【正文】 統(tǒng)籌兼顧。缺點(diǎn)：節(jié)制過嚴(yán)，下級的行為帶有被動(dòng)性，積極性得不到發(fā)揮，不能因地制宜，及時(shí)處理行政事務(wù)，機(jī)關(guān)及個(gè)人也容易導(dǎo)致獨(dú)裁和長官意志。（2）分權(quán)制：指下級組織在其管轄范圍內(nèi)有較大裁量權(quán)，上級組織不予干涉的組織體制。優(yōu)點(diǎn)：①各級行政組織可以因地制宜發(fā)揮自己的特長處理事務(wù)，行政措施緊貼實(shí)際，能適應(yīng)客觀環(huán)境的變化。②各層級有自己的權(quán)力和責(zé)任，容易激發(fā)行政人 員的工作積極性。③可防止上級組織和個(gè)人的獨(dú)斷行。缺點(diǎn)：①權(quán)力過于分散，上級組織的目標(biāo)、意圖難以實(shí)現(xiàn)，上級反受下級牽制。②下級組織機(jī)關(guān)彼此分離，中央無力調(diào)控，容易形成地方勢力，相互沖突，發(fā) 生糾紛，造成行政組織的分裂。D、根據(jù)行政組織中同一各部門所受的指揮和控制可分為完整制和分離制。（1）完整制：又稱集約制或一元統(tǒng)屬制。是指行政組織中同一層級的各個(gè)機(jī)關(guān)受一個(gè)機(jī)關(guān)或一位行政首長指揮、監(jiān)督的組織體制。優(yōu)點(diǎn)：權(quán)責(zé)集中分明，組織結(jié)構(gòu)簡單統(tǒng)一，機(jī)構(gòu)之間分工合作好，有利于領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的全局統(tǒng)籌和行政命令的貫徹執(zhí)行，并能人盡其用，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢。缺點(diǎn)：行政首長權(quán)力過分集中，屬下單位缺乏自主性，容易造成因循守舊的工作作風(fēng)。（2）分離制：又稱獨(dú)立制或多元統(tǒng)屬制。指同一層級的各機(jī)關(guān)，受兩個(gè)以上的機(jī)關(guān)或行政首長的指揮、監(jiān)督的組織體制。優(yōu)點(diǎn)：行政機(jī)關(guān)獨(dú)立性大，措施靈活，通過發(fā)揮專業(yè)部門優(yōu)勢，對某些局部事務(wù)能夠采取有力的措施。缺點(diǎn)：機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)合作有一定難度，個(gè)別部門的獨(dú)自行動(dòng)可以造成整個(gè)行政組織的工作混亂，降低行政效率。權(quán)力的來源：縱向權(quán)力來源，橫向權(quán)力來源。（１） 對組織高層管理者而言，權(quán)力來源于：正式的職位、所控制的資源、對決策前提和信息的控制、居于組織中心位置。（２） 中層領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力來源：取決于組織設(shè)計(jì)時(shí)對他們的定位。（３） 低層成員：個(gè)人資源、職位資源。1權(quán)力的運(yùn)行。（１） 自上而下的權(quán)力運(yùn)行：控制下屬。（2）自下而上的權(quán)力運(yùn)行：控制上級。（3）橫向權(quán)力運(yùn)行：控制處在左右的同級部門或成員。1組織授權(quán)：包括外部授權(quán)和內(nèi)部授權(quán)。授權(quán)有乎于提高組織效能，增強(qiáng)下屬的工作積極性、主動(dòng)性和適應(yīng)性，增強(qiáng)組織 活力。但由于上級組織或高級管理者們害怕失去權(quán)力后自己地位受到影響而使授權(quán)面臨很大障礙。1組織沖突：指組織間行為的“不合轍”。（１） 目標(biāo)與顧客的沖突。當(dāng)目標(biāo)導(dǎo)向型和顧客導(dǎo)向型的組織發(fā)生關(guān)系時(shí)易產(chǎn)生沖突，組織內(nèi)部的目標(biāo)與顧客因素也會(huì)產(chǎn)生沖突。（２） 功能與領(lǐng)域的沖突。如，中央要求對其在地方的下屬部門加強(qiáng)管理，但地方則希望對其實(shí)行屬地管理。即“條條”與“塊塊”的沖突突。（３） 目標(biāo)間的沖突。組織目標(biāo)的每次變動(dòng)、不同組織的目標(biāo)發(fā)生交叉時(shí)易發(fā)生。1組織協(xié)調(diào)。