【正文】 行破產(chǎn)法條文中的某些缺陷，直接妨礙破產(chǎn)法充分發(fā)揮其作用；二是現(xiàn)在急需制定破產(chǎn)法實(shí)施細(xì)則。實(shí)施細(xì)則只能是對(duì)法律本身的具體化，只有根據(jù)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的實(shí)際情況修改了破產(chǎn)法，其實(shí)施細(xì)則才能符合實(shí)際經(jīng)濟(jì)生活的需要；否則，實(shí)施細(xì)則便會(huì)使破產(chǎn)法的缺陷具體化和強(qiáng)化起來(lái)。因此無(wú)論修改破產(chǎn)法是難還是易，都應(yīng)吸納和借鑒具有商品經(jīng)濟(jì)共性的世界各國(guó)破產(chǎn)立法的國(guó)際通行規(guī)范及準(zhǔn)則。 22 綜觀世界各國(guó)的破產(chǎn)立法的特點(diǎn)，可以看出破產(chǎn)立法的國(guó)際通行規(guī)范及準(zhǔn)則。這主要包括： ? 第一、破產(chǎn)立法以前主要是針對(duì)有詐欺行為的債務(wù)人，往往同時(shí)處以刑罰和剝奪其公民權(quán)利，因而破產(chǎn)者這個(gè)名稱(chēng)常同不誠(chéng)實(shí)連結(jié)在一起。其后，破產(chǎn)立法的范圍擴(kuò)大了，使負(fù)債累累的資產(chǎn)可以得到整頓，調(diào)整債務(wù)，破產(chǎn)也有司法程序可以遵循。 23 ? 因此，近代破產(chǎn)法包括為了防止財(cái)政困難的資產(chǎn)進(jìn)行清算的各種類(lèi)型的和解和整頓程序。近代世界各國(guó)破產(chǎn)立法的用意，在于對(duì)無(wú)償債能力的債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)，進(jìn)行有條不紊和公平合理的清算。這一直就是創(chuàng)設(shè)破產(chǎn)制度的主要目的。從這個(gè)意義上講，破產(chǎn)法是其實(shí)就是破產(chǎn)保護(hù)法，在業(yè)已發(fā)生企業(yè)或自然人不能清償?shù)狡趥鶆?wù)的情況下，通過(guò)破產(chǎn)還債程序，一方面保護(hù)所有破產(chǎn)債權(quán)人按照一定比例公平受償?shù)臋?quán)利，另一方面為債務(wù)人提供一條合法地甩掉債務(wù)包袱的出路，從而保護(hù)了債務(wù)人另起爐灶、重振旗鼓的權(quán)利。 24 ? 第二、英國(guó)、美國(guó)和一些英聯(lián)邦國(guó)家的破產(chǎn)法，為了給誠(chéng)實(shí)而不幸的債務(wù)人以新生機(jī)會(huì)，甚至包含這樣的規(guī)定，免除其在破產(chǎn)前所借而尚未清償?shù)牟糠謧鶆?wù)。反之，歐洲大陸國(guó)家和大多數(shù)拉丁美洲國(guó)家的破產(chǎn)法則，沒(méi)有這樣的規(guī)定。美國(guó)的破產(chǎn)事件數(shù)目驚人，或許可歸咎于對(duì)無(wú)望清償?shù)膫鶆?wù)可予以免除和非商人也可申請(qǐng)自愿破產(chǎn)等等規(guī)定。 25 – 第三、因?yàn)槠飘a(chǎn)法旨在清算或整頓破產(chǎn)者的財(cái)產(chǎn)，破產(chǎn)訴訟牽涉到債務(wù)人一切非豁免的財(cái)產(chǎn)；所有有資格分配清算財(cái)產(chǎn)所得的債權(quán)人都得召來(lái)參加，并組成破產(chǎn)人財(cái)團(tuán)。因此，破產(chǎn)訴訟程序是全面的或普通的索償訴訟程序，它同適用于特定債權(quán)人行使其請(qǐng)求權(quán)的個(gè)別索償辦法有別。 26 ? 第四、破產(chǎn)立法主要限于從事商業(yè)的人，引起對(duì)其他人 (合伙企業(yè)及其合伙人、獨(dú)資企業(yè)及其出資人、依法設(shè)立的其他經(jīng)濟(jì)組織、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體法人、具有完全民事行為能力的自然人 )適用清算訴訟的需要。 27 三、我國(guó)企業(yè)破產(chǎn)的實(shí)踐 ? 為了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，全國(guó)人大常委會(huì) 6屆 18次會(huì)議于 1986年 12月 2日通過(guò)，并以第 45號(hào)國(guó)家主席令頒布了《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法（試行）》。 1988年 7月 13日《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法》在《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》實(shí)施滿(mǎn)三個(gè)月時(shí)開(kāi)始試行。然而，由于多種原因的影響，企業(yè)破產(chǎn)問(wèn)題，特別是國(guó)有企業(yè)的破產(chǎn)問(wèn)題并未在我國(guó)引起各方面的重視 . 28 ? 1990年全國(guó)立案數(shù) 32起， 1991年上升到117起， 1992年 428起， 1993年 710起，1994年 1， 625起， 1995年 2， 348起，1996年一年達(dá)到創(chuàng)記錄的 6， 222件。 ? 