【正文】 亞的話加以簡(jiǎn)要概述：“一個(gè)社會(huì)如果沒(méi)有成文的東西，就決不會(huì)具有穩(wěn)定的管理形式。在穩(wěn)定的管理形式中，力量來(lái)自于整體，而不是局部的社會(huì)；法律只依據(jù)普遍意志才能修改，也不會(huì)蛻變成私人利益的雜燴?！盵⑥]成文法本身并不是一種管理形式，關(guān)鍵是它可以為管理提供一種穩(wěn)定的指導(dǎo)模式。這種“穩(wěn)定”除了取決于法律本身對(duì)“朝令夕改”的杜絕以外，也取決于法律規(guī)定的明確性和確定性。誠(chéng)如約翰杜威所言：“人們需要知道社會(huì)通過(guò)法院將會(huì)加諸于其具體行為上的法律后果，了解他們所承擔(dān)的責(zé)任，并且期望在一個(gè)特定訴訟中獲得某種益處。”[⑦]如果法律不能提供穩(wěn)定性和一定程度的確定性，那么結(jié)果必將是導(dǎo)致混亂而不是抑制混亂。正因此，“法律規(guī)則的確定常常比正確地確定來(lái)得更為重要?！薄⑧]同時(shí)，法律也需要依靠穩(wěn)定和明確來(lái)確保法律的權(quán)威。成文立法更多地致力于法典的編纂、法律的系統(tǒng)化和法律的注釋；為了達(dá)到嚴(yán)密、符合邏輯、精確和穩(wěn)定的目的，法律往往被精心設(shè)計(jì)。但是，法律一旦被精心設(shè)計(jì)，就“總存在著忽視實(shí)踐中的可能性并有湮沒(méi)在純理論迷霧之中的危險(xiǎn)；歷史證明，這是一種真正的危險(xiǎn)?！盵⑨]因?yàn)槌晌姆ㄋ非蟮囊幌盗蟹ǖ哪康?、功能并不?huì)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)，其取決于立法本身在技術(shù)上設(shè)計(jì)良好與否、自身的語(yǔ)言是否精確以及是否對(duì)具體的適用情境給予了足夠的重視。但所謂“法有限，情無(wú)窮”，在迅速應(yīng)對(duì)情勢(shì)的變化、及時(shí)回應(yīng)社會(huì)新的需求等方面，無(wú)論立法者如何費(fèi)盡心機(jī)，成文立法某種程度上都存在著不足——法律表述的越明確，它適應(yīng)形勢(shì)變化的能力就越差?！盎貞?yīng)型法”[⑩]是社會(huì)不斷變動(dòng)、法制作為調(diào)整復(fù)雜社會(huì)關(guān)系的手段必然要相應(yīng)改變的產(chǎn)物，由于經(jīng)濟(jì)全球化和社會(huì)管理分工細(xì)化的發(fā)展，致使社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的矛盾日益增加，國(guó)家不得不對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行日益廣泛和深入的干預(yù)。社會(huì)對(duì)法律規(guī)范的需求推動(dòng)了法律分層化的發(fā)展。地方立法機(jī)關(guān)和政府部門分享立法權(quán)限，以解決專門的社會(huì)管理和專門的技術(shù)問(wèn)題等方面的效率低、反應(yīng)慢等立法問(wèn)題?！盎貞?yīng)型法”更加“強(qiáng)調(diào)行動(dòng)中的法；強(qiáng)調(diào)法的社會(huì)目的性；強(qiáng)調(diào)法和社會(huì)的不斷變動(dòng)”[11]。“回應(yīng)”意味著一種負(fù)責(zé)任的、有區(qū)別、有選擇的適應(yīng)能力，擁有這種能力的機(jī)構(gòu)能夠考慮周圍環(huán)境中各種新的力量，在轉(zhuǎn)變的法律與社會(huì)中，不斷改造法制，構(gòu)建一個(gè)與社會(huì)變革相適應(yīng)的規(guī)范化模式。回應(yīng)型法的一個(gè)主要目的就是使法律更多地回應(yīng)社會(huì)需要，使法律機(jī)構(gòu)能夠更完全、更理智地考慮那些法律必須從它們出發(fā)并且將運(yùn)用于它們的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。