【正文】 元。由此可以判斷出政府擔保貸款在中小企業(yè)貸款總額中所占的比重也是很高的，這也說明了財政出資的政府擔保在整個體系中處于絕對主導地位。中小企業(yè)信用擔保說到底是一種市場現(xiàn)象，因為它主要是由中小企業(yè)的金融困難所引起的，而金融困難的原因主要包括信息不對稱和道德風險，中小企業(yè)高比率的倒閉和違約，抵押和擔保中的問題，金融業(yè)的整合和貸款緊縮，利率和收費規(guī)定的影響（楊思群，2001）。在市場經(jīng)濟體制下，政府是作為一個宏觀調(diào)控者和社會管理者而存在和運轉的，它在市場上的職能在于監(jiān)管市場、制定市場規(guī)則和維護市場秩序。顯然，政府并不具有解決市場問題的立憲依據(jù)和能力。而且，中小企業(yè)貸款缺口作為一種市場現(xiàn)象，市場本身有機制、動因和能力來解決它，即由民間資本在中小企業(yè)貸款市場上提供貸款擔保。事實上，由于中小企業(yè)量多面廣，貸款需求具有明顯的個性化，新陳代謝速度較快，每年新增的企業(yè)戶數(shù)很多，因此政府根本不可能在完成宏觀調(diào)控和社會管理職能之后還有足夠的財力在中小企業(yè)擔保體系中起主導性作用。所以，中小企業(yè)信用擔保體系過分依賴于政府擔保，既無必要，也不可能。 （二）經(jīng)營性缺陷 中小企業(yè)信用擔保體系的經(jīng)營性缺陷主要體現(xiàn)在四個方面的缺乏，即資金補償機制、風險分散機制、擔保品種和擔保人才的缺乏。此外，很多通過政策性出資建立的政府擔保機構沒有實行企業(yè)化運作和市場化經(jīng)營，行政干預仍然突出。一些地方政府根據(jù)“誰投資，誰決策”的市場原則，認為政府在擔保項目上有表決權，所以領導定項目的情況并不少見。也有一些地方領導利用這種政府對中小企業(yè)的信用擔保進行“設租”或“尋租”，或是把政府對中小企業(yè)的信用擔保這種長期行為短期化和政治化。 1. 缺乏資金補償機制。政府擔保機構的資金來源以各級地方政府財政資金和資產(chǎn)劃入為主，擔保費收入為輔。但地方財政資金和資產(chǎn)劃入大部分都是一次性的，規(guī)模又小。政府擔保機構不以盈利為主要目標，收取的擔保費也很低。由此可見，政府擔保機構缺乏資金補償機制。這也是為什么政府擔保機構雖然數(shù)量很多，但是銀行就是不敢發(fā)放太多中小企業(yè)擔保貸款的主要原因之一。商業(yè)性擔保機構資本實力也較小，同樣缺乏資金補償機制。大多數(shù)商業(yè)性擔保機構把高擔保費作為資金補償來源，部分擔保機構按同期銀行貸款利率的一半收取擔保費，一些機構的擔保費比這更高。而在國際上大多數(shù)國家的擔保費一般為1%左右，%，%左右。 2. 缺乏有效的風險分散機制。從當前我國商業(yè)性擔保業(yè)務開展情況來看，商業(yè)性信用擔保對承擔的中小企業(yè)融資擔保業(yè)務要承擔100%的風險。與其合作的商業(yè)銀行不承擔任何風險商業(yè)銀行與信用擔保機構的風險、利益不對稱，使得信用擔保機構與商業(yè)銀行合作支持的中小企業(yè)項目一旦形成不良貸款，由信用擔保機構追索債權，出現(xiàn)的風險信用由擔保機構承擔。因此，商業(yè)性擔保機構對中小企業(yè)融資業(yè)務的擔保，必須追求100%的安全，業(yè)務范圍狹窄，使大多數(shù)中小企業(yè)仍然得不到融資支持。而在國際上，擔保機構一般只承擔80％的貸款責任，詳見表1。在我國，擔保機構不僅集中了過多的貸款風險，而且它們極其缺乏風險分散機制。因此，絕大多數(shù)擔保機構，尤其是商業(yè)擔保機構，都是尋求反擔保條款來分散風險，或者是提高擔保收費轉移風險。