有關(guān)土地市場(chǎng)構(gòu)建國家民事主體制度的思考-文庫吧
2025-04-03 08:09 本頁面
【正文】 政機(jī)關(guān)的公權(quán)力職能，“政府監(jiān)管的思想是針對(duì)市場(chǎng)不總是平穩(wěn)運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)，糾正市場(chǎng)的不公平”。其特點(diǎn)是強(qiáng)制性和隸屬性，不存在權(quán)利行使的平等性。最后，法律從整體上強(qiáng)調(diào)了部門主體的行政性?！锻恋毓芾矸ā窂?qiáng)調(diào)了由“國務(wù)院土地行政主管部門”負(fù)責(zé)監(jiān)管，那么，明確的行政主體不可能附帶或兼具平等的民事性質(zhì)，也無法推斷出民事主體身份。這樣看來，法律對(duì)土地行政部門的授權(quán)根本不存在民事性質(zhì)，國務(wù)院代表的所有權(quán)內(nèi)容仍然處于斷層，則具體行使所有權(quán)的民事主體缺位。 無奈之下，讓法定的行政監(jiān)管部門錯(cuò)位行使所有權(quán)內(nèi)容。20XX年，承擔(dān)監(jiān)管職能的國土資源部頒發(fā)了《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)的規(guī)定》。該規(guī)定第2條明確：市縣人民政府土地行政主管部門為國有土地出讓人；第20條明確：出讓人與中標(biāo)人、競(jìng)得人簽訂成交確認(rèn)書，具有合同效力。從這些規(guī)定來看，出讓國有土地的“招拍掛”方式以及出讓合同的形式，都屬于民事的范圍，是市場(chǎng)交易的一般內(nèi)容。問題是出讓人，即合同的一方當(dāng)事人始終不是平等的市場(chǎng)主體，而是法定的行政監(jiān)管機(jī)關(guān)。行政監(jiān)管機(jī)關(guān)作為土地所有權(quán)行使主體，明顯是公權(quán)力機(jī)關(guān)在市場(chǎng)上出讓土地使用權(quán)。由行政主體為出讓人的“招拍掛”方式，根本沒有填補(bǔ)國有土地行使主體的缺位，倒是行政主體使用民事方式造成了主體錯(cuò)位。民事主體缺位而讓公權(quán)力機(jī)關(guān)錯(cuò)位，導(dǎo)致國有土地出讓時(shí)顯得別扭和不倫不類。 二、民事主體缺位是統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的進(jìn)入障礙 由負(fù)責(zé)行政監(jiān)管的行政主體“提著”國有土地到市場(chǎng)上出讓，因行政機(jī)關(guān)對(duì)市場(chǎng)需求信息和價(jià)格信號(hào)反映遲滯，不可能根據(jù)變化的市場(chǎng)狀況和價(jià)格導(dǎo)向決定資源的配置。國有土地產(chǎn)權(quán)殘缺，除了國土資源資產(chǎn)流失和浪費(fèi)以外，還是相應(yīng)職權(quán)者腐敗的重要源頭。一些腐敗大要案件，發(fā)自國有土地的出讓，雖然出讓時(shí)采用“招拍掛”方式，但由于被行政主體掌握民事方式而很容易異化，異化了的“招拍掛”成為一種游戲而已。待出讓的客體不歸屬于出讓人，則主體缺乏所有權(quán)最大化的激勵(lì)，出讓人以流轉(zhuǎn)為終極目標(biāo)，而不是通過流轉(zhuǎn)追求價(jià)值最大化為偏好。 問題更在于，國有土地的產(chǎn)權(quán)殘缺是地方政府謀求政績(jī)工程的機(jī)會(huì)。法律和規(guī)章規(guī)定政府所屬的土地行政主管部門以出讓人的資格分配土地，則地方政府自然有了命令所屬部門行使土地交易權(quán)的法律依據(jù)，似乎強(qiáng)制性出讓土地具有“依法行政”的外殼；地方政府出讓土地，雖然在微觀運(yùn)作上不需要關(guān)注理性經(jīng)濟(jì)人的利益最大化，但在宏觀的整體區(qū)域范圍內(nèi)，地方政府又是作為一個(gè)理性經(jīng)濟(jì)人積極投身于市場(chǎng)中追逐利益，出現(xiàn)了以地方區(qū)域?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)主體的政府間競(jìng)爭(zhēng)。微觀上失去了經(jīng)濟(jì)人理性而在宏觀上又是經(jīng)濟(jì)人個(gè)體的反市場(chǎng)行為，是因?yàn)樵趶?qiáng)制的權(quán)力和流轉(zhuǎn)的權(quán)利之間缺乏對(duì)兩者的界定而產(chǎn)生的自由放任現(xiàn)象。這一現(xiàn)實(shí)為地方政府通過行政公權(quán)力“挾持”民事私權(quán)利來謀取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)的政績(jī)提供了契機(jī)。出讓土地留給地方的土地出讓金，比冒煙的收入豐厚，又是城市建設(shè)的最好支出。中國經(jīng)濟(jì)迅速增長(zhǎng)的代價(jià)，“許多學(xué)
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