【正文】 元。由此可以判斷出政府擔(dān)保貸款在中小企業(yè)貸款總額中所占的比重也是很高的，這也說(shuō)明了財(cái)政出資的政府擔(dān)保在整個(gè)體系中處于絕對(duì)主導(dǎo)地位。中小企業(yè)信用擔(dān)保說(shuō)到底是一種市場(chǎng)現(xiàn)象，因?yàn)樗饕怯芍行∑髽I(yè)的金融困難所引起的，而金融困難的原因主要包括信息不對(duì)稱(chēng)和道德風(fēng)險(xiǎn)，中小企業(yè)高比率的倒閉和違約，抵押和擔(dān)保中的問(wèn)題，金融業(yè)的整合和貸款緊縮，利率和收費(fèi)規(guī)定的影響（楊思群，2001）。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府是作為一個(gè)宏觀調(diào)控者和社會(huì)管理者而存在和運(yùn)轉(zhuǎn)的，它在市場(chǎng)上的職能在于監(jiān)管市場(chǎng)、制定市場(chǎng)規(guī)則和維護(hù)市場(chǎng)秩序。顯然，政府并不具有解決市場(chǎng)問(wèn)題的立憲依據(jù)和能力。而且，中小企業(yè)貸款缺口作為一種市場(chǎng)現(xiàn)象，市場(chǎng)本身有機(jī)制、動(dòng)因和能力來(lái)解決它，即由民間資本在中小企業(yè)貸款市場(chǎng)上提供貸款擔(dān)保。事實(shí)上，由于中小企業(yè)量多面廣，貸款需求具有明顯的個(gè)性化，新陳代謝速度較快，每年新增的企業(yè)戶(hù)數(shù)很多，因此政府根本不可能在完成宏觀調(diào)控和社會(huì)管理職能之后還有足夠的財(cái)力在中小企業(yè)擔(dān)保體系中起主導(dǎo)性作用。所以，中小企業(yè)信用擔(dān)保體系過(guò)分依賴(lài)于政府擔(dān)保，既無(wú)必要，也不可能。 （二）經(jīng)營(yíng)性缺陷 中小企業(yè)信用擔(dān)保體系的經(jīng)營(yíng)性缺陷主要體現(xiàn)在四個(gè)方面的缺乏，即資金補(bǔ)償機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制、擔(dān)保品種和擔(dān)保人才的缺乏。此外，很多通過(guò)政策性出資建立的政府擔(dān)保機(jī)構(gòu)沒(méi)有實(shí)行企業(yè)化運(yùn)作和市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，行政干預(yù)仍然突出。一些地方政府根據(jù)“誰(shuí)投資，誰(shuí)決策”的市場(chǎng)原則，認(rèn)為政府在擔(dān)保項(xiàng)目上有表決權(quán)，所以領(lǐng)導(dǎo)定項(xiàng)目的情況并不少見(jiàn)。也有一些地方領(lǐng)導(dǎo)利用這種政府對(duì)中小企業(yè)的信用擔(dān)保進(jìn)行“設(shè)租”或“尋租”，或是把政府對(duì)中小企業(yè)的信用擔(dān)保這種長(zhǎng)期行為短期化和政治化。 1. 缺乏資金補(bǔ)償機(jī)制。政府擔(dān)保機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源以各級(jí)地方政府財(cái)政資金和資產(chǎn)劃入為主，擔(dān)保費(fèi)收入為輔。但地方財(cái)政資金和資產(chǎn)劃入大部分都是一次性的，規(guī)模又小。政府擔(dān)保機(jī)構(gòu)不以盈利為主要目標(biāo)，收取的擔(dān)保費(fèi)也很低。由此可見(jiàn)，政府擔(dān)保機(jī)構(gòu)缺乏資金補(bǔ)償機(jī)制。這也是為什么政府擔(dān)保機(jī)構(gòu)雖然數(shù)量很多，但是銀行就是不敢發(fā)放太多中小企業(yè)擔(dān)保貸款的主要原因之一。商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)資本實(shí)力也較小，同樣缺乏資金補(bǔ)償機(jī)制。大多數(shù)商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)把高擔(dān)保費(fèi)作為資金補(bǔ)償來(lái)源，部分擔(dān)保機(jī)構(gòu)按同期銀行貸款利率的一半收取擔(dān)保費(fèi)，一些機(jī)構(gòu)的擔(dān)保費(fèi)比這更高。而在國(guó)際上大多數(shù)國(guó)家的擔(dān)保費(fèi)一般為1%左右，%，%左右。 2. 缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。從當(dāng)前我國(guó)商業(yè)性擔(dān)保業(yè)務(wù)開(kāi)展情況來(lái)看，商業(yè)性信用擔(dān)保對(duì)承擔(dān)的中小企業(yè)融資擔(dān)保業(yè)務(wù)要承擔(dān)100%的風(fēng)險(xiǎn)。