治校精神的落實，并對提高學(xué)校教育人員的法律意識起到極大的作用。 1．學(xué)校的設(shè)置 自 1995年《中 華人民共和國教育法》頒布以后，學(xué)校的設(shè)置就被納入法制化的軌道。根據(jù)《教育法》第三十一條， “學(xué)校及其他教育機構(gòu)具備法人條件的，自批準(zhǔn)設(shè)立或登記注冊之日起取得法人資格。 ”為使學(xué)校真正具有權(quán)利主體能力，能夠獨立地承擔(dān)民事責(zé)任，現(xiàn)有