[12] 基本結(jié)論：目前中國(guó)處于社會(huì)變革與轉(zhuǎn)型的階段，相對(duì)于中央立法而言，地方立法更為微觀具體，更容易發(fā)生變化，而成文法自身由穩(wěn)定而生發(fā)出來(lái)的僵化的惰性與滯后的本性，使得立法對(duì)社會(huì)需求回應(yīng)機(jī)能的發(fā)揮受到了嚴(yán)重制約，因此，地方更需要具有“回應(yīng)型法”的特征，建立一種“新陳代謝”的機(jī)制。立法后評(píng)估可以被看作是這股具有革新除舊之力量的來(lái)源之一。通過(guò)后評(píng)估，不斷推動(dòng)地方立法克服成文法所帶來(lái)的先天的缺陷和后天的遲滯，審視既有立法是否已落后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需要，及時(shí)發(fā)現(xiàn)遲滯、通過(guò)修訂克服遲滯，才能幫助地方立法在變化與穩(wěn)定的夾縫里找到應(yīng)有的位置，在更廣闊的范圍內(nèi)充分發(fā)揮地方立法的積極作用，彰顯地方立法的魅力。法律實(shí)效——地方立法的立命之本法律的生命在于施行，所制定出的法律只有最后轉(zhuǎn)化為人們交往行為中對(duì)其權(quán)利和義務(wù)的實(shí)際操守，才能使其從紙上的規(guī)則轉(zhuǎn)變成人們行動(dòng)中的法律；法律才能成為人們所期望的社會(huì)秩序的構(gòu)建者和主體自由的保障者。所謂法律實(shí)效，就是指“人們實(shí)際上就像根據(jù)法律規(guī)范規(guī)定的那樣行為而行為，規(guī)范實(shí)際上被適用和服從”[13]，或者“是指國(guó)家實(shí)在法效力的實(shí)現(xiàn)狀態(tài)和樣式，是應(yīng)然的法律效力實(shí)然化的情形，是法律主體對(duì)實(shí)在法權(quán)利義務(wù)的享有和履行的實(shí)際狀況。因此，法律實(shí)效在實(shí)質(zhì)上表達(dá)著法律的實(shí)現(xiàn)過(guò)程”[14]。這就揭示出從法律實(shí)效的角度研究法律的重要性：將法律實(shí)效作為法律研究和法律評(píng)判的根本之一，有助于我們立足于更廣闊的時(shí)空基點(diǎn)來(lái)觀察法律，敦促法律社會(huì)功能的更充分發(fā)揮。作為法律效力的實(shí)現(xiàn)樣態(tài)和方式，法律實(shí)效與法律效力之間具有一種邏輯遞進(jìn)的關(guān)系：法律效力是法律實(shí)效的邏輯規(guī)范形式，法律實(shí)效是法律效力的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)事實(shí)。既然注重普遍形式的、作為法律內(nèi)蘊(yùn)的屬性的法律效力預(yù)示著一種可能性，那么法律實(shí)效作為法律在社會(huì)學(xué)意義上的延伸，則代表著法律效力在實(shí)踐中具體展開(kāi)的現(xiàn)實(shí)性。法律效力只有在實(shí)踐中外化為法律實(shí)效時(shí)，才能在量上進(jìn)行衡量，才能擺脫純粹規(guī)范的層面、對(duì)人們的實(shí)際行為發(fā)生實(shí)踐性的影響，才能實(shí)現(xiàn)法律的既定目標(biāo)。前文述及，地方立法是地方在與中央博弈的基礎(chǔ)上立法分權(quán)的結(jié)果。而集權(quán)和分權(quán)是兩種不同的法律效力的類型，分別對(duì)應(yīng)不同的法律秩序。那么，地方法律效力的實(shí)踐性后果如何，法律目標(biāo)是否切實(shí)實(shí)現(xiàn)，只有通過(guò)對(duì)法律實(shí)效這一實(shí)然的、可以被量定的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)的考察，才能確定法律效力在多大程度上得以實(shí)現(xiàn)、具有多大的向現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化的現(xiàn)實(shí)可能性。