【正文】 亞的話加以簡要概述：“一個社會如果沒有成文的東西，就決不會具有穩(wěn)定的管理形式。在穩(wěn)定的管理形式中，力量來自于整體，而不是局部的社會；法律只依據(jù)普遍意志才能修改，也不會蛻變成私人利益的雜燴?！盵⑥]成文法本身并不是一種管理形式，關(guān)鍵是它可以為管理提供一種穩(wěn)定的指導(dǎo)模式。這種“穩(wěn)定”除了取決于法律本身對“朝令夕改”的杜絕以外，也取決于法律規(guī)定的明確性和確定性。誠如約翰杜威所言：“人們需要知道社會通過法院將會加諸于其具體行為上的法律后果，了解他們所承擔(dān)的責(zé)任，并且期望在一個特定訴訟中獲得某種益處?！盵⑦]如果法律不能提供穩(wěn)定性和一定程度的確定性，那么結(jié)果必將是導(dǎo)致混亂而不是抑制混亂。正因此，“法律規(guī)則的確定常常比正確地確定來得更為重要?！薄⑧]同時，法律也需要依靠穩(wěn)定和明確來確保法律的權(quán)威。成文立法更多地致力于法典的編纂、法律的系統(tǒng)化和法律的注釋；為了達到嚴(yán)密、符合邏輯、精確和穩(wěn)定的目的，法律往往被精心設(shè)計。但是，法律一旦被精心設(shè)計，就“總存在著忽視實踐中的可能性并有湮沒在純理論迷霧之中的危險；歷史證明，這是一種真正的危險?！盵⑨]因為成文法所追求的一系列法的目的、功能并不會自動實現(xiàn)，其取決于立法本身在技術(shù)上設(shè)計良好與否、自身的語言是否精確以及是否對具體的適用情境給予了足夠的重視。但所謂“法有限，情無窮”，在迅速應(yīng)對情勢的變化、及時回應(yīng)社會新的需求等方面，無論立法者如何費盡心機，成文立法某種程度上都存在著不足——法律表述的越明確，它適應(yīng)形勢變化的能力就越差。“回應(yīng)型法”[⑩]是社會不斷變動、法制作為調(diào)整復(fù)雜社會關(guān)系的手段必然要相應(yīng)改變的產(chǎn)物，由于經(jīng)濟全球化和社會管理分工細化的發(fā)展，致使社會政治經(jīng)濟的矛盾日益增加，國家不得不對社會經(jīng)濟生活進行日益廣泛和深入的干預(yù)。社會對法律規(guī)范的需求推動了法律分層化的發(fā)展。地方立法機關(guān)和政府部門分享立法權(quán)限，以解決專門的社會管理和專門的技術(shù)問題等方面的效率低、反應(yīng)慢等立法問題?！盎貞?yīng)型法”更加“強調(diào)行動中的法；強調(diào)法的社會目的性；強調(diào)法和社會的不斷變動”[11]?！盎貞?yīng)”意味著一種負責(zé)任的、有區(qū)別、有選擇的適應(yīng)能力，擁有這種能力的機構(gòu)能夠考慮周圍環(huán)境中各種新的力量，在轉(zhuǎn)變的法律與社會中，不斷改造法制，構(gòu)建一個與社會變革相適應(yīng)的規(guī)范化模式。回應(yīng)型法的一個主要目的就是使法律更多地回應(yīng)社會需要，使法律機構(gòu)能夠更完全、更理智地考慮那些法律必須從它們出發(fā)并且將運用于它們的社會現(xiàn)實。[12] 基本結(jié)論：目前中國處于社會變革與轉(zhuǎn)型的階段，相對于中央立法而言，地方立法更為微觀具體，更容易發(fā)生變化，而成文法自身由穩(wěn)定而生發(fā)出來的僵化的惰性與滯后的本性，使得立法對社會需求回應(yīng)機能的發(fā)揮受到了嚴(yán)重制約，因此，地方更需要具有“回應(yīng)型法”的特征，建立一種“新陳代謝”的機制。立法后評估可以被看作是這股具有革新除舊之力量的來源之一。