【正文】 漸上升，即所保障的人口占總?cè)丝诘谋戎匾约吧鐣?huì)救助的開支及比例在逐漸增加。 　　資料來(lái)源：上海市民政局 　　圖1描述了自1993年以來(lái)上海城市各類救助人數(shù)的變化情況。從圖1看，在19992003年期間，上海城市低保對(duì)象的數(shù)量和占城鎮(zhèn)人口的比重都飆升了6倍強(qiáng)，％％。不過(guò)，從圖1我們也可看出，2003年后，低保對(duì)象的增長(zhǎng)速度開始減慢，表明實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保目標(biāo)后，低保對(duì)象規(guī)模將可能保持在一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的水平。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年7月全市低保人數(shù)比去年年底減少8900人[①].圖1還顯示，由于政策調(diào)整，領(lǐng)取綠卡（糧油幫困卡）的人數(shù)變動(dòng)是各種救助項(xiàng)目中很大的。2000年后，領(lǐng)取綠卡的人數(shù)呈緩慢增長(zhǎng)。此外，醫(yī)療救助和協(xié)保補(bǔ)助的人數(shù)也呈逐步上升趨勢(shì)。 　　從低保對(duì)象的構(gòu)成（圖2）看，低收入在職人員及其家庭所占的比重最大，約占低保對(duì)象總數(shù)的一半強(qiáng)；其次是失業(yè)和無(wú)業(yè)人員及其家庭，約占總數(shù)的2/5；傳統(tǒng)救濟(jì)對(duì)象和重殘無(wú)業(yè)人員約占5％，表明當(dāng)前社會(huì)救助對(duì)象的主體是勞動(dòng)能力的低收入或失業(yè)和無(wú)業(yè)人員及其家庭。從各類對(duì)象的絕對(duì)增長(zhǎng)數(shù)來(lái)看，在2001到2003年間，增量最大的是低收入在職家庭，其次是失業(yè)和無(wú)業(yè)人員家庭，兩者合計(jì)超過(guò)10萬(wàn)。究其原因，城鎮(zhèn)低保是中央“三條最低保障線”中的最后安全網(wǎng)，今年來(lái)相當(dāng)一部分失業(yè)人員在領(lǐng)完兩年失業(yè)保險(xiǎn)后仍不能實(shí)現(xiàn)就業(yè)，從而只能轉(zhuǎn)向申領(lǐng)社會(huì)救助。 　　圖3中的生活救助支出指在城鄉(xiāng)低保、實(shí)物補(bǔ)助、實(shí)物幫困、糧油幫困和協(xié)保補(bǔ)助等項(xiàng)目中的支出。雖然在絕對(duì)數(shù)量上增長(zhǎng)比較迅速，但從占地方財(cái)政支出的比重看，增長(zhǎng)較為緩慢。 　　資料來(lái)源：上海市民政局 　　圖4顯示了上海市各年低保標(biāo)準(zhǔn)及其占人均可支配收入的比例的狀況。從絕對(duì)數(shù)量上看，上海市低保標(biāo)準(zhǔn)已由1993年的120元上升至2003年的290元，翻了近一倍半。從相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)看，上海市的低保標(biāo)準(zhǔn)一般為只占城市居民平均可支配收入的2535％。以國(guó)際上被廣泛接受的標(biāo)準(zhǔn)（中位收入或人均收入的60％）來(lái)看，這個(gè)救助標(biāo)準(zhǔn)顯然偏低。但尚曉援等（2004）指出，這樣的標(biāo)準(zhǔn)與制度設(shè)計(jì)的思路有關(guān)系。在西方國(guó)家，救助標(biāo)準(zhǔn)考慮住房狀況，而且住房支出往往占到總支出的三分之一以上，而我國(guó)城市居民的住房自有率已經(jīng)很高，而且上海市已經(jīng)開始全面推行廉租房制度，因此，如果低保戶住房支出很低或廉租房制度能為低保戶提供充足的住房開支補(bǔ)助，那么目前的救助標(biāo)準(zhǔn)是可以接受的。