法律實(shí)效的實(shí)現(xiàn)方式及其實(shí)現(xiàn)的程度需要有多種機(jī)制的保障，比如法律機(jī)制的保障、觀念機(jī)制的保障、司法以及經(jīng)濟(jì)機(jī)制的保障等等[15]。與所研究的主題相聯(lián)系，我們?cè)诖酥仃U述法律機(jī)制對(duì)法律實(shí)效的保障。法律實(shí)效是一種實(shí)然，那么它的應(yīng)然模式便是法律自身。法律自身是否反映了“事物關(guān)系的法的規(guī)定性”[16]，是否表達(dá)了主體的需要，在規(guī)范設(shè)計(jì)上是否具有可操作性等都在應(yīng)然層面決定著法律實(shí)效的大小。因此，法律的制定即立法本身雖不直接產(chǎn)生法律實(shí)效，但是其作為基礎(chǔ)性的要件，與法律實(shí)效密切相關(guān)。既然法律是法律實(shí)效的基本保障，人們總希望能通過(guò)各種方式對(duì)法律進(jìn)行各種評(píng)價(jià)，以考察主觀能動(dòng)性反映現(xiàn)實(shí)需要的對(duì)與錯(cuò)或者充分與否，并進(jìn)而考察法律在保障法律實(shí)效方面的作用力的大小。評(píng)價(jià)可以有多種方式，評(píng)價(jià)也可以在法律擬定、制定和實(shí)施的不同階段進(jìn)行。但事實(shí)上，最重要的法律評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)在法律出現(xiàn)實(shí)效之時(shí)進(jìn)行。因?yàn)檫@是一種建立在實(shí)證基礎(chǔ)之上的評(píng)價(jià)，是一種對(duì)法律制定后的效力期待與法律實(shí)效的關(guān)系比例所做的定量和定性的分析與評(píng)判，能夠真正體現(xiàn)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、客觀性與與時(shí)俱進(jìn)的特性。畢竟，法律實(shí)效總是客觀的，它的一些反映值如犯罪率、訴訟率、違法率以及法律執(zhí)行率、或者人們對(duì)法律、秩序與權(quán)利義務(wù)的心理感受與評(píng)價(jià)都是可以用統(tǒng)計(jì)學(xué)的原理統(tǒng)計(jì)出來(lái)的，這些都為人們?cè)u(píng)估法律提供了現(xiàn)實(shí)的可計(jì)量或可客觀描述的條件?；窘Y(jié)論：面對(duì)法律效力“應(yīng)然”狀態(tài)和法律實(shí)效“實(shí)然”狀態(tài)的對(duì)應(yīng)關(guān)系，其或緊張、對(duì)立，或和諧、一致，法律效力能否轉(zhuǎn)化為法律實(shí)效，是法律文本“善”與“惡”的一個(gè)重要標(biāo)志。沒(méi)有實(shí)效的法律規(guī)范是對(duì)效力的空置，是一種否定。作為立法機(jī)關(guān)，需要及時(shí)掌握其所制定的法規(guī)規(guī)章從效力轉(zhuǎn)化為實(shí)效的狀態(tài)和程度。這也正是地方立法后評(píng)估的價(jià)值所在。中央與地方——法制統(tǒng)一視野下的立法權(quán)限劃分我國(guó)是單一制法治國(guó)家，強(qiáng)調(diào)法制統(tǒng)一原則，這是建設(shè)中國(guó)特色法治社會(huì)的必然。在法制統(tǒng)一的前提下，中央與地方如何行使立法權(quán)以及行使立法權(quán)的格局與關(guān)系，是國(guó)家法律體系建構(gòu)中無(wú)法回避的理論和實(shí)踐問(wèn)題之一。因?yàn)?