通過后評估，不斷推動地方立法克服成文法所帶來的先天的缺陷和后天的遲滯，審視既有立法是否已落后于社會經(jīng)濟發(fā)展的實際需要，及時發(fā)現(xiàn)遲滯、通過修訂克服遲滯，才能幫助地方立法在變化與穩(wěn)定的夾縫里找到應(yīng)有的位置，在更廣闊的范圍內(nèi)充分發(fā)揮地方立法的積極作用，彰顯地方立法的魅力。法律實效——地方立法的立命之本法律的生命在于施行，所制定出的法律只有最后轉(zhuǎn)化為人們交往行為中對其權(quán)利和義務(wù)的實際操守，才能使其從紙上的規(guī)則轉(zhuǎn)變成人們行動中的法律；法律才能成為人們所期望的社會秩序的構(gòu)建者和主體自由的保障者。所謂法律實效，就是指“人們實際上就像根據(jù)法律規(guī)范規(guī)定的那樣行為而行為，規(guī)范實際上被適用和服從”[13]，或者“是指國家實在法效力的實現(xiàn)狀態(tài)和樣式，是應(yīng)然的法律效力實然化的情形，是法律主體對實在法權(quán)利義務(wù)的享有和履行的實際狀況。因此，法律實效在實質(zhì)上表達著法律的實現(xiàn)過程”[14]。這就揭示出從法律實效的角度研究法律的重要性：將法律實效作為法律研究和法律評判的根本之一，有助于我們立足于更廣闊的時空基點來觀察法律，敦促法律社會功能的更充分發(fā)揮。作為法律效力的實現(xiàn)樣態(tài)和方式，法律實效與法律效力之間具有一種邏輯遞進的關(guān)系：法律效力是法律實效的邏輯規(guī)范形式，法律實效是法律效力的社會經(jīng)驗事實。既然注重普遍形式的、作為法律內(nèi)蘊的屬性的法律效力預(yù)示著一種可能性，那么法律實效作為法律在社會學(xué)意義上的延伸，則代表著法律效力在實踐中具體展開的現(xiàn)實性。法律效力只有在實踐中外化為法律實效時，才能在量上進行衡量，才能擺脫純粹規(guī)范的層面、對人們的實際行為發(fā)生實踐性的影響，才能實現(xiàn)法律的既定目標(biāo)。前文述及，地方立法是地方在與中央博弈的基礎(chǔ)上立法分權(quán)的結(jié)果。而集權(quán)和分權(quán)是兩種不同的法律效力的類型，分別對應(yīng)不同的法律秩序。那么，地方法律效力的實踐性后果如何，法律目標(biāo)是否切實實現(xiàn)，只有通過對法律實效這一實然的、可以被量定的評判標(biāo)準(zhǔn)的考察，才能確定法律效力在多大程度上得以實現(xiàn)、具有多大的向現(xiàn)實生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化的現(xiàn)實可能性。法律實效的實現(xiàn)方式及其實現(xiàn)的程度需要有多種機制的保障，比如法律機制的保障、觀念機制的保障、司法以及經(jīng)濟機制的保障等等[15]。與所研究的主題相聯(lián)系，我們在此著重闡述法律機制對法律實效的保障。法律實效是一種實然，那么它的應(yīng)然模式便是法律自身。法律自身是否反映了“事物關(guān)系的法的規(guī)定性”[16]，是否表達了主體的需要，在規(guī)范設(shè)計上是否具有可操作性等都在應(yīng)然層面決定著法律實效的大小。因此，法律的制定即立法本身雖不直接產(chǎn)生法律實效，但是其作為基礎(chǔ)性的要件，與法律實效密切相關(guān)。既然法律是法律實效的基本保障，人們總希望能通過各種方式對法律進行各種評價，以考察主觀能動性反映現(xiàn)實需要的對與錯或者充分與否，并進而考察法律在保障法律實效方面的作用力的大小。評價可以有多種方式，評價也可以在法律擬定、制定和實施的不同階段進行。但事實上，最重要的法律評價應(yīng)當(dāng)在法律出現(xiàn)實效之時進行。