【正文】 ?！?萬千百兩161。 風(fēng)險通常是指潛在事件的發(fā)生對目標(biāo)實現(xiàn)產(chǎn)生的影響。經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)活動的實際結(jié)果與內(nèi)部控制目標(biāo)的差異程度。 —— 國際貨幣基金組織161。 內(nèi)部控制既是行政事業(yè)單位一項重要管理活動，又是一項重要的制度安排，是行政事業(yè)單位治理的基石。161。 控制重點主要包括制衡性和流程化。（二）制衡性 相互制衡是建立和實施內(nèi)部控制的 核心理念 。所謂制衡，就是在單位的崗位設(shè)置、權(quán)責(zé)分配、業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約、相互監(jiān)督的機(jī)制設(shè)計。 內(nèi)部控制的基本假設(shè)是：兩個人有意識的犯同樣錯誤的概率遠(yuǎn)少于一個人；兩個人有意識的合伙舞弊的可能性要遠(yuǎn)少于一個人。 機(jī)制設(shè)計 ：一是 建立議事決策機(jī)制，防范資源配置的 “ 一言堂 ” 、 “ 一支筆 ” ；二是規(guī)定不相容崗位相互分離、年報授權(quán)審批和強(qiáng)化評價與監(jiān)督，防止貪污和挪用國有資產(chǎn)現(xiàn)象發(fā)生；三是建立預(yù)算決算、政府采購、資產(chǎn)管理部門和崗位之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，形成管控合力，確保資產(chǎn)的合理配置和有效使用；四是建立關(guān)鍵崗位工作人員培訓(xùn)、教育、評價和輪崗等機(jī)制，牢固樹立風(fēng)險防范意識和拒腐防變的思想道德底線，自覺依法按照法定權(quán)限和程序履行職責(zé)、維護(hù)公共利益。（三）網(wǎng)絡(luò)化現(xiàn)有制度是條狀控制，條與條之間存在縫隙，規(guī)范掌握尺寸較大，越位與缺位并存，造成鉆政策空子、打擦邊球。內(nèi)部控制是將所有的業(yè)務(wù)活動按流程進(jìn)行風(fēng)險分析，并按風(fēng)險點制定管控措施。將分散的管理制度有機(jī)地連接起來，整合成一體，形成一張網(wǎng)?？梢杂行Ы鉀Q許多管理中長期存在的問題和舞弊。161。 六、內(nèi)部控制目標(biāo)（ 規(guī)范第四條： ）161。 合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)（基本目標(biāo)）161。 合理保證資產(chǎn)安全和使用有效（重要目標(biāo)）161。 合理保證財務(wù)信息真實完整（重要目標(biāo)）161。 有效防范舞弊和預(yù)防腐敗（廉政風(fēng)險防控要求一致，企業(yè)內(nèi)控沒有此項目標(biāo)）161。 提高公共服務(wù)的效率和效果（最高目標(biāo)） （一）合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī) 行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)是單位有效履行職能的前提，所以，合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的最基本的目標(biāo)。通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，合理保證行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)進(jìn)行，符合有關(guān)預(yù)算管理、國庫管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目管理會計管理等規(guī)定，避免違法違規(guī)行為的發(fā)生。 （二）合理保證資產(chǎn)安全和使用有效 國家對行政事業(yè)單位資產(chǎn)的管理，堅持所有權(quán)與使用權(quán)相分離的原則，實行國家統(tǒng)一所有，政府分級監(jiān)管，單位占有、使用的管理體制。資產(chǎn)是行政事業(yè)單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)和財力保障，資產(chǎn)不安全、使用效率低下都將對行政事業(yè)單位各項工作的開展產(chǎn)生不利影響。所以， 合理保證資產(chǎn)安全和使用有效是內(nèi)部控制的重要目標(biāo)。 （三）合理保證財務(wù)信息真實完整 按照國家規(guī)定編制和提供真實完整的財務(wù)信息是行政事業(yè)單位的法定義務(wù)，是提升內(nèi)部管理水平的有效措施。所以， 合理保證財務(wù)信息真實完整義務(wù)也是內(nèi)部控制的重要目標(biāo)。