，“立法?quán)的行使?fàn)顩r標(biāo)志著政治的運(yùn)行狀況，立法權(quán)作用的充分發(fā)揮是政治昌明、法治發(fā)達(dá)的必然要求和重要體現(xiàn)”[17]。從學(xué)理上來(lái)說(shuō)，立法權(quán)的分立與法制統(tǒng)一原則并不矛盾。按照凱爾森的觀點(diǎn)，集權(quán)與分權(quán)其實(shí)只是兩種類型法律秩序的對(duì)應(yīng)?！凹瘷?quán)和分權(quán)問(wèn)題，正如我們知道的，事實(shí)上就是關(guān)于法律規(guī)范的效力范圍以及創(chuàng)造和適用這些規(guī)范的問(wèn)題。”[18]國(guó)家的法律秩序是一個(gè)不可分的整體，但在創(chuàng)造法律秩序的不同階段上可以采用不同的模式?！胺謾?quán)的主要理由之一正好就是它提供了同一事項(xiàng)對(duì)不同地區(qū)加以不同規(guī)定的可能性?！瓏?guó)家的領(lǐng)土越大，以及社會(huì)條件越不同，通過(guò)領(lǐng)土劃分的分權(quán)也就越有必要?！盵19]同時(shí)，按政治屬性與法律屬性相對(duì)區(qū)分開(kāi)的原則，國(guó)家權(quán)力的構(gòu)成要素可以被分為本源性權(quán)力和過(guò)程性權(quán)力?！八^本源性權(quán)力，是指相對(duì)而言處于原始形態(tài)的政治結(jié)合體從其自身的物質(zhì)屬性和組織結(jié)構(gòu)中產(chǎn)生的一種權(quán)力，它屬于政治權(quán)力而非法律權(quán)力。過(guò)程性權(quán)力，是指本源性權(quán)力的主體通過(guò)憲法和法律在國(guó)家機(jī)構(gòu)體系內(nèi)配置的、由不同國(guó)家機(jī)關(guān)和官員掌握和運(yùn)用的權(quán)力?！盵20]在這個(gè)層面上，立法權(quán)限在中央和地方之間存在一個(gè)分流的問(wèn)題。首先，分權(quán)是國(guó)家實(shí)現(xiàn)民主治理的體現(xiàn)?！懊裰饕笤诜芍刃蛑斜磉_(dá)的一般意志和從屬該秩序的個(gè)人的意志之間有最大限度的符合；這就是為什么法律秩序要由受該秩序約束的那些人根據(jù)多數(shù)原則來(lái)加以創(chuàng)造。”[21]地方法律秩序的規(guī)范由該領(lǐng)域的多數(shù)加以創(chuàng)造，無(wú)疑會(huì)減少法律秩序的內(nèi)容和從屬于該秩序的主體意志之間的矛盾，更接近民主的要求和理想。分權(quán)是一種治理責(zé)任的合理分擔(dān)，它具有激勵(lì)制度創(chuàng)新與制度競(jìng)爭(zhēng)的功能。只有把中央的原則規(guī)定與地方的實(shí)際情況結(jié)合起來(lái)，把要解決法律問(wèn)題所需要的宏觀性、全局性的知識(shí)與具體的地方性知識(shí)結(jié)合起來(lái)，才能使地方立法具有開(kāi)拓性、創(chuàng)造性和實(shí)效性。其次，分權(quán)意味著權(quán)力配置下的合作。國(guó)家權(quán)力在配置的過(guò)程中需要合作和溝通，合作是利益一致的關(guān)鍵。“這里的合作不僅指社會(huì)成員間的合作，而且包括國(guó)家機(jī)關(guān)之間的合作，各國(guó)家機(jī)關(guān)都享有相應(yīng)的權(quán)力，它們間的權(quán)力分工是必要的?！盵22]分工并不意味著分離，中央和地方立法權(quán)力的配置實(shí)際上是在法制統(tǒng)一的原則下分工合作。中央立法本身具有抽象性、原則性和概括性，在立法上更強(qiáng)調(diào)政策目標(biāo)的總體構(gòu)建，具有“框架式立法”的特點(diǎn)，從而留給地方立法權(quán)更大的創(chuàng)新空間；地方根據(jù)《立法法》的規(guī)定享有地方立法權(quán)。