因為這是一種建立在實證基礎(chǔ)之上的評價，是一種對法律制定后的效力期待與法律實效的關(guān)系比例所做的定量和定性的分析與評判，能夠真正體現(xiàn)評價標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、客觀性與與時俱進的特性。畢竟，法律實效總是客觀的，它的一些反映值如犯罪率、訴訟率、違法率以及法律執(zhí)行率、或者人們對法律、秩序與權(quán)利義務(wù)的心理感受與評價都是可以用統(tǒng)計學(xué)的原理統(tǒng)計出來的，這些都為人們評估法律提供了現(xiàn)實的可計量或可客觀描述的條件?；窘Y(jié)論：面對法律效力“應(yīng)然”狀態(tài)和法律實效“實然”狀態(tài)的對應(yīng)關(guān)系，其或緊張、對立，或和諧、一致，法律效力能否轉(zhuǎn)化為法律實效，是法律文本“善”與“惡”的一個重要標(biāo)志。沒有實效的法律規(guī)范是對效力的空置，是一種否定。作為立法機關(guān)，需要及時掌握其所制定的法規(guī)規(guī)章從效力轉(zhuǎn)化為實效的狀態(tài)和程度。這也正是地方立法后評估的價值所在。中央與地方——法制統(tǒng)一視野下的立法權(quán)限劃分我國是單一制法治國家，強調(diào)法制統(tǒng)一原則，這是建設(shè)中國特色法治社會的必然。在法制統(tǒng)一的前提下，中央與地方如何行使立法權(quán)以及行使立法權(quán)的格局與關(guān)系，是國家法律體系建構(gòu)中無法回避的理論和實踐問題之一。因為，“立法權(quán)的行使?fàn)顩r標(biāo)志著政治的運行狀況，立法權(quán)作用的充分發(fā)揮是政治昌明、法治發(fā)達的必然要求和重要體現(xiàn)”[17]。從學(xué)理上來說，立法權(quán)的分立與法制統(tǒng)一原則并不矛盾。按照凱爾森的觀點，集權(quán)與分權(quán)其實只是兩種類型法律秩序的對應(yīng)?！凹瘷?quán)和分權(quán)問題，正如我們知道的，事實上就是關(guān)于法律規(guī)范的效力范圍以及創(chuàng)造和適用這些規(guī)范的問題?！盵18]國家的法律秩序是一個不可分的整體，但在創(chuàng)造法律秩序的不同階段上可以采用不同的模式。“分權(quán)的主要理由之一正好就是它提供了同一事項對不同地區(qū)加以不同規(guī)定的可能性。…國家的領(lǐng)土越大，以及社會條件越不同，通過領(lǐng)土劃分的分權(quán)也就越有必要。”[19]同時，按政治屬性與法律屬性相對區(qū)分開的原則，國家權(quán)力的構(gòu)成要素可以被分為本源性權(quán)力和過程性權(quán)力。“所謂本源性權(quán)力，是指相對而言處于原始形態(tài)的政治結(jié)合體從其自身的物質(zhì)屬性和組織結(jié)構(gòu)中產(chǎn)生的一種權(quán)力，它屬于政治權(quán)力而非法律權(quán)力。過程性權(quán)力，是指本源性權(quán)力的主體通過憲法和法律在國家機構(gòu)體系內(nèi)配置的、由不同國家機關(guān)和官員掌握和運用的權(quán)力?！盵20]在這個層面上，立法權(quán)限在中央和地方之間存在一個分流的問題。首先，分權(quán)是國家實現(xiàn)民主治理的體現(xiàn)?！懊裰饕笤诜芍刃蛑斜磉_的一般意志和從屬該秩序的個人的意志之間有最大限度的符合；這就是為什么法律秩序要由受該秩序約束的那些人根據(jù)多數(shù)原則來加以創(chuàng)造?！盵21]地方法律秩序的規(guī)范由該領(lǐng)域的多數(shù)加以創(chuàng)造，無疑會減少法律秩序的內(nèi)容和從屬于該秩序的主體意志之間的矛盾，更接近民主的要求和理想。