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)按照 《 規(guī)范 》 的要求加強(qiáng)會計核算和預(yù)算決算管理，確保財務(wù)信息真實完整，強(qiáng)化財務(wù)信息分析和結(jié)果運(yùn)用，為外部監(jiān)管和內(nèi)部管理提供信息支持。 （四）有效防范舞弊和預(yù)防腐敗 腐敗和舞弊的根源九在于對權(quán)力缺乏有效的監(jiān)督和制約。建立反腐敗反舞弊的長效機(jī)制，必須將事后懲治和事前預(yù)防相結(jié)合。內(nèi)部控制的核心就在于制衡?？茖W(xué)運(yùn)用內(nèi)部控制的原理和方法，將制衡機(jī)制嵌入單位內(nèi)部管理制度建設(shè)之中，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，通過建立和實施嚴(yán)密的內(nèi)部控制，起到 “ 關(guān)口前移 ” 的效果，實現(xiàn)有效防范舞弊和預(yù)防腐敗的目標(biāo)。（五）提高公共服務(wù)的效率和效果提高公共服務(wù)的效率和效果是行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)活動的總體目標(biāo)，同時也是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的最高目標(biāo)。這一目標(biāo)是以前四項目標(biāo)為基礎(chǔ)的，通過建立和實施內(nèi)部控制，加強(qiáng)對單位經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險防范與管控，切實合理保證經(jīng)濟(jì)活動的合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息真實完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，能夠為行政事業(yè)單位有效履行職能夯實物質(zhì)基礎(chǔ)，實現(xiàn)提高公共服務(wù)的效率和效果的目標(biāo)。 七、建立和實施單位內(nèi)部控制應(yīng)遵循的原則（規(guī)范第五條）（一）全面性原則。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)貫穿單位經(jīng)濟(jì)活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，實現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)活動的全面控制（ 6個控制）。 重點 “ 三個全面 ” 范圍上：要全面控制 —— 三定方案制約 流程上：要全過程控制，重點 6項業(yè)務(wù)活動。 人員上：要全員控制 （二）重要性原則。在全面控制的基礎(chǔ)上，內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)關(guān)注單位重要經(jīng)濟(jì)活動和經(jīng)濟(jì)活動的重大風(fēng)險（ 6個業(yè)務(wù)：預(yù)算、收支、資產(chǎn)、政府采購、建設(shè)項目、合同）。抓住關(guān)鍵點（兩個重）：重要經(jīng)濟(jì)活動重大風(fēng)險（三）制衡性原則。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)在單位內(nèi)部的部門管理、職責(zé)分工、業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約和相互監(jiān)督。 將制衡機(jī)制嵌入單位內(nèi)部管理制度，使內(nèi)部管理制度具有針對性和可操作性，有利于堵塞漏洞、消除隱患，真正發(fā)揮出制度管權(quán)、管事、管人的作用。 （四）適應(yīng)性原則。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)符合國家有關(guān)規(guī)定和單位的實際情況，并隨著外部環(huán)境的變化、單位經(jīng)濟(jì)活動的調(diào)整和管理要求的提高，不斷修訂和完善。 個性化。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)與單位性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)濟(jì)活動特點、風(fēng)險水平以及所處內(nèi)外環(huán)境第相適應(yīng)相匹配，才能取得理想的控制效果。不能千人一面，要有單位特色。 動態(tài)化。內(nèi)部控制的建立不是一勞永逸的，而是一個不斷完善、不斷調(diào)整的動態(tài)過程。開弓沒有回頭箭。 信息化。