而事實上，中小企業(yè)的貸款之所以需要專門的擔保機構，就在于它們自身信用低，既沒有合格的擔保品，也很難找到非金融中介的擔保人。擔保機構過多的反擔保要求不僅使得擔保機構不能幫助解決中小企業(yè)的貸款難問題，而且還使得中小企業(yè)向擔保機構提出的擔保申請變得多余，也徹底違背了設立中小企業(yè)擔保體系的宗旨。3. 嚴重缺乏擔保方面的專業(yè)人才。擔保業(yè)是一項高度專業(yè)化的行業(yè)，其業(yè)務人員不僅需要金融、財務、擔保等方面的知識，還要高度熟悉企業(yè)每個環(huán)節(jié)的運作情況。目前各地的擔保機構人員大多數(shù)由政府機關人員組成，專業(yè)素質(zhì)不能完全適應擔保業(yè)的需要。如某市的擔保機構，在編人員15 人，實際從事?lián)I(yè)務的只有1名注冊會計師。這種情況在當前國內(nèi)擔保機構中帶有一定的普遍性。近兩年擔保機構的迅速擴張使得本來就稀缺的擔保人才更加短缺。一些地方政府出資的擔保機構往往是由不熟悉擔保業(yè)務的政府官員擔任，但是政府擔保機構卻只有在專家的經(jīng)營管理下實行市場化和企業(yè)化運作才能實現(xiàn)保本或微利經(jīng)營，達到不以盈利為最終目標的政策性目的。民間資本型擔保機構目前業(yè)務開展緩慢的原因之一也是缺乏專業(yè)人才的管理和運作。而且，在專業(yè)人才缺乏的同時，我國目前還沒有擔保從業(yè)資格準入制度和失信懲戒機制也造成了現(xiàn)有從業(yè)人員能力和素質(zhì)的欠缺。4. 擔保品種貧乏，期限集中于短期。目前我國多數(shù)擔保貸款的期限都在6個月以內(nèi)，最長不超過一年。擔保品種基本上局限于流動資金，鮮有設備、技術改造之類的長期貸款擔保。在國際上，多數(shù)國家都是對中小企業(yè)的長期銀行貸款提供擔保，所以擔保期限較長，一般都在2年以上。最長的是美國，其擔保期限長達17年。擔保品種也很豐富，包括創(chuàng)業(yè)貸款、票據(jù)貼現(xiàn)、科技開發(fā)貸款、設備貸款和技術改造貸款等。例如，在日本山形縣信用擔保協(xié)會提供的擔保中，70%的無抵押要求，用于設備資金擔保的比例為58%，3到10年以上的擔保金額比重高達61%[3]。（三）功能性缺陷信用擔保體系的結構性和經(jīng)營性缺陷最終都會體現(xiàn)在功能性缺陷上。結構性缺陷帶來的功能性缺陷集中體現(xiàn)在宏觀層面。過去，我國國有大中型企業(yè)因為可以直接利用國家信用而將銀行貸款這種外源性融資演變成了內(nèi)源性融資。隨著我國市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展，我國已逐漸糾正這種錯誤現(xiàn)象，把國有大中型企業(yè)的貸款融資與其資產(chǎn)信用掛鉤。如果現(xiàn)在又把政府信用過多地用在中小企業(yè)上，相當于是走向另一個極端。這將與允許國有大企業(yè)過度地利用國家信用一樣，造成政府財政負擔加重，政府風險放大，市場管理風險功能弱化。政府擔保的中小企業(yè)貸款越多，既意味著政府撥出的財政資金越多，政府負擔加重，也意味著政府支出的信用越多，承擔的中小企業(yè)貸款風險越多。同時，市場本身具有管理和分散風險的卓越功能，中小企業(yè)貸款風險本來就是市場現(xiàn)象，政府擔保的主導地位表明政府承擔了過多本來可由市場管理和分散的風險，必然導致市場管理和分散風險的功能弱化。同時這也意味著政府分散了資源，忽視了在市場秩序、環(huán)境和基礎設施方面的建設。經(jīng)營性制度缺損帶來的功能性制度缺損主要體現(xiàn)在微觀層面?，F(xiàn)存的經(jīng)營性制度缺陷限制了擔保貸款的市場需求，加劇了貸款擔保的道德風險和逆向選擇，從而影響了現(xiàn)有中小企業(yè)信用擔保體系的績效和可持續(xù)發(fā)展。