反之，則目前的救助標(biāo)準(zhǔn)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。從相對(duì)數(shù)量上看，在這10年間（個(gè)別年份除外，如1999年），低保標(biāo)準(zhǔn)占城市居民平均可支配收入的比重不是上升，而是下降了。這反映出在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件下，最貧困的人口通過(guò)社會(huì)救助得到的國(guó)家?guī)椭](méi)有與社會(huì)經(jīng)濟(jì)同步增長(zhǎng)。 　　上海城市低保標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)中的另一個(gè)問(wèn)題是，忽視了家庭規(guī)模對(duì)需求的影響，或家庭消費(fèi)的規(guī)模效應(yīng)對(duì)需求的影響，即現(xiàn)行的救助標(biāo)準(zhǔn)是隨家庭規(guī)模的變化而呈線性變化。一個(gè)家庭的救助總額等于救助標(biāo)準(zhǔn)和家庭人數(shù)的乘積。如果低保標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)的目標(biāo)是所有對(duì)象都享有同樣的生活水準(zhǔn)（但不一定是救助金額），那么現(xiàn)行的人人相同的救助標(biāo)準(zhǔn)顯然忽視了規(guī)模效應(yīng)對(duì)家庭生活水準(zhǔn)的影響，這也可能是導(dǎo)致多人戶家庭比單人戶家庭具有較強(qiáng)的福利依賴傾向的原因。 　　、城市低保制度的管理分析 　　社會(huì)救助資格的審查一般分兩個(gè)步驟進(jìn)行（Eardley 等，1996）：第一，救助申請(qǐng)者的身份（entitlement ）是否符合申請(qǐng)條件，即他是否屬于有關(guān)項(xiàng)目設(shè)計(jì)所針對(duì)的那個(gè)目標(biāo)群體。第二，如果申領(lǐng)人符合這些身份條件，在他提出申請(qǐng)的時(shí)候，政府可能會(huì)進(jìn)一步對(duì)他的需要和擁有的資源進(jìn)行調(diào)查，看他是否有資格享受有關(guān)待遇（eligibility ）。 　　在申請(qǐng)者的身份確認(rèn)上，我國(guó)低保制度實(shí)行的是戶籍所在地資格審核制，即城市低保的對(duì)象是本地城市人口，農(nóng)村低保的對(duì)象是本地農(nóng)村人口，居住在本地、但戶口不在本地的人口被排除在本地的低保制度之外。原則上，他們需要到本人戶口所在地去申請(qǐng)低保。 　　在申請(qǐng)身份確定之后，要對(duì)申請(qǐng)者的資格進(jìn)行認(rèn)定，即要對(duì)申請(qǐng)者家庭的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行審核。具體來(lái)講，可以從以下幾個(gè)方面來(lái)分析。首先是申領(lǐng)單位的確定，因?yàn)檫@涉及到家計(jì)調(diào)查和救助發(fā)放。申領(lǐng)單位是個(gè)人還是家庭？如果是家庭，家庭如何定義？是核心家庭還是擴(kuò)展家庭？對(duì)此，全國(guó)的政策并不統(tǒng)一。在上海，最低生活保障一般是以家庭為計(jì)算單位的，這里的家庭包括戶口本上共同生活在一起的成員。但考慮到上海戶口和住房問(wèn)題的復(fù)雜性，在實(shí)際操作中，基層低保人員會(huì)對(duì)家庭的定義進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。如對(duì)殘疾人的救助是按個(gè)人條件給付的；如果家庭中有老人，而且老人有退休工資，那么當(dāng)其子女家庭要申請(qǐng)低保時(shí)，一般把他們分開處理。