內(nèi)控體系建設(shè)一定要實現(xiàn)信息化， “ 人控 ” 遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如 “ 機(jī)控” 效果好。行政事業(yè)單位實施內(nèi)部控制也要適當(dāng)考慮成本效益。 八、單位負(fù)責(zé)人在單位內(nèi)部控制中的職責(zé) （一）行政事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人 《 會計法 》 第四條規(guī)定： “ 單位負(fù)責(zé)人對本單位的會計工作和會計資料的真實性、完整性負(fù)責(zé)。 ” 第五十條規(guī)定： “ 單位負(fù)責(zé)人，是指單位法定代表人或者法律、行政法規(guī)規(guī)定代表單位行使職權(quán)的主要負(fù)責(zé)人。 ”《 規(guī)范 》 第六條規(guī)定： “ 單位負(fù)責(zé)人對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負(fù)責(zé)。 ” （二）單位負(fù)責(zé)人在內(nèi)部控制中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用 單位負(fù)責(zé)人在內(nèi)部控制體系建立、體系運(yùn)行和監(jiān)督管理三個方面應(yīng)當(dāng)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，承擔(dān)總責(zé)任。但是并不意味著一切單位負(fù)責(zé)人做到親力親為，而是可以通過建立工作機(jī)制和內(nèi)部授權(quán)等不同方式由工作人員具體落實。領(lǐng)導(dǎo)作用體現(xiàn)在：建立內(nèi)控體系上，領(lǐng)導(dǎo)要參與。擔(dān)任組長，指定主責(zé)部門，配備得力人員，動員全員參與。內(nèi)控體系運(yùn)行上，領(lǐng)導(dǎo)要帶頭執(zhí)行。以身作則，保證有效實施。內(nèi)控監(jiān)督上，領(lǐng)導(dǎo)要重視。 堅持開展自我評價，研究整改完善措施； 有條件的，要開展第三方審計評價；評價結(jié)果不涉密的，應(yīng)當(dāng)在單位內(nèi)部公開，接受群眾監(jiān)督。 （三）其他工作人員在內(nèi)部控制中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用內(nèi)部控制進(jìn)入到具體的建立和實施階段后，單位其他工作人員就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，發(fā)揮應(yīng)有的作用。遵照單位內(nèi)部控制的各項制度和程序一個執(zhí)行內(nèi)部控制要求，發(fā)揮各自作用，形成全員參與的內(nèi)控機(jī)制。 九、單位應(yīng)當(dāng)如何開展內(nèi)部控制工作 《 規(guī)范 》 第七條規(guī)定： “ 單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)本規(guī)范建立適合本單位實際情況的內(nèi)部控制體系 , 并組織實施。具體工作包括梳理單位各類經(jīng)濟(jì)活動的業(yè)務(wù)流程 , 明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié) , 系統(tǒng)分析經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險 , 確定風(fēng)險點 , 選擇風(fēng)險應(yīng)對策略 , 在此基礎(chǔ)上根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定建立健全單位各項內(nèi)部管理制度并督促相關(guān)工作人員認(rèn)真執(zhí)行。 ”具體工作主要包括以下步驟： 制定 1個方案，開展 1次培訓(xùn)，設(shè)計 1份問卷，建立 2個機(jī)構(gòu)，下發(fā) 3個文件，形成 4個決議。 161。 （一）建立機(jī)構(gòu)，宣傳培訓(xùn)161。 成立單位內(nèi)部控制規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)小組（ 建立第 1個機(jī)構(gòu) ）。161。 單位領(lǐng)導(dǎo)班子應(yīng)當(dāng)研究決定實施行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范體系建設(shè)， 形成第 1個決議 。161。 單位負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)擔(dān)任組長，班子成員擔(dān)任副組長，相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)參加。