A、水平協(xié)調(diào)：組織間水平方向上的合作。（1）利益相關(guān)的組織通過協(xié)商達(dá)成協(xié)議，以明確相互間的邊界。（2）在共同參與的領(lǐng)域，成立諸如機(jī)構(gòu)間委員 會(huì)這樣的組織進(jìn)行協(xié)調(diào)，推動(dòng)合作。（3）根據(jù)組織領(lǐng)導(dǎo)準(zhǔn)則，指定某個(gè)機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)特定范圍內(nèi)所有組織的活動(dòng)。（4）建立一定的決策程序，使利益相關(guān)組織都有 機(jī)會(huì)對其中任何組織的提議進(jìn)行審議。B、 垂直協(xié)調(diào)：領(lǐng)先組織的等級權(quán)威，上級對下級組織的協(xié)調(diào)。但是在同一層次組織數(shù)量眾多時(shí)，范圍超出上級的仲裁能力，而且每個(gè)組織副局長 其共同上級的溝通將大大下降。1組織合作模型的特征。答：（1）實(shí)行小團(tuán)體控制。（2）發(fā)展具有高參與性質(zhì)的組織文化。（3）競爭以時(shí)間為基礎(chǔ)，是效率的競爭。（4）成立自我管理團(tuán)隊(duì)。1組織合作的益處和沖突帶來的損失。合作的益處沖突帶來的損失提高工作效率精力的分散雇員的團(tuán)結(jié)和滿意改變了判斷力組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)失敗者效應(yīng)創(chuàng)新和適應(yīng)協(xié)調(diào)不佳1個(gè)人行為與組織行為。（1）X理論與Y理論。A、X理論：①人一般生來厭惡工作，只要有可能就想逃避工作。②對大多數(shù)人須動(dòng)用懲罰措施以鞭策他們努力實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。③愿意受人指揮，希望逃避責(zé) 任，沒有進(jìn)取心，安全重于一切。B、Y理論：①并非天生不喜歡工作。②懲罰并非唯一手段，自我控制、自我指揮。③若回報(bào)成正比例，產(chǎn)生獻(xiàn)身于組織目標(biāo)的努力。④尋求責(zé)任。⑤解決組 織問題需員工較高水平的想像力、發(fā)明和創(chuàng)造能力。⑥一般人的智力潛能只是部分得到利用。（2）公共行政人員行為。A、“成人發(fā)展模型”。B、“文化行為模型”。C、“政治行為模型”。（3）公共選擇理論與組織行為。A、公共選擇理論：假設(shè)組織中的個(gè)體是“經(jīng)濟(jì)人”，個(gè)體行為具有“經(jīng)濟(jì)人”特征。①經(jīng)濟(jì)人是理發(fā)的，總是做出有利于自身利益的選擇。②經(jīng)濟(jì)人追求的 是自身利益的最大化。因而人們加入組織，目的同樣是要通過組織實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化。B、由于個(gè)人“經(jīng)濟(jì)人”的性質(zhì)，個(gè)體行為與集體行為不易達(dá)成一致，且由于組織收益具有“非排他性”，易產(chǎn)生“搭便車”行為。1（1）公共組織的生態(tài)環(huán)境：主要指組織運(yùn)行的外部環(huán)境，即宏觀環(huán)境，同時(shí)也包括存在于組織之外的中介環(huán)境。（2）公共組織環(huán)境：指公共組織身外所有能夠直接或間接對組織的存在與發(fā)展產(chǎn)生影響的因素的總和。1組織環(huán)境的基本構(gòu)成因素？答：（1）政治環(huán)境：對公共組織行為加以規(guī)范和引導(dǎo)。其基本要素包括政治體制、政治權(quán)力、國家結(jié)構(gòu)、政府機(jī)構(gòu)、政黨制度、公共政策。（２） 經(jīng)濟(jì)環(huán)境：對公共組織動(dòng)機(jī)和行為有重要決定作用。其基本要素包括經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)濟(jì)利益、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。（３） 文化環(huán)境：文化是公共組織行為方式的凝固化表現(xiàn)，文化環(huán)境對公共組織的影響相對政治環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境而言較遲緩，但是作用時(shí)間更長，組織變革必須在文化延續(xù) 過程中進(jìn)行。