法律知識(shí)探析關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)之屬性及其有償流轉(zhuǎn)法律問(wèn)題-文庫(kù)吧
2024-12-22 07:17 本頁(yè)面
【正文】 轉(zhuǎn)移的除外；《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》第3336條等規(guī)定，農(nóng)村集體所有土地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等不得抵押，但抵押地上建筑物、附著物等的，相應(yīng)土地使用權(quán)同時(shí)抵押。等等。從上述法律法規(guī)的規(guī)定可以看出，我國(guó)對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是持否定態(tài)度的，但有兩個(gè)例外：即土地管理法第63條擔(dān)保法第36條的規(guī)定。即便如此，該種情況也只占集體建設(shè)用地中很少的一部分，而且，農(nóng)民集體從中也多不能獲得收益獲收益有限[2]。如此之規(guī)定，已經(jīng)與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)之現(xiàn)實(shí)嚴(yán)重脫節(jié)，具有明顯的缺陷性：（一）集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)主體嚴(yán)重虛位、權(quán)能殘缺不全按我國(guó)目前相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，農(nóng)村土地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民小組等所有。但在人民公社解體后，集體經(jīng)濟(jì)組織、村民小組等基本解體，目前農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)組織、村民小組等就其本質(zhì)已不同于土地管理法制定時(shí)的那種以自然村為界、以農(nóng)民集體土地為基本財(cái)產(chǎn)、以組織體的方式由農(nóng)民在組織體內(nèi)以土地為基本勞動(dòng)對(duì)象統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、管理集體所有土地的社會(huì)組織形態(tài)。那是一種具有土地資產(chǎn)合作化特征的集體經(jīng)濟(jì)組織[3]。故現(xiàn)在農(nóng)村集體缺乏行使集體所有權(quán)的有效組織形式和程序，為某些村干部權(quán)力尋租留下空間。而農(nóng)村土地處分權(quán)能則因國(guó)家法律法規(guī)的規(guī)定和政府行政權(quán)力的強(qiáng)行介入，變成政府的征地權(quán)。故集體土地所有權(quán)實(shí)質(zhì)上是一種由國(guó)家控制、但由集體承受其控制結(jié)果的一種中國(guó)農(nóng)村特有的制度安排。集體只是名義上的所有權(quán)而已，真正擁有支配權(quán)的是國(guó)家[4]。造成在行政權(quán)力參與下，農(nóng)民集體土地權(quán)利被侵害，土地農(nóng)轉(zhuǎn)非有增無(wú)減，有禁無(wú)止。（二）集體建設(shè)用地使用權(quán)之用益物權(quán)屬性及其全能之殘缺不全集體土地使用權(quán)是用益物權(quán)，即以支配物質(zhì)利用價(jià)值為內(nèi)容之物權(quán)。這應(yīng)是集體土地使用權(quán)的基本法律屬性[5]。它是由集體土地所有權(quán)所派生出的一種用益物權(quán)，使所有人以外的權(quán)利主體對(duì)土地而為不侵害所有權(quán)的自由的占有、使用及收益等，從而對(duì)土地利用以實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)目的的權(quán)利。而我國(guó)法律規(guī)定之集體建設(shè)用地使用權(quán)，不僅在用途上僅限于村民自己對(duì)集體土地之于公益、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)及住房用宅基地等之使用，而且在數(shù)量上也嚴(yán)格限制，對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)而為收益更是嚴(yán)格控制，使集體集體建設(shè)用益物權(quán)缺失其最為重要的全能——收益全能，土地資源作為生產(chǎn)要素不能得到最優(yōu)配置，作用不能得到很好的發(fā)揮。（三）農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制管理問(wèn)題按我國(guó)土地管理法等相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村集體土地由村民委員會(huì)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民小組等經(jīng)營(yíng)管理。然而現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，已經(jīng)因?yàn)檗r(nóng)地由村民占有、使用而為村民享有和行使；而農(nóng)地管理權(quán)行使的一個(gè)最重要的表現(xiàn)就是選擇農(nóng)地使用制度，自主安排農(nóng)地用途。但實(shí)際上農(nóng)村土地使用制度已由國(guó)家通過(guò)法制的形式統(tǒng)一作出安排，農(nóng)村集體只能執(zhí)行、并不能自主選擇。更何況，如上文所述，如今的村（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織、村民小組等已經(jīng)并非制度產(chǎn)生之日的集體經(jīng)濟(jì)組織等。如此情形之下，致使村集體土地經(jīng)營(yíng)管理組織和程序的缺失，加之法律規(guī)定過(guò)于原則，缺少可操作性，價(jià)值巨大的外部利益性誘惑，造成現(xiàn)實(shí)中隱形土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)大量存在。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)處于一種違法、不合理、混亂的狀態(tài)，不利于農(nóng)村土地市場(chǎng)的形成。若不及時(shí)引導(dǎo)、規(guī)范將可能對(duì)我國(guó)國(guó)有土地市場(chǎng)造成嚴(yán)重沖擊。（四）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的國(guó)家法律強(qiáng)制禁止與現(xiàn)實(shí)禁而不止在集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題上，國(guó)家是持謹(jǐn)慎態(tài)度的。集體建設(shè)用地市場(chǎng)的開(kāi)放，將直接影響到農(nóng)地保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓市場(chǎng)等。但隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，新農(nóng)村建設(shè)需要土地，村民權(quán)益意識(shí)的提高要求分享農(nóng)地流轉(zhuǎn)之收益，改革試驗(yàn)與農(nóng)民探索為流轉(zhuǎn)工作做了政策儲(chǔ)備，更重要的是農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)隱形市場(chǎng)大量存在。如1990年以來(lái)，珠、長(zhǎng)江三角洲及一些大中城市市郊，農(nóng)民利用政策和法律空間，自建廠房、倉(cāng)庫(kù)和店鋪等用于
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