與其合作的商業(yè)銀行不承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)商業(yè)銀行與信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)、利益不對(duì)稱(chēng)，使得信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)與商業(yè)銀行合作支持的中小企業(yè)項(xiàng)目一旦形成不良貸款，由信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)追索債權(quán)，出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)信用由擔(dān)保機(jī)構(gòu)承擔(dān)。因此，商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)對(duì)中小企業(yè)融資業(yè)務(wù)的擔(dān)保，必須追求100%的安全，業(yè)務(wù)范圍狹窄，使大多數(shù)中小企業(yè)仍然得不到融資支持。而在國(guó)際上，擔(dān)保機(jī)構(gòu)一般只承擔(dān)80％的貸款責(zé)任，詳見(jiàn)表1。在我國(guó)，擔(dān)保機(jī)構(gòu)不僅集中了過(guò)多的貸款風(fēng)險(xiǎn)，而且它們極其缺乏風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。因此，絕大多數(shù)擔(dān)保機(jī)構(gòu)，尤其是商業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)，都是尋求反擔(dān)保條款來(lái)分散風(fēng)險(xiǎn)，或者是提高擔(dān)保收費(fèi)轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。而事實(shí)上，中小企業(yè)的貸款之所以需要專(zhuān)門(mén)的擔(dān)保機(jī)構(gòu)，就在于它們自身信用低，既沒(méi)有合格的擔(dān)保品，也很難找到非金融中介的擔(dān)保人。擔(dān)保機(jī)構(gòu)過(guò)多的反擔(dān)保要求不僅使得擔(dān)保機(jī)構(gòu)不能幫助解決中小企業(yè)的貸款難問(wèn)題，而且還使得中小企業(yè)向擔(dān)保機(jī)構(gòu)提出的擔(dān)保申請(qǐng)變得多余，也徹底違背了設(shè)立中小企業(yè)擔(dān)保體系的宗旨。3. 嚴(yán)重缺乏擔(dān)保方面的專(zhuān)業(yè)人才。擔(dān)保業(yè)是一項(xiàng)高度專(zhuān)業(yè)化的行業(yè)，其業(yè)務(wù)人員不僅需要金融、財(cái)務(wù)、擔(dān)保等方面的知識(shí)，還要高度熟悉企業(yè)每個(gè)環(huán)節(jié)的運(yùn)作情況。目前各地的擔(dān)保機(jī)構(gòu)人員大多數(shù)由政府機(jī)關(guān)人員組成，專(zhuān)業(yè)素質(zhì)不能完全適應(yīng)擔(dān)保業(yè)的需要。如某市的擔(dān)保機(jī)構(gòu)，在編人員15 人，實(shí)際從事?lián)I(yè)務(wù)的只有1名注冊(cè)會(huì)計(jì)師。這種情況在當(dāng)前國(guó)內(nèi)擔(dān)保機(jī)構(gòu)中帶有一定的普遍性。近兩年擔(dān)保機(jī)構(gòu)的迅速擴(kuò)張使得本來(lái)就稀缺的擔(dān)保人才更加短缺。一些地方政府出資的擔(dān)保機(jī)構(gòu)往往是由不熟悉擔(dān)保業(yè)務(wù)的政府官員擔(dān)任，但是政府擔(dān)保機(jī)構(gòu)卻只有在專(zhuān)家的經(jīng)營(yíng)管理下實(shí)行市場(chǎng)化和企業(yè)化運(yùn)作才能實(shí)現(xiàn)保本或微利經(jīng)營(yíng)，達(dá)到不以盈利為最終目標(biāo)的政策性目的。民間資本型擔(dān)保機(jī)構(gòu)目前業(yè)務(wù)開(kāi)展緩慢的原因之一也是缺乏專(zhuān)業(yè)人才的管理和運(yùn)作。而且，在專(zhuān)業(yè)人才缺乏的同時(shí)，我國(guó)目前還沒(méi)有擔(dān)保從業(yè)資格準(zhǔn)入制度和失信懲戒機(jī)制也造成了現(xiàn)有從業(yè)人員能力和素質(zhì)的欠缺。4. 擔(dān)保品種貧乏，期限集中于短期。目前我國(guó)多數(shù)擔(dān)保貸款的期限都在6個(gè)月以?xún)?nèi)，最長(zhǎng)不超過(guò)一年。