由于現(xiàn)行的《破產(chǎn)法》中沒(méi)有關(guān)于安置破產(chǎn)企業(yè)職工的具體規(guī)定，如按《破產(chǎn)法》規(guī)定的清償順序執(zhí)行，國(guó)有工業(yè)企業(yè)破產(chǎn)時(shí)設(shè)備、土地等資產(chǎn)拍賣(mài)所得就得歸債權(quán)人所有，就難以用此所得來(lái)安置職工。因此，從 1994年開(kāi)始在一些試點(diǎn)城市（ 18戶(hù)優(yōu)化企業(yè)資本結(jié)構(gòu)試點(diǎn)城市）的國(guó)有企業(yè)中實(shí)施的優(yōu)化企業(yè)資本結(jié)構(gòu)試點(diǎn)使這種情況開(kāi)始發(fā)生變化。 29 ? 這一試點(diǎn)對(duì)解決國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)的社會(huì)約束進(jìn)行了探索，主要將破產(chǎn)企業(yè)的破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)和土地使用權(quán)拿出來(lái)用于支付職工的“安置費(fèi)”，同時(shí)要求企業(yè)原來(lái)所辦的社會(huì)性事業(yè)的資產(chǎn)由企業(yè)所在地市政府接管 。 參加試點(diǎn)的企業(yè)主要是通過(guò)政府以行政方式挑選的，主要由地方政府的代表所控制。 30 ? 參加試點(diǎn)的企業(yè)主要是通過(guò)政府以行政方式挑選的，主要由地方政府的代表所控制。在這種試點(diǎn)中，債權(quán)銀行的權(quán)力很小，只是分配其每年的銀行債務(wù)沖銷(xiāo)額度，這就產(chǎn)生了優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)試點(diǎn)中的“呆壞賬核銷(xiāo)指標(biāo)”。后來(lái)，又要求把已經(jīng)抵押的土地使用權(quán)也用于職工安置，試點(diǎn)范圍也擴(kuò)大到了大多數(shù)大中城市（ 111戶(hù)優(yōu)化企業(yè)資本結(jié)構(gòu)試點(diǎn)城市）。相應(yīng)地， 111戶(hù)優(yōu)化企業(yè)資本結(jié)構(gòu)試點(diǎn)城市的破產(chǎn)國(guó)有企業(yè)的數(shù)量在 1996年達(dá)到約 1100家，涉及 68萬(wàn)名職工， 430億元債務(wù)和 100多億元的呆壞賬核銷(xiāo)指標(biāo)。 31 ? 1996年以后達(dá)到高峰，可以說(shuō)是三個(gè)方面的原因造成的 : ? 1）人們的認(rèn)識(shí)有所提高，現(xiàn)在不少地方政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到需要通過(guò)法律手段來(lái)解決企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的優(yōu)勝劣汰問(wèn)題，特別是 1994年初， 18家城市率先進(jìn)入全國(guó)首批優(yōu)化企業(yè)資本結(jié)構(gòu)試點(diǎn)城市行列，對(duì)國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)問(wèn)題進(jìn)行了積極的探索，并積累了相當(dāng)多的成功經(jīng)驗(yàn)。人們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到破產(chǎn)機(jī)制是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一種重要機(jī)制，它在實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)重組，優(yōu)化資源配置，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面起著重要作用，這可以有力地促進(jìn)國(guó)有企業(yè)提高經(jīng)營(yíng)管理水平； 32 ? 2）國(guó)有企業(yè)包袱太重，當(dāng)各級(jí)政府財(cái)政補(bǔ)貼不起時(shí)，不得不宣布企業(yè)破產(chǎn)； ? 3）國(guó)家在政策上準(zhǔn)備了呆帳準(zhǔn)備金和優(yōu)化企業(yè)資本結(jié)構(gòu)試點(diǎn)城市“呆壞賬核銷(xiāo)指標(biāo)”。 從制度上提高商業(yè)銀行的呆帳準(zhǔn)備金和優(yōu)化企業(yè)資本結(jié)構(gòu)試點(diǎn)城市“呆壞賬核銷(xiāo)指標(biāo)” ，專(zhuān)門(mén)用于解決企業(yè)破產(chǎn)導(dǎo)致的信貸損失的核銷(xiāo)問(wèn)題。由于政策上有了這樣一條出路，這項(xiàng)工作就有了實(shí)際開(kāi)展的可行性。因此，破產(chǎn)企業(yè)的數(shù)量就有了明顯的增加。除 1997年比 1996年略有所下降外， 1998年以來(lái)破產(chǎn)企業(yè)家數(shù)一直呈上升狀態(tài)。 33 ? 從全國(guó)來(lái)看，國(guó)有企業(yè)和非國(guó)有企業(yè)的破產(chǎn)自 90年代中期以來(lái)已相當(dāng)普遍，到2023年底大約在 25000例以上。近年來(lái)出現(xiàn)了很多相當(dāng)大的國(guó)有企業(yè)、上市公司、合資企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)以及有大量外債的債務(wù)人破產(chǎn)或被起訴破產(chǎn)的案例。