領(lǐng)導(dǎo)小組全面負(fù)責(zé)單位內(nèi)部控制規(guī)范體系建設(shè)工作的實施。161。 建立單位內(nèi)部控制規(guī)范實施機(jī)構(gòu)（ 建立第 2個機(jī)構(gòu) ）。161。 指定分管領(lǐng)導(dǎo)，確定牽頭部門和配合部門，集中抽調(diào)相關(guān)工作人員，具體分工，全力做好內(nèi)控工作。161。 開展內(nèi)部控制規(guī)范宣傳和培訓(xùn)工作（ 開展 1次培訓(xùn) ）。161。 充分利用各種資源開展宣傳活動，營造內(nèi)控氛圍，產(chǎn)生一定影響。組織不同層次的內(nèi)控培訓(xùn)，落實到每一個人，調(diào)動全員積極性。 （二）制定工作方案征求全員建議161。 內(nèi)控牽頭部門，根據(jù)單位實際情況，制定詳細(xì)的工作方案，報內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)（ 制定 1個方案）。161。 下發(fā)第 1個文件 。必須傳達(dá)到每一個部門，組織全體人員認(rèn)真學(xué)習(xí)。要去做到 “ 橫向到邊，縱向到底 ” ，不留死角和盲區(qū)。161。 根據(jù)內(nèi)控工作方案，組織專業(yè)人員 設(shè)計 1份調(diào)查問卷 ，在單位內(nèi)部各個部門和全體員工中逐個征求意見，逐人填寫調(diào)查問卷，并形成訪談記錄。161。 針對意見反饋或訪談記錄、調(diào)查問卷進(jìn)行匯總分析，歸納內(nèi)部各項管理要求和風(fēng)險點。 （三）全面梳理管理流程和業(yè)務(wù)流程根據(jù)單位 “ 三定 ” 規(guī)定，對單位的預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目管理、合同管理等構(gòu)成經(jīng)濟(jì)活動的各項業(yè)務(wù)的工作流程進(jìn)行梳理（如果有條件的，應(yīng)當(dāng)包括單位層面的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作職責(zé)、社會責(zé)任、單位文化建設(shè)等）。按照業(yè)務(wù)實現(xiàn)的時間和邏輯順序，將各個業(yè)務(wù)中的決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制融入到業(yè)務(wù)流程中的每個環(huán)節(jié)，細(xì)化業(yè)務(wù)流程中各個環(huán)節(jié)的部門和崗位設(shè)置，明確其職責(zé)范圍和分工。 確定管理流程和業(yè)務(wù)流程優(yōu)化方案，報控領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)， 形成第 2個決議 。 例如：預(yù)算業(yè)務(wù)按照預(yù)算的時間和邏輯關(guān)系可分為預(yù)算編制、預(yù)算審核、預(yù)算批復(fù)、預(yù)算執(zhí)行、決算與績效考評等環(huán)節(jié)，在各環(huán)節(jié)中確定預(yù)算業(yè)務(wù)管理決策機(jī)制、預(yù)算業(yè)務(wù)管理工作機(jī)構(gòu)和預(yù)算業(yè)務(wù)管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)的工作機(jī)制。 （四） 系統(tǒng)分析經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險風(fēng)險分析要從各個業(yè)務(wù)所面臨的內(nèi)外部環(huán)境入手，研究環(huán)境對單位內(nèi)部控制的負(fù)面作用，運(yùn)用多種手段進(jìn)行風(fēng)險的定性和定量評估（盡可能量化，減少定性）。應(yīng)當(dāng)根據(jù)單位業(yè)務(wù)特點進(jìn)行查找風(fēng)險點。切記不可照搬書本和 “ 拿來主義 ” 。例如：預(yù)算編制和審核中的風(fēng)險將直接運(yùn)行到預(yù)算批復(fù)、預(yù)算執(zhí)行、決算與績效考評等環(huán)節(jié)，預(yù)算業(yè)務(wù)的風(fēng)險還將直接導(dǎo)致收支業(yè)務(wù)、政府采購業(yè)務(wù)等失去基礎(chǔ)和依據(jù)。（五）確定風(fēng)險點確定風(fēng)險點要依據(jù)業(yè)務(wù)流程梳理，對機(jī)構(gòu)設(shè)置和崗位設(shè)置進(jìn)行具體分析，從業(yè)務(wù)角度評估特定風(fēng)險，找出可能造成單位經(jīng)濟(jì)利益流出的風(fēng)險點。