擔(dān)保品種基本上局限于流動(dòng)資金，鮮有設(shè)備、技術(shù)改造之類(lèi)的長(zhǎng)期貸款擔(dān)保。在國(guó)際上，多數(shù)國(guó)家都是對(duì)中小企業(yè)的長(zhǎng)期銀行貸款提供擔(dān)保，所以擔(dān)保期限較長(zhǎng)，一般都在2年以上。最長(zhǎng)的是美國(guó)，其擔(dān)保期限長(zhǎng)達(dá)17年。擔(dān)保品種也很豐富，包括創(chuàng)業(yè)貸款、票據(jù)貼現(xiàn)、科技開(kāi)發(fā)貸款、設(shè)備貸款和技術(shù)改造貸款等。例如，在日本山形縣信用擔(dān)保協(xié)會(huì)提供的擔(dān)保中，70%的無(wú)抵押要求，用于設(shè)備資金擔(dān)保的比例為58%，3到10年以上的擔(dān)保金額比重高達(dá)61%[3]。（三）功能性缺陷信用擔(dān)保體系的結(jié)構(gòu)性和經(jīng)營(yíng)性缺陷最終都會(huì)體現(xiàn)在功能性缺陷上。結(jié)構(gòu)性缺陷帶來(lái)的功能性缺陷集中體現(xiàn)在宏觀層面。過(guò)去，我國(guó)國(guó)有大中型企業(yè)因?yàn)榭梢灾苯永脟?guó)家信用而將銀行貸款這種外源性融資演變成了內(nèi)源性融資。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，我國(guó)已逐漸糾正這種錯(cuò)誤現(xiàn)象，把國(guó)有大中型企業(yè)的貸款融資與其資產(chǎn)信用掛鉤。如果現(xiàn)在又把政府信用過(guò)多地用在中小企業(yè)上，相當(dāng)于是走向另一個(gè)極端。這將與允許國(guó)有大企業(yè)過(guò)度地利用國(guó)家信用一樣，造成政府財(cái)政負(fù)擔(dān)加重，政府風(fēng)險(xiǎn)放大，市場(chǎng)管理風(fēng)險(xiǎn)功能弱化。政府擔(dān)保的中小企業(yè)貸款越多，既意味著政府撥出的財(cái)政資金越多，政府負(fù)擔(dān)加重，也意味著政府支出的信用越多，承擔(dān)的中小企業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)越多。同時(shí)，市場(chǎng)本身具有管理和分散風(fēng)險(xiǎn)的卓越功能，中小企業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)本來(lái)就是市場(chǎng)現(xiàn)象，政府擔(dān)保的主導(dǎo)地位表明政府承擔(dān)了過(guò)多本來(lái)可由市場(chǎng)管理和分散的風(fēng)險(xiǎn)，必然導(dǎo)致市場(chǎng)管理和分散風(fēng)險(xiǎn)的功能弱化。同時(shí)這也意味著政府分散了資源，忽視了在市場(chǎng)秩序、環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施方面的建設(shè)。經(jīng)營(yíng)性制度缺損帶來(lái)的功能性制度缺損主要體現(xiàn)在微觀層面?，F(xiàn)存的經(jīng)營(yíng)性制度缺陷限制了擔(dān)保貸款的市場(chǎng)需求，加劇了貸款擔(dān)保的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇，從而影響了現(xiàn)有中小企業(yè)信用擔(dān)保體系的績(jī)效和可持續(xù)發(fā)展。此外，結(jié)構(gòu)性缺陷也帶來(lái)了微觀上的弊端。過(guò)多的政府擔(dān)保將會(huì)誘發(fā)中小企業(yè)的機(jī)會(huì)主義行為，增加道德風(fēng)險(xiǎn)，容易使中小企業(yè)加重對(duì)政府的依賴(lài)性。尤其是在我國(guó)很多企業(yè)的約束機(jī)制尚未真正形成的時(shí)候，這一問(wèn)題更加容易產(chǎn)生。此外，政府擔(dān)保機(jī)構(gòu)在整個(gè)體系中居支配地位嚴(yán)重影響到信用擔(dān)保體系功能的發(fā)揮，降低了該體系的效率水平。如前文所述，2002年末，我國(guó)擔(dān)保機(jī)構(gòu)可運(yùn)用的擔(dān)保資金總額為242億元，，大大低于國(guó)際上普遍放大10倍的水平，沒(méi)有起到應(yīng)有的放大作用[4]。中小企業(yè)信用擔(dān)保體系功能的正常發(fā)揮和效率的提高在很大程度上有待于民間資本型擔(dān)保機(jī)構(gòu)的崛起，尤其是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化程度的提高，商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)將不斷凸現(xiàn)。