到目前為止，破產(chǎn)概念以及重要性已為人們接受，人們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到實(shí)施破產(chǎn)法的意義在于保護(hù)債權(quán)人債務(wù)人的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在競(jìng)爭(zhēng)中走向繁榮。 34 ? 債務(wù)人破產(chǎn)或被起訴破產(chǎn)的實(shí)踐使人們的破產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)和破產(chǎn)重組的操作能力已經(jīng)有了大幅度的提高，這使得國(guó)有企業(yè)的破產(chǎn)一旦向法院申請(qǐng)就能迅速得到處理。但是，國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)過(guò)程對(duì)債權(quán)人（特別是債權(quán)銀行）保護(hù)相當(dāng)不夠，這就使破產(chǎn)機(jī)制很難起到促進(jìn)企業(yè)改善業(yè)績(jī)的作用。在很多情況下，破產(chǎn)對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)更多的是一種誘惑而不是一種威脅。由于在破產(chǎn)的程序上和制度上的缺陷，破產(chǎn)可能并沒(méi)有引致社會(huì)資源的有效再配置。 35 企業(yè)破產(chǎn)的法律依據(jù) ? 國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)的法律依據(jù)是《中華人民共和國(guó)破產(chǎn)法（試行）》， 1991年 11月 7日，最高人民法院作出的《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈企業(yè)破產(chǎn)法 (試行 )〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》，進(jìn)一步完善了《破產(chǎn)法》的有關(guān)規(guī)定。此外， 1991年全國(guó)人大頒布了修訂后的《民事訴訟法》用專(zhuān)章規(guī)定了“企業(yè)法人破產(chǎn)還債程序”，適用于非全民所有制企業(yè)法人。集體企業(yè)破產(chǎn)是依據(jù)《民法通則》； 36 ? 《破產(chǎn)法》既有實(shí)體規(guī)定，又有程序規(guī)定。實(shí)體規(guī)定主要包括破產(chǎn)界限、債權(quán)人會(huì)議、和解與整頓、破產(chǎn)申請(qǐng)的提出和受理、破產(chǎn)宣告和破產(chǎn)清算等問(wèn)題?？梢赃@樣說(shuō)，實(shí)體規(guī)定和程序規(guī)定相結(jié)合，構(gòu)成了《破產(chǎn)法》完整的體系。因此，我們可以認(rèn)為我國(guó)企業(yè)破產(chǎn)制度現(xiàn)在實(shí)際上是由兩個(gè)文件構(gòu)成 :一是《破產(chǎn)法》，二是《民事訴訟法》的有關(guān)章節(jié)。前一個(gè)文件適用全民所有制企業(yè)，后一個(gè)文件適用所有企業(yè)法人。現(xiàn)在的破產(chǎn)制度的范圍比 1986年擴(kuò)大了，這是以《民事訴訟法》第 19章“企業(yè)法人破產(chǎn)還債程序”的形式明確的。 37 企業(yè)破產(chǎn)的政策依據(jù) ? 企業(yè)破產(chǎn)的政策依據(jù)是 1994年 10月 25日國(guó)務(wù)院下發(fā)的國(guó)發(fā) [1994]59號(hào)文《關(guān)于在若干城市試行國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)有關(guān)問(wèn)題的通知》、 1996年 7月 25日國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、中國(guó)人民銀行聯(lián)合下發(fā)的國(guó)經(jīng)貿(mào)企[1996]492號(hào)文《關(guān)于試行國(guó)有企業(yè)兼并破產(chǎn)中若干問(wèn)題的通知》、 1997年 4月 20 日，國(guó)務(wù)院下發(fā)的國(guó)發(fā) [1997]10號(hào)文《關(guān)于在若干城市試行國(guó)有企業(yè)兼并破產(chǎn)和職工再就業(yè)有關(guān)問(wèn)題的補(bǔ)充通知》； 38 ? 為什么會(huì)出現(xiàn)政策依據(jù)呢 ？ 這是因?yàn)榘雌飘a(chǎn)法破產(chǎn)解決不了國(guó)有企業(yè)職工的安置問(wèn)題 ， 只好按政策破產(chǎn) ， 把本來(lái)應(yīng)屬于破產(chǎn)人財(cái)團(tuán)的資產(chǎn)用于安置職工 。 39 企業(yè)破產(chǎn)的 現(xiàn)實(shí) 依據(jù) ? 其現(xiàn)實(shí)依據(jù)是，有相當(dāng)一部分企業(yè)長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)管理不善，虧損嚴(yán)重，不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，已完全喪失了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力。如果不對(duì)這些企業(yè)依法實(shí)施破產(chǎn)，就難以形成優(yōu)勝劣汰的社會(huì)主義的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，