組織相關(guān)人員（包括邀請外部專家），對梳理的業(yè)務(wù)流程和查找到的風(fēng)險點進(jìn)行研究，確定風(fēng)險點和風(fēng)險等級。根據(jù)確定的風(fēng)險點，由實施機(jī)構(gòu)提出整改措施，報內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn) （ 形成第 3個決議 ） 例如：在預(yù)算編審環(huán)節(jié)，預(yù)算金額不準(zhǔn)確的風(fēng)險不但來自于各個預(yù)算單位的上報金額，也來自于預(yù)算管理部門對各個預(yù)算單位上報金額的統(tǒng)計和匯總，還取決于預(yù)算決策部門對預(yù)算金額的評審。因此，確定風(fēng)險點實際上就是對于業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)更為細(xì)化的風(fēng)險分析。 （六）選擇風(fēng)險應(yīng)對策略 風(fēng)險應(yīng)對策略就是對已經(jīng)識別的風(fēng)險進(jìn)行定性風(fēng)險、定量分析和進(jìn)行風(fēng)險排查，確定風(fēng)險等級，制定出相應(yīng)的應(yīng)對措施和整體策略。風(fēng)險等級一般分為：重大風(fēng)險。 重要風(fēng)險。 一般風(fēng)險。風(fēng)險應(yīng)對策略主要包括：風(fēng)險規(guī)避。 風(fēng)險降低。 風(fēng)險分擔(dān)。 風(fēng)險承擔(dān)。 （七）制定 《 單位內(nèi)部控制手冊 》根據(jù)確定的風(fēng)險點、風(fēng)險等級和風(fēng)險應(yīng)對策略，組織相關(guān)人員修改和完善工作流程和經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)流程，提出風(fēng)險管控措施。建立健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。明確各相關(guān)部門或崗位在內(nèi)部監(jiān)督中的職責(zé)權(quán)限,規(guī)定內(nèi)部監(jiān)督的程序和要求 ,對內(nèi)部控制建立與實施情況進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督檢查工作。建立自我評價機(jī)制。明確自我評價組織實施方案、人員組成和素質(zhì)要求，確定自我評價程序、評價標(biāo)準(zhǔn)及各項指標(biāo)、評價時間，規(guī)定自我評價報告報送程序、領(lǐng)導(dǎo)小組審批議程、反饋整改、考核處理等要求。完成以上工作后，牽頭部門負(fù)責(zé)制定本單位 《 內(nèi)部控制規(guī)范手冊 》 ，報單位內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組審核批準(zhǔn) （ 形成第 4個決議 ） 單位以內(nèi)部規(guī)章制度的最高形式發(fā)布，在單位內(nèi)部試行 （ 下發(fā)第 2個文件 ） （ 八）認(rèn)真開展試運(yùn)行，及時進(jìn)行風(fēng)險測試在內(nèi)部控制規(guī)范制度的執(zhí)行過程中，單位要明確各個部門、各個崗位和相關(guān)工作人員的分工和責(zé)任，設(shè)立相應(yīng)部門和崗位對內(nèi)部控制管理制度的執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督和獎懲，形成完善的內(nèi)部控制執(zhí)行機(jī)制。單位 “ 一把手 ” 和黨政領(lǐng)導(dǎo)班子要帶頭執(zhí)行內(nèi)控制度。 “ 一把手 ” 的執(zhí)行力決定著內(nèi)控制度執(zhí)行的效果。試運(yùn)行期間要及時進(jìn)行風(fēng)險測試，反饋執(zhí)行中的問題，牽頭部門要及時研究，提出應(yīng)對措施，修改完善 《 單位內(nèi)部控制手冊 》 。 （九）正式實施單位內(nèi)部控制規(guī)范 《 單位內(nèi)部控制手冊 》 試運(yùn)行結(jié)束后，單位應(yīng)當(dāng)正式開始實施單位內(nèi)部控制規(guī)范 （ 下發(fā)第 3個文件 ） 。試運(yùn)行一般半年或最長不超過一年，就一定正式實施。以信息化為支撐開展內(nèi)控工作。信息化是內(nèi)部控制最有效手段，也是內(nèi)部控制實施的最高階段。要通過 優(yōu)化、固化，達(dá)到信息化 （注意：內(nèi)控不是一定要建 ERP系統(tǒng)） 。借鑒內(nèi)部控制試點單位比較好的經(jīng)驗。161。 全市 14家行政事業(yè)單位進(jìn)行試點，取得較好經(jīng)驗，提供工作參考模板。各單位應(yīng)當(dāng)