三、中小企業(yè)信用擔(dān)保體系缺陷的成因分析 （一）在政府包干下形成的信用擔(dān)保體系與市場(chǎng)存在多方面的隔閡 從體系安排來(lái)說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)分散主體單一，形式僵硬；從產(chǎn)權(quán)形成來(lái)說(shuō)，財(cái)政投入比例過(guò)高，對(duì)民間資本視而不見(jiàn)；從市場(chǎng)格局來(lái)說(shuō)，人為阻斷競(jìng)爭(zhēng)形成，各地?fù)?dān)保機(jī)構(gòu)以鄰為壑；從激勵(lì)機(jī)制來(lái)說(shuō)，投資回報(bào)不相適應(yīng)，政績(jī)觀遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于獲利沖動(dòng)。更有甚者，這些還只是浮在水面上的冰山。信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)從某種意義上來(lái)說(shuō)，和銀行一樣背負(fù)著信用創(chuàng)造的使命，因此，安全性對(duì)于信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)顯得尤為重要。我們經(jīng)常說(shuō)，公司治理究其源要靠制度來(lái)保證。但制度又是一個(gè)非常寬泛的概念。我們完全可以相信，經(jīng)過(guò)一定時(shí)間的發(fā)展，任何一家擔(dān)保機(jī)構(gòu)都會(huì)有完備的業(yè)務(wù)規(guī)范和流程，有自成體系的人事生成制度和激勵(lì)機(jī)制。但是，當(dāng)這一切都置身在一個(gè)失調(diào)的產(chǎn)權(quán)安排和生成模式下的時(shí)候，對(duì)于它的預(yù)期顯然就不容樂(lè)觀了。我們從三個(gè)方面來(lái)看這個(gè)問(wèn)題。第一，參照貝克爾－斯蒂格勒模型，我們可以獲知，代理人道德風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率的大小取決于他的任期、對(duì)未來(lái)收益的貼現(xiàn)率、被發(fā)現(xiàn)的概率等諸多因素。行政任命的不確定性，對(duì)未來(lái)預(yù)期的不可知，以及政策性負(fù)擔(dān)所產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)的屏蔽，無(wú)不使得政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)水平更多地依賴(lài)于經(jīng)理人的良知而非硬性的約束。我們國(guó)家在這方面的教訓(xùn)不可謂不深刻，國(guó)有銀行的情況就是很明顯的例子。第二，國(guó)有產(chǎn)權(quán)下的這種政策性、行政性的擔(dān)保機(jī)構(gòu)少有能做到“自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧”者。在高風(fēng)險(xiǎn)的中小企業(yè)信用擔(dān)保行業(yè)中，如果整個(gè)行業(yè)大多數(shù)經(jīng)營(yíng)者日常經(jīng)營(yíng)上的決策不是出于職業(yè)化的分析和對(duì)利潤(rùn)的追求，而是為了社會(huì)效益，那么整個(gè)行業(yè)的危險(xiǎn)性可想而知。第三，財(cái)政性擔(dān)保機(jī)構(gòu)在財(cái)事和人事上無(wú)法對(duì)出資股東――政府保持獨(dú)立性，所以即使財(cái)政性擔(dān)保機(jī)構(gòu)依據(jù)市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)作，但是在它們的經(jīng)營(yíng)管理過(guò)程中幾乎還是很難避免來(lái)自政府的行政干擾。而政府雖是出資人，但就業(yè)和安定等因素作為政績(jī)構(gòu)成了政府領(lǐng)導(dǎo)的收益函數(shù)，所以政府領(lǐng)導(dǎo)人具有了利用擔(dān)保機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)自己收益函數(shù)的最大化的動(dòng)機(jī)和條件。有些地方甚至出現(xiàn)了擔(dān)保范圍的無(wú)限擴(kuò)大化傾向，政策性成了福利性，政策性擔(dān)保成了地方政府幫助下屬虧損企業(yè)套取銀行貸款的工具或招商引資的誘餌。 （二）中小企業(yè)信用擔(dān)保體系上下游環(huán)節(jié)的支持軟弱乏力 中小企業(yè)信用擔(dān)保體系的上游環(huán)節(jié)是指中小企業(yè)，下游環(huán)節(jié)則是以銀行為代表的貸款金融機(jī)構(gòu)。中小企業(yè)信用擔(dān)保體系介于中小企