包括認(rèn)知、價(jià)值、意識(shí)形態(tài)、行為規(guī)范、道德傳統(tǒng)。（４） 技術(shù)環(huán)境：制約著組織管理和活動(dòng)方式方法。包括經(jīng)驗(yàn)技術(shù)、實(shí)體技術(shù)、知識(shí)技術(shù)。為什么公共組織要建立成開放系統(tǒng)？答：（1）開放使公共組織能夠建立起完善的新陳代謝機(jī)制。（2）開放的公共組織具有再生功能，能夠?qū)崿F(xiàn)組織的再生產(chǎn)。2公共組織的生命周期：說明組織的產(chǎn)生、成長和最終衰落的情況。包括產(chǎn)生階段、集體化階段、規(guī)范化階段和精細(xì)階 段。2組織變革過程。A、目標(biāo)。（1）提高組織適應(yīng)環(huán)境的能力。（2）提高公共組織的工作績效。（3）使公共組織承擔(dān)更多的公共責(zé)任。B、 環(huán)節(jié)：對危機(jī)的感知。變革方向的確定。變革。監(jiān)督調(diào)整。2“政府再造論”：認(rèn)為在今天大多數(shù)政府機(jī)構(gòu)要完成的任務(wù)日益復(fù)雜，所處的環(huán)境充滿部爭，變化迅速，顧客要求質(zhì)量 更高且更有選擇作地的服務(wù)。傳統(tǒng)的官僚制已不能適應(yīng)這種變化，反而成為沉重的包袱。因此，必須發(fā)動(dòng)一場革命，徹底打破官僚制。2政府再造：就是用企業(yè)化體制來取代官僚制，即創(chuàng)造具有創(chuàng)新慣性和質(zhì)量持續(xù)改進(jìn)的公共組織和公共體制，而不必靠外 力驅(qū)使。2組織變革趨勢（從三個(gè)方面展開）。（１） 著眼于知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代組織特征及內(nèi)部個(gè)體作用的變化?！皩W(xué)習(xí)型組織論”――新的組織所依賴的技術(shù)不以機(jī)器為基礎(chǔ)，而以知識(shí)為基礎(chǔ)，它設(shè)計(jì)是用來處理知識(shí)和信 息的，組織成員的首要任務(wù)不是為了追求單一的效率，而 如何識(shí)別和解決新的問題。（２） 著眼于組織結(jié)構(gòu)的變化?！盁o縫隙組織論”、“網(wǎng)絡(luò)組織論”、“虛擬組織論”。（３） 著眼于組織功能的變化。第二章、政府改革與治理 治理理論的研究途徑。答：（1）“政府管理”途徑：這一途徑將治理等同于政府管理，側(cè)重從政府部門的角度來理解市場化條件下的公共管理改革，主要包括“最小國家的治 理”、“新公共管理”和“善治”等用法。①“新公共管理”以“經(jīng)濟(jì)人”為假設(shè)，以市場化和管理主義為政策取向，強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向和顧客導(dǎo)向，關(guān)注公共部門的微觀經(jīng)濟(jì)問題。②“善治”是由世界銀行提出的，合法、效率、負(fù)責(zé)、透明、開放是其基本要素。（2）“公民社會(huì)”的途徑：①此途徑認(rèn)為，治理是公民社會(huì)的“自組織網(wǎng)絡(luò)”，是公民社會(huì)部門在自主追求共同利益的過程中創(chuàng)造的秩序，在公共資源管理、社區(qū)服務(wù)與發(fā)展、同業(yè)協(xié)會(huì) 和跨國性問題網(wǎng)絡(luò)中普遍存在。②自治的公民社會(huì)是共同利益的自愿結(jié)合，是個(gè)制度化的、不需借助政府及其資源的公共領(lǐng)域。組織成員可自主治理生活領(lǐng)域中的公共事務(wù)。③“自組織網(wǎng)絡(luò)”：社會(huì)中心論的治理觀。（3）合作網(wǎng)絡(luò)的途徑：試圖在“網(wǎng)絡(luò)管理”的框架內(nèi)整合上述兩種研究途徑。它綜合考慮了政府層面和非政府層面有關(guān)治理的用法。治理與統(tǒng)治的關(guān)系。答：治理是對合作網(wǎng)絡(luò)的管理，又可稱為網(wǎng)絡(luò)管理或網(wǎng)絡(luò)治理。指的是為了實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公共利益，政府部門和非政府部門等眾多公共行動(dòng)主體彼此合作，在相 互儲(chǔ)存的環(huán)境中分離公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的過程。