但地方并非消極而是積極地“執(zhí)行”中央立法，在不違背上位法的前提下予以細(xì)化或補(bǔ)充，在不斷地調(diào)適中貫徹國(guó)家政令并平衡利益沖突，最大限度尋求利益一致。這符合權(quán)力配置下的合作原則。中央與地方的立法機(jī)關(guān)正是在此消彼長(zhǎng)的長(zhǎng)期合作、交流和妥協(xié)過(guò)程中，逐漸尋找二者關(guān)系的切合點(diǎn)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下多元利益主體共存、利益訴求千差萬(wàn)別的現(xiàn)實(shí)，就致使中央與地方之間也會(huì)出現(xiàn)利益訴求存有差異的問(wèn)題。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的多元利益關(guān)系需要法律規(guī)范的有效調(diào)整，統(tǒng)一的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則無(wú)法回應(yīng)多元利益的訴求，“不同法律的供求狀況不同，以及法律規(guī)范在不同地區(qū)、行業(yè)、組織中的不同規(guī)定，實(shí)際上就是法律權(quán)利圍繞不同主體所形成的不同關(guān)系組合，其實(shí)質(zhì)也是一種權(quán)利博弈”[23]。當(dāng)具體到立法領(lǐng)域，權(quán)利上的博弈往往導(dǎo)致權(quán)力上的博弈，再加上我國(guó)針對(duì)地方立法的權(quán)限規(guī)定仍然比較模糊，地方立法在依靠自己因地制宜的優(yōu)勢(shì)、彌補(bǔ)統(tǒng)一法則無(wú)法兼顧不同利益訴求的不足的同時(shí)，也難免會(huì)突破立法權(quán)力劃分的界限、盲目追求地方性經(jīng)濟(jì)利益，從而違背統(tǒng)一法制的原則，逾越既定的立法權(quán)限，導(dǎo)致很多實(shí)際問(wèn)題的發(fā)生。比如，在地方立法先行先試、中央立法在后的情況下，就很容易發(fā)生地方以“試驗(yàn)田”的名義而越權(quán)立法、地方立法與中央立法相抵觸的情形。同時(shí)，由于近年來(lái)我國(guó)部門規(guī)章和政府規(guī)章大量膨脹，立法中利益沖突現(xiàn)象嚴(yán)重，中央與地方立法關(guān)系上仍然呈現(xiàn)“剪不斷，理還亂”的局面。多年來(lái)我國(guó)中央地方權(quán)力分配和運(yùn)作中的種種負(fù)面現(xiàn)象，使我們看到憲法和立法法在權(quán)力關(guān)系處理上捉襟見(jiàn)肘，越權(quán)立法屢禁不止，法規(guī)間位階沖突問(wèn)題頻頻出現(xiàn)，地方立法中的擴(kuò)權(quán)爭(zhēng)權(quán)現(xiàn)象有增無(wú)減。因此，從中央到地方，不同法律效力的法律規(guī)范在相互配合構(gòu)建一體化法律體系、協(xié)調(diào)有序的發(fā)揮各自的規(guī)范作用上，就存在很大的隱患，不利于我國(guó)法制的統(tǒng)一與實(shí)施。我國(guó)立法權(quán)由中央和地方分別實(shí)施，雖然《立法法》的頒布為劃分兩者的界限提供了原則依據(jù)，但是在區(qū)分具體立法事項(xiàng)時(shí)，往往難以區(qū)分。尤其是地方立法可以就“地方性事務(wù)”立法的概念也相當(dāng)模糊。這種情況下，如何在維護(hù)我國(guó)法制統(tǒng)一的前提下，準(zhǔn)確把握地方立法的合理空間，既要給其留下自主、理性立法的余地，不束縛其在改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中用于嘗試和創(chuàng)新的手腳，又要避免其地方立法權(quán)力的濫用、誤用，約束其在地方利益鼓動(dòng)下的立法沖動(dòng)，就有必要建立專門的后評(píng)估制度對(duì)地方立法進(jìn)行有效的審查，及時(shí)遏制地方立法中存在的錯(cuò)誤立法、越權(quán)立法、狹隘的地方利益立法等現(xiàn)象。