4農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)思考-文庫(kù)吧
2025-08-13 03:50 本頁(yè)面
【正文】 人均城鎮(zhèn)用地面積 63 平方米，前者是后者的 倍，即使與建設(shè)部人均城 市用地最高標(biāo)準(zhǔn)的下限 120 平方米比較，人均村莊用地也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出。作為人均土地資源極其匱乏的國(guó)家，不可能坐視這種資源的浪費(fèi)，如何實(shí)現(xiàn)土地利用方式由粗放型向集約型的轉(zhuǎn)變，流轉(zhuǎn)市場(chǎng)無(wú)疑是最好的選擇。通過(guò)市場(chǎng)供求機(jī)制、價(jià)格機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用，可以實(shí)現(xiàn)土地要素的充分流動(dòng)，從而保障資本、技術(shù)、勞力和土地更優(yōu)的結(jié)合。事實(shí)證明，活躍的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)無(wú)疑對(duì)盤(pán)活存量農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)生重要促進(jìn)作用，尤其在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，土地資產(chǎn)價(jià)值凸顯，通過(guò)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)土地的集約利用更具現(xiàn)實(shí)性和迫切性。 （三）農(nóng)民增收和農(nóng)村穩(wěn)定要求開(kāi)辟土 地流轉(zhuǎn)新途徑 據(jù)統(tǒng)計(jì)， 2024 年全國(guó)鄉(xiāng)村人口 億，是城市人口的 第 4 頁(yè) 共 13 頁(yè) 倍，而農(nóng)民人均純收入是 3587 元，不到城市居民人均可支配收入的 1/3，且城鄉(xiāng)收入差距還呈現(xiàn)明顯拉大趨勢(shì)。同時(shí)，受各種因素影響，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展還存在很多矛盾和隱憂。如何促進(jìn)農(nóng)民的增收，如何維持農(nóng)村社會(huì)的長(zhǎng)治久安，是黨和國(guó)家長(zhǎng)期關(guān)注的重點(diǎn)。其中，解決好土地問(wèn)題首當(dāng)其沖，而土地流轉(zhuǎn)更是重中之重。過(guò)去，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必須通過(guò)征地途徑， “ 低進(jìn)高出 ” 的特點(diǎn)突出，征地前后土地價(jià)格相差甚遠(yuǎn)，不可避免的造成農(nóng)民心理失衡，因此產(chǎn)生諸多 征地糾紛，部分甚至演變成暴力沖突，帶來(lái)農(nóng)村發(fā)展的不和諧音符。允許農(nóng)民集體在保留土地所有權(quán)基礎(chǔ)上的自主流轉(zhuǎn)，不僅能夠充分尊重農(nóng)民的土地權(quán)益，而且有助于繞開(kāi)征地環(huán)節(jié)中補(bǔ)償偏低和安置不到位等問(wèn)題。據(jù)有關(guān)專家在部分流轉(zhuǎn)試點(diǎn)區(qū)域的調(diào)查，農(nóng)村集體建設(shè)用地以轉(zhuǎn)讓形式流轉(zhuǎn)的，農(nóng)民能夠獲得的流轉(zhuǎn)收益最低為 20%，最高的達(dá)到 85%。雖然因產(chǎn)權(quán)制度缺陷還存在侵害農(nóng)民利益的問(wèn)題，但總體上讓利于民的政策能夠得到較好的貫徹落實(shí)，農(nóng)民從中獲得的好處是很明顯的。 （四）集體土地產(chǎn)權(quán)安排為土地流轉(zhuǎn)博弈創(chuàng)造了空間 盡管?chē)?guó)家 法律對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)做出很多限制性條款，但土地既然為集體所有，農(nóng)民集體就掌握著土地的實(shí)際處置權(quán)。同時(shí)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、村民宅基地等農(nóng)村集體建設(shè)用地長(zhǎng)期無(wú)償使用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)民等土地的實(shí)際使用者也享有很 第 5 頁(yè) 共 13 頁(yè) 大程度的土地處分權(quán)，作為利益相關(guān)者，他們?cè)谕恋亓鬓D(zhuǎn)中自然具有重要的發(fā)言權(quán)。相反，受到國(guó)家政策和法律等硬性約束，土地行政管理部門(mén)作為土地管理者，在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中常常處于被動(dòng)地位。一方面被流轉(zhuǎn)主體排斥在外，不能有效的掌握市場(chǎng)相關(guān)信息，另一方面又必須對(duì)流轉(zhuǎn)行為負(fù)責(zé)，被動(dòng)的進(jìn)行事后管理，因而土地管理者 在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理上的權(quán)力被無(wú)形中縮小，這無(wú)疑給土地所有者、土地使用者和土地管理者的流轉(zhuǎn)博弈創(chuàng)造了空間。通過(guò)構(gòu)建博弈模型和求解表明，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)可以顯著提高各方預(yù)期收益，轉(zhuǎn)出者能夠獲得豐厚的土地經(jīng)營(yíng)收益，轉(zhuǎn)入者能夠有效降低用地成本，管理者則能夠變被動(dòng)為主動(dòng)，更充分的分享流轉(zhuǎn)帶來(lái)的土地增值收益。因此，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是集體土地產(chǎn)權(quán)制度下流轉(zhuǎn)各方利益博弈的必然結(jié)果和大勢(shì)所趨。 二、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主要問(wèn)題 （一）法律法規(guī)安排上存在一定缺陷 。例如，土地管理法第四十三條規(guī)定： “ 任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。 ” 第六十二條規(guī)定： “ 農(nóng)村村民只能擁有
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