其實(shí)質(zhì)是種合作管理。A、治理與統(tǒng)治的相同點(diǎn)：二者追求的目標(biāo)相同，都需借助公共維持社會(huì)秩序和處理公共事務(wù) ，以促進(jìn)公共利益的最大化。B、二者的異。（１） 管理的主體不同。統(tǒng)是政府壟斷公共事務(wù)管理的活動(dòng)。治理是政、企、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人等公共活動(dòng)者共同處理公共事務(wù)的活動(dòng)。（２） 管理的客體不同。與統(tǒng)治相比，治理地對象更多，范圍更廣。治理除了要處理公共問題、管理公共資源外，還涉及人群較少的集體事務(wù)（如，公共池塘資源）。（３） 管理的機(jī)構(gòu)不同。統(tǒng)治的機(jī)制是控制。治理的機(jī)制是信任。（４） 管理的手段不同。統(tǒng)治是強(qiáng)制性方式（行政、法律、軍事手段）。治理是新的管理工具（合同釙包、內(nèi)部市場、公共哲學(xué)、政策社區(qū)）。（５） 管理的重點(diǎn)不同。統(tǒng)治以滿足統(tǒng)治階級的利益為出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)國家的作用、官僚組織的能力。治理以滿足公民的需求為出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)國家與社會(huì)、政府與市場、私人 領(lǐng)域與公共領(lǐng)域的合作。網(wǎng)絡(luò)治理的新特征？答：（1）多中心的公共行動(dòng)體系。（2）反思理性的“復(fù)雜人”。（3）合作互惠的行動(dòng)策略。（4）共同學(xué)習(xí)的政策過程。網(wǎng)絡(luò)治理的實(shí)踐模式（結(jié)合95頁圖21）。（1）全球治理：為了維持正常的全球秩序，國際社會(huì)通過有約束力的制度安排，對全球生活中出現(xiàn)的生態(tài)、移民、毒品、地區(qū)沖突、貧富差距和國際共同財(cái) 產(chǎn)等公共事務(wù)的合作管理。 特點(diǎn)：①治理主體是世界范圍的公共行動(dòng)者。②治理客體是正在影響或有可能影響全人類的跨國性問題，包括公益問題和公害問題。③治理機(jī)制是一系列用以解決跨 國性問題和管理全球公務(wù)事務(wù)的制度安排。（2）民族國家的治理：特指在民族國家的范圍內(nèi)對政府主導(dǎo)的公共物品供給過程的管理。政府部門除直接提供某些公共物品外，還要?jiǎng)訂T和利用各種社會(huì)力 量來組織公共物品和服務(wù)的生產(chǎn)。①政府間合作網(wǎng)絡(luò)：污水處理、廢物排放、公共交通、供水供電。②政府項(xiàng)目執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)：通過服務(wù)網(wǎng)絡(luò)來執(zhí)行供給項(xiàng)目，不必通過科層制度親自提供。③公私合伙網(wǎng)絡(luò)：通過財(cái)政補(bǔ)助、特許經(jīng)營權(quán)、公私合營企業(yè)等來吸納民間資源和社會(huì)力量共同承擔(dān)公共事業(yè)責(zé)任。（3）社區(qū)治理：①志愿服務(wù)。②利用各種NPO和私營機(jī)構(gòu)來整合社區(qū)的公共服務(wù)資源。③消費(fèi)者控制。其優(yōu)點(diǎn)：第一，更能制定符合成員需求的政策。第 二，推動(dòng)社區(qū)成員參與社區(qū)發(fā)展計(jì)劃，使公共服務(wù)直接處于社區(qū)民眾監(jiān)控之下。網(wǎng)絡(luò)治理的多重困難？答：（1）可治理問題。①在市場和政府起不了作用的地方，合作網(wǎng)絡(luò)與不一定能有效發(fā) 揮作用，并非所有社會(huì)問題均可通過合作網(wǎng)絡(luò)解決。②合作網(wǎng)絡(luò)可解決的問題由于合作與競爭的矛盾、開放與封閉的矛盾、原則性與靈活性的矛盾而無法解決。（2）合法性問題。指在相互依賴的環(huán)境下，社會(huì)公眾對民主政治的認(rèn)同危機(jī)。合作網(wǎng)絡(luò)的有效運(yùn)作是提高政治系統(tǒng)合法性的一種途徑和工具。