基本結(jié)論：在我國(guó)單一制法治國(guó)家的架構(gòu)下，法制統(tǒng)一的原則與中央、地方立法分權(quán)的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐決定了先地方再上升為國(guó)家立法的“由下而上”立法模式， 以及人大與政府雙重立法的機(jī)制。地方立法與中央立法相沖突、相抵觸和不相一致的現(xiàn)象是難以避免的。而地方立法后評(píng)估制度，恰恰為我們提供了維護(hù)法制統(tǒng)一、及時(shí)糾正地方先行立法的偏頗與局限，建立地方與中央和諧立法關(guān)系的一種途徑。和諧法治——評(píng)估對(duì)立法、執(zhí)法與守法的價(jià)值所在社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步期待著法治秩序的建立，中國(guó)的發(fā)展更加迫切的需要建立一個(gè)法治國(guó)家，作為其政治體制、經(jīng)濟(jì)體制改革的保障。我們所講的法治，“其核心問(wèn)題是依法辦事。同時(shí)，它作為一種治國(guó)的思想、方式和體制，又直接涉及政治體制與司法制度”[24]。法治國(guó)家就是指“主要依靠正義來(lái)治理國(guó)政與管理社會(huì)從而使權(quán)力和權(quán)利得以合理配置的社會(huì)狀態(tài)”[25]。和諧法治社會(huì)的建設(shè)，關(guān)系到共同構(gòu)建法律體系一體化的各個(gè)元素自身的健康發(fā)展與系統(tǒng)內(nèi)各元素之間的良性互動(dòng)，即立法、執(zhí)法與守法能夠和諧共生。在“地方”這個(gè)有限的視域中，上述必要性將表現(xiàn)得更為迫切。地方法律體系是我國(guó)整個(gè)法律體系的重要組成部分，個(gè)體與局部的發(fā)展樣態(tài)關(guān)系到整體的發(fā)展態(tài)勢(shì)?；诜审w系一體化的立場(chǎng)，地方立法也應(yīng)從“立法、司法、守法”一體化的整個(gè)法律系統(tǒng)[26]的要求出發(fā)，不僅要研制出地方性法律文本，而且在研制法律的同時(shí)顧及司法與守法的可能。立法的優(yōu)劣將首先決定執(zhí)法與司法的成效與成本。首先，良性立法是“良法之治”的必要前提和決定因素。法治建設(shè)強(qiáng)調(diào)“有法可依”，“法”自身的狀況將決定“依”的方式和方法。好的立法應(yīng)當(dāng)運(yùn)用并體現(xiàn)特定社會(huì)歷史環(huán)境制約之下的先進(jìn)的立法技術(shù)，正確地反映社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求、較好地平衡諸多利益沖突，既沒(méi)有因太超前于時(shí)代而喪失了存在的客觀基礎(chǔ)，也沒(méi)有因滯后而阻礙執(zhí)法機(jī)關(guān)的依法執(zhí)法，在具有穩(wěn)定性和一定程度的合理的預(yù)見(jiàn)性的基礎(chǔ)上，具有可操作性。這樣一部法律便有利于實(shí)踐當(dāng)中的執(zhí)法與司法，法律的既定目標(biāo)和法律實(shí)效更容易得到實(shí)現(xiàn)。立法的規(guī)模、數(shù)量、質(zhì)量對(duì)執(zhí)法和守法有著至關(guān)重要的影響。另外，立法對(duì)司法或執(zhí)法的成本問(wèn)題的關(guān)注能夠使立法的資源配置更合理科學(xué)，避免短視行為，使立法的效益能順延至其后的階段。蘇力先生認(rèn)為：“在立法時(shí)考慮資源配置追求效益最大化時(shí)，更應(yīng)當(dāng)注重立法后司法執(zhí)行的費(fèi)用和收益?！⒎〞r(shí)的一個(gè)重要考慮因素就是必須估算執(zhí)法和司法是否可行、是否便宜，費(fèi)用和受益之