在有些管理比較嚴(yán)格的街道，當(dāng)有勞動(dòng)能力的對(duì)象申請(qǐng)低保時(shí)，一般本人不給予救助，但其子女則可以給予救助。其次是申領(lǐng)家庭所擁有或可獲得的資源的確定。這種資源不僅包括家庭成員的收入，還包括其他不同住的家庭成員或親屬的支持，主要指撫養(yǎng)、贍養(yǎng)和扶養(yǎng)費(fèi)。由于這種家庭間收入轉(zhuǎn)移的不可確定性，上海在操作中制定了具體的計(jì)算公式。原則上，只有當(dāng)贍養(yǎng)人也在領(lǐng)取低保時(shí)，才可以免去贍養(yǎng)義務(wù)。其三，財(cái)產(chǎn)資源的確認(rèn)。從理論上，財(cái)產(chǎn)均被包括進(jìn)家計(jì)調(diào)查的范圍，不過(guò)私有自住的住房?jī)r(jià)值一般不計(jì)算在內(nèi)。在上海，飼養(yǎng)寵物、子女在貴族學(xué)校讀書等屬于不能享受低保的條件。 　　大部分調(diào)查都表明，在低保資格確認(rèn)過(guò)程中，最大的問(wèn)題是對(duì)收入缺乏有效的審核手段，或者隱性收入問(wèn)題比較嚴(yán)重。由于我國(guó)的個(gè)人所得稅收制度尚未完善，目前主要采用手工的手段進(jìn)行收入審核，除退休金和部分單位的工資外，其他收入的審核主要采用企業(yè)出具證明或自報(bào)收入等的方法。企業(yè)因屈從于救助對(duì)象的壓力而在出具收入證明時(shí)弄虛作假的狀況也屢見(jiàn)不鮮。在財(cái)產(chǎn)審核上，由于缺少經(jīng)驗(yàn)和調(diào)查手段，以及缺乏和其他部門（特別是銀行）之間的資料共享，對(duì)財(cái)產(chǎn)的調(diào)查并不過(guò)細(xì)。鑒于此，上海制訂了替代指標(biāo)，即家庭人均月水電煤費(fèi)用不能超過(guò)35元。但是由于在具體的操作中碰到許多實(shí)際的困難，這個(gè)指標(biāo)有時(shí)并不能完全反映困難的狀況，因此實(shí)際上現(xiàn)在繼續(xù)實(shí)施該做法的街道已不多見(jiàn)。 三、現(xiàn)行城市低保制度與低保對(duì)象就業(yè)動(dòng)機(jī)之間的關(guān)系討論 　　如何平衡救助標(biāo)準(zhǔn)和就業(yè)動(dòng)機(jī)之間的關(guān)系，防止長(zhǎng)期依賴和社會(huì)排斥是各國(guó)社會(huì)救助政策需要解決的問(wèn)題。本部分先討論低保對(duì)象在作是否退出低保、進(jìn)行就業(yè)之決策時(shí)要考慮的因素，然后分析強(qiáng)化低保對(duì)象覓職行為的制度安排，評(píng)估上海低保標(biāo)準(zhǔn)抵扣安排和漸退政策的效果和缺陷，接著簡(jiǎn)要討論上海市出臺(tái)的解決就業(yè)特困人員的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策對(duì)幫助低保對(duì)象就業(yè)可能帶來(lái)的作用，最后分別對(duì)對(duì)可能長(zhǎng)期依賴的特定風(fēng)險(xiǎn)人群和那些已經(jīng)離開低保、參加就業(yè)的人群進(jìn)行分析。 　　、參加就業(yè)的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)分析 　　經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，救助對(duì)象是否愿意退出低保、參加就業(yè)，在很大程度上是以對(duì)該事件的損益分析為基礎(chǔ)的。在討論社會(huì)救助和就業(yè)動(dòng)機(jī)時(shí)，我們常常會(huì)用替代率，即家庭在領(lǐng)取低保時(shí)與參加就業(yè)時(shí)收入的比例，來(lái)衡量?jī)?