（3）有效性問題。治理能力與治理需求之間的差距是產(chǎn)生有效性問題的直接原因。通過以下途徑可提高合作網(wǎng)絡(luò)的治理能力：①明確網(wǎng)絡(luò)的能力限度―― “有所為有所不為”。②開發(fā)新的管理工具。③培養(yǎng)網(wǎng)絡(luò)的管理者。④網(wǎng)絡(luò)中的行動(dòng)者要有行動(dòng)意識(shí)。（4）責(zé)任性問題。由于政府部門與非政府部門共享權(quán)力、分擔(dān)責(zé)任，帶來公私界限模糊、責(zé)任認(rèn)定困難的問題，公共行動(dòng)者互相推諉、轉(zhuǎn)嫁責(zé)任成為可能。改善：①加強(qiáng)行政化理建設(shè)，重塑職業(yè)主義精神。②完善公共責(zé)任制度，確保公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)。③政府特殊的責(zé)任定位――確立合意，保持社會(huì)的凝聚力?！霸?治理”角色，即采取最后補(bǔ)救措施重塑合作網(wǎng)絡(luò)。西方各國政府改革的背景和原因？答：（1）經(jīng)濟(jì)和政治因素――石油危機(jī)后經(jīng)濟(jì)蕭條，福利國家不堪重負(fù)。起決定性作用。（2）經(jīng)濟(jì)全球化――推動(dòng)力。（3）新技術(shù)革命（信息革命）――催化劑。（4）傳統(tǒng)的官僚體制的失效和商業(yè)管理模式的示范性影響。當(dāng)代西方政府改革的內(nèi)容及措施。答：（1）政府職能的優(yōu)化。（2）公共服務(wù)的市場化、社會(huì)化。（3）分權(quán)。（4）引入現(xiàn)代化管理技術(shù)。（5）人力資源管理改革。（6）機(jī)構(gòu)的重組。對當(dāng)代西方政府改革的評價(jià)？答：A、積極：“新公共管理模式”克服了傳統(tǒng)公共行政模式的弊端且更具現(xiàn)實(shí)性及生命力。第一，官僚體制是一種過時(shí)、僵化、無效率的政府體制模式。第 二，政府機(jī)構(gòu)不再是公共物品及服務(wù)的唯一提供者。第三，政治與行政分開在實(shí)踐中難以做到，不現(xiàn)實(shí)。B、消極：理論上的矛盾――①企業(yè)自主與民主負(fù)責(zé)之間的價(jià)值沖突。②公共企業(yè)圖景與公民參與價(jià)值之間的沖突。③企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)的隱弊性與民主所要求的開放 性之間的沖突。④企業(yè)管理要求敢于承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)與公共財(cái)政處置責(zé)任的沖突。實(shí)踐中――人員精簡問題、規(guī)章制度刪除問題、權(quán)力下放問題、等級問題、政治與行政分離問題、是公民還是顧客的問題、誰來負(fù)責(zé)、價(jià)值取向、改革的力度 與持久性問題。我國歷次機(jī)構(gòu)改革。（1）1952年底開始：以加強(qiáng)中央集權(quán)為中心。（2）1956年下半年：以中央向地方下放權(quán)力為主要內(nèi)容。（3）1960－1965：重新強(qiáng)調(diào)集中統(tǒng)一。（4）1982：重點(diǎn)――撤并行政機(jī)構(gòu)，裁減人員。（5）1988：以轉(zhuǎn)變政府職能為關(guān)鍵，以經(jīng)濟(jì)管理部門為重點(diǎn)。（6）1993：其方向與目標(biāo)即適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變職能，側(cè)重點(diǎn)在政府經(jīng)濟(jì)管理部門。（7）1998：國務(wù)院調(diào)整和撤銷了那些直接管理經(jīng)濟(jì)的專業(yè)部門，加強(qiáng)宏觀和執(zhí)法監(jiān)督部門。（8）行政審批制度改革：1999年底啟動(dòng)，是校正政府在市場經(jīng)濟(jì)中“錯(cuò)位、缺位和越位”行為的最迫切工作。A、行政審批制度改革的一些問題。①保留事項(xiàng)的審批權(quán)限往往在上級，下改上不改就改不動(dòng)。②在許多地方，審批事項(xiàng)仍較多，手續(xù)繁雜。③制度化建設(shè)與 體制創(chuàng)新力度不夠。④審批權(quán)產(chǎn)生機(jī)制不健全。⑤中介機(jī)