分權(quán)是一種治理責(zé)任的合理分擔(dān)，它具有激勵制度創(chuàng)新與制度競爭的功能。只有把中央的原則規(guī)定與地方的實際情況結(jié)合起來，把要解決法律問題所需要的宏觀性、全局性的知識與具體的地方性知識結(jié)合起來，才能使地方立法具有開拓性、創(chuàng)造性和實效性。其次，分權(quán)意味著權(quán)力配置下的合作。國家權(quán)力在配置的過程中需要合作和溝通，合作是利益一致的關(guān)鍵。“這里的合作不僅指社會成員間的合作，而且包括國家機關(guān)之間的合作，各國家機關(guān)都享有相應(yīng)的權(quán)力，它們間的權(quán)力分工是必要的?！盵22]分工并不意味著分離，中央和地方立法權(quán)力的配置實際上是在法制統(tǒng)一的原則下分工合作。中央立法本身具有抽象性、原則性和概括性，在立法上更強調(diào)政策目標(biāo)的總體構(gòu)建，具有“框架式立法”的特點，從而留給地方立法權(quán)更大的創(chuàng)新空間；地方根據(jù)《立法法》的規(guī)定享有地方立法權(quán)。但地方并非消極而是積極地“執(zhí)行”中央立法，在不違背上位法的前提下予以細化或補充，在不斷地調(diào)適中貫徹國家政令并平衡利益沖突，最大限度尋求利益一致。這符合權(quán)力配置下的合作原則。中央與地方的立法機關(guān)正是在此消彼長的長期合作、交流和妥協(xié)過程中，逐漸尋找二者關(guān)系的切合點。市場經(jīng)濟下多元利益主體共存、利益訴求千差萬別的現(xiàn)實，就致使中央與地方之間也會出現(xiàn)利益訴求存有差異的問題。市場經(jīng)濟下的多元利益關(guān)系需要法律規(guī)范的有效調(diào)整，統(tǒng)一的市場經(jīng)濟規(guī)則無法回應(yīng)多元利益的訴求，“不同法律的供求狀況不同，以及法律規(guī)范在不同地區(qū)、行業(yè)、組織中的不同規(guī)定，實際上就是法律權(quán)利圍繞不同主體所形成的不同關(guān)系組合，其實質(zhì)也是一種權(quán)利博弈”[23]。當(dāng)具體到立法領(lǐng)域，權(quán)利上的博弈往往導(dǎo)致權(quán)力上的博弈，再加上我國針對地方立法的權(quán)限規(guī)定仍然比較模糊，地方立法在依靠自己因地制宜的優(yōu)勢、彌補統(tǒng)一法則無法兼顧不同利益訴求的不足的同時，也難免會突破立法權(quán)力劃分的界限、盲目追求地方性經(jīng)濟利益，從而違背統(tǒng)一法制的原則，逾越既定的立法權(quán)限，導(dǎo)致很多實際問題的發(fā)生。比如，在地方立法先行先試、中央立法在后的情況下，就很容易發(fā)生地方以“試驗田”的名義而越權(quán)立法、地方立法與中央立法相抵觸的情形。同時，由于近年來我國部門規(guī)章和政府規(guī)章大量膨脹，立法中利益沖突現(xiàn)象嚴(yán)重，中央與地方立法關(guān)系上仍然呈現(xiàn)“剪不斷，理還亂”的局面。多年來我國中央地方權(quán)力分配和運作中的種種負面現(xiàn)象，使我們看到憲法和立法法在權(quán)力關(guān)系處理上捉襟見肘，越權(quán)立法屢禁不止，法規(guī)間位階沖突問題頻頻出現(xiàn)，地方立法中的擴權(quán)爭權(quán)現(xiàn)象有增無減。因此，從中央到地方，不同法律效力的法律規(guī)范在相互配合構(gòu)建一體化法律體系、協(xié)調(diào)有序的發(fā)揮各自的規(guī)范作用上，就存在很大的隱患，不利于我國法制的統(tǒng)一與實施。我國立法權(quán)由中央和地方分別實施，雖然《立法法》的頒布為劃分兩者的界限提供了原則依據(jù)，但是在區(qū)分具體立法事項時，往往難以區(qū)分。