此外，結構性缺陷也帶來了微觀上的弊端。過多的政府擔保將會誘發(fā)中小企業(yè)的機會主義行為，增加道德風險，容易使中小企業(yè)加重對政府的依賴性。尤其是在我國很多企業(yè)的約束機制尚未真正形成的時候，這一問題更加容易產(chǎn)生。此外，政府擔保機構在整個體系中居支配地位嚴重影響到信用擔保體系功能的發(fā)揮，降低了該體系的效率水平。如前文所述，2002年末，我國擔保機構可運用的擔保資金總額為242億元，，大大低于國際上普遍放大10倍的水平，沒有起到應有的放大作用[4]。中小企業(yè)信用擔保體系功能的正常發(fā)揮和效率的提高在很大程度上有待于民間資本型擔保機構的崛起，尤其是隨著我國經(jīng)濟市場化程度的提高，商業(yè)性擔保機構的優(yōu)勢將不斷凸現(xiàn)。三、中小企業(yè)信用擔保體系缺陷的成因分析 （一）在政府包干下形成的信用擔保體系與市場存在多方面的隔閡 從體系安排來說，風險分散主體單一，形式僵硬；從產(chǎn)權形成來說，財政投入比例過高，對民間資本視而不見；從市場格局來說，人為阻斷競爭形成，各地擔保機構以鄰為壑；從激勵機制來說，投資回報不相適應，政績觀遠遠強于獲利沖動。更有甚者，這些還只是浮在水面上的冰山。信用擔保機構從某種意義上來說，和銀行一樣背負著信用創(chuàng)造的使命，因此，安全性對于信用擔保機構來說顯得尤為重要。我們經(jīng)常說，公司治理究其源要靠制度來保證。但制度又是一個非常寬泛的概念。我們完全可以相信，經(jīng)過一定時間的發(fā)展，任何一家擔保機構都會有完備的業(yè)務規(guī)范和流程，有自成體系的人事生成制度和激勵機制。但是，當這一切都置身在一個失調(diào)的產(chǎn)權安排和生成模式下的時候，對于它的預期顯然就不容樂觀了。我們從三個方面來看這個問題。第一，參照貝克爾－斯蒂格勒模型，我們可以獲知，代理人道德風險發(fā)生概率的大小取決于他的任期、對未來收益的貼現(xiàn)率、被發(fā)現(xiàn)的概率等諸多因素。行政任命的不確定性，對未來預期的不可知，以及政策性負擔所產(chǎn)生的道德風險的屏蔽，無不使得政策性擔保機構的經(jīng)營水平更多地依賴于經(jīng)理人的良知而非硬性的約束。我們國家在這方面的教訓不可謂不深刻，國有銀行的情況就是很明顯的例子。第二，國有產(chǎn)權下的這種政策性、行政性的擔保機構少有能做到“自主經(jīng)營，自負盈虧”者。在高風險的中小企業(yè)信用擔保行業(yè)中，如果整個行業(yè)大多數(shù)經(jīng)營者日常經(jīng)營上的決策不是出于職業(yè)化的分析和對利潤的追求，而是為了社會效益，那么整個行業(yè)的危險性可想而知。第三，財政性擔保機構在財事和人事上無法對出資股東――政府保持獨立性，所以即使財政性擔保機構依據(jù)市場規(guī)律運作，但是在它們的經(jīng)營管理過程中幾乎還是很難避免來自政府的行政干擾。而政府雖是出資人，但就業(yè)和安定等因素作為政績構成了政府領導的收益函數(shù)，所以政府領導人具有了利用擔保機構來實現(xiàn)自己收益函數(shù)的最大化的動機和條件。有些地方甚至出現(xiàn)了擔保范圍的無限擴大化傾向，政策性成了福利性，政策性擔保成了地方政府幫助下屬虧損企業(yè)套取銀行貸款的工具或招商引資的誘餌。 （二）中小企業(yè)信用擔保體系上下游環(huán)節(jié)的支持軟弱乏力 中小企業(yè)信用擔保體系的上游環(huán)節(jié)是指中小企業(yè)，下游環(huán)節(jié)則是以銀行為代表的貸款金融機構。中小企業(yè)信用擔保體系介于中小企