尤其是地方立法可以就“地方性事務(wù)”立法的概念也相當(dāng)模糊。這種情況下，如何在維護我國法制統(tǒng)一的前提下，準(zhǔn)確把握地方立法的合理空間，既要給其留下自主、理性立法的余地，不束縛其在改革開放和經(jīng)濟發(fā)展中用于嘗試和創(chuàng)新的手腳，又要避免其地方立法權(quán)力的濫用、誤用，約束其在地方利益鼓動下的立法沖動，就有必要建立專門的后評估制度對地方立法進行有效的審查，及時遏制地方立法中存在的錯誤立法、越權(quán)立法、狹隘的地方利益立法等現(xiàn)象。基本結(jié)論：在我國單一制法治國家的架構(gòu)下，法制統(tǒng)一的原則與中央、地方立法分權(quán)的現(xiàn)實實踐決定了先地方再上升為國家立法的“由下而上”立法模式， 以及人大與政府雙重立法的機制。地方立法與中央立法相沖突、相抵觸和不相一致的現(xiàn)象是難以避免的。而地方立法后評估制度，恰恰為我們提供了維護法制統(tǒng)一、及時糾正地方先行立法的偏頗與局限，建立地方與中央和諧立法關(guān)系的一種途徑。和諧法治——評估對立法、執(zhí)法與守法的價值所在社會的發(fā)展與進步期待著法治秩序的建立，中國的發(fā)展更加迫切的需要建立一個法治國家，作為其政治體制、經(jīng)濟體制改革的保障。我們所講的法治，“其核心問題是依法辦事。同時，它作為一種治國的思想、方式和體制，又直接涉及政治體制與司法制度”[24]。法治國家就是指“主要依靠正義來治理國政與管理社會從而使權(quán)力和權(quán)利得以合理配置的社會狀態(tài)”[25]。和諧法治社會的建設(shè)，關(guān)系到共同構(gòu)建法律體系一體化的各個元素自身的健康發(fā)展與系統(tǒng)內(nèi)各元素之間的良性互動，即立法、執(zhí)法與守法能夠和諧共生。在“地方”這個有限的視域中，上述必要性將表現(xiàn)得更為迫切。地方法律體系是我國整個法律體系的重要組成部分，個體與局部的發(fā)展樣態(tài)關(guān)系到整體的發(fā)展態(tài)勢?；诜审w系一體化的立場，地方立法也應(yīng)從“立法、司法、守法”一體化的整個法律系統(tǒng)[26]的要求出發(fā)，不僅要研制出地方性法律文本，而且在研制法律的同時顧及司法與守法的可能。立法的優(yōu)劣將首先決定執(zhí)法與司法的成效與成本。首先，良性立法是“良法之治”的必要前提和決定因素。法治建設(shè)強調(diào)“有法可依”，“法”自身的狀況將決定“依”的方式和方法。好的立法應(yīng)當(dāng)運用并體現(xiàn)特定社會歷史環(huán)境制約之下的先進的立法技術(shù)，正確地反映社會發(fā)展的現(xiàn)實需求、較好地平衡諸多利益沖突，既沒有因太超前于時代而喪失了存在的客觀基礎(chǔ)，也沒有因滯后而阻礙執(zhí)法機關(guān)的依法執(zhí)法，在具有穩(wěn)定性和一定程度的合理的預(yù)見性的基礎(chǔ)上，具有可操作性。這樣一部法律便有利于實踐當(dāng)中的執(zhí)法與司法，法律的既定目標(biāo)和法律實效更容易得到實現(xiàn)。立法的規(guī)模、數(shù)量、質(zhì)量對執(zhí)法和守法有著至關(guān)重要的影響。另外，立法對司法或執(zhí)法的成本問題的關(guān)注能夠使立法的資源配置更合理科學(xué)，避免短視行為，使立法的效益能順延至其后的階段。蘇力先生認為：“在立法時考慮資源配置追求效益最大化時，更應(yīng)當(dāng)注重立法后司法執(zhí)行的費用和收益。…立法時的一個重要考慮因素就是必須估算執(zhí)法和司法是否可行、是否便宜，費用和受益之