【正文】 強(qiáng)和日益緊密的趨勢。 5 第二節(jié) 行政環(huán)境與行政管理的相互作用 一、行政管理與 行政環(huán)境的平衡 (一 )行政管理與行政環(huán)境平衡的必要性 平衡是矛盾統(tǒng)一的表現(xiàn)，是事物存在的必要條件。平衡是相對的、暫時的，而不平衡是絕對的、永恒的。矛盾雙方的對立和斗爭，破壞了原有的平衡，形成新的平衡；新的平衡又包含新的不平衡，從而開始另一個矛盾過程。不平衡和平衡，循環(huán)往復(fù)、以至無窮，這是事物發(fā)展的普遍規(guī)律，也是行政管理與行政環(huán)境相互關(guān)系的必然過程。 (二 )行政管理和行政環(huán)境平衡的主要特點 綜合平衡； 宏觀平衡； 暫時平衡。 二、行政管理與行政環(huán)境相互作用的基本我國現(xiàn)階段行政環(huán)境的主 要特點 一、和平與發(fā)展 ——時代的兩大主題 （一）自 20世紀(jì) 80年代末蘇聯(lián)解體后，世界格局由兩極抗衡向多極化方向發(fā)展，軍事對峙逐步讓位于經(jīng)濟(jì)、政治、軍事、科技等國家綜合實力的競爭；在處理國際問題上，和平對話比之軍事對抗有更強(qiáng)的呼聲。 （二）全球化、市場化的發(fā)展趨勢。 二、社會主義初級階段 ——我國的基本國情 社會主義初級階段，主要是指：我國已進(jìn)入社會主義社會，是社會主義社會的國家；我國是發(fā)展中國家，處在社會主義的初級階段，即不發(fā)達(dá)的階段。我國的社會主義建設(shè)，必須從我國的國情出發(fā)，走中國特色社會主義道路 。 ”在我國，從事行政管理實踐和學(xué)科建設(shè)必須立足于這一基本國情。 三、社會轉(zhuǎn)型時期我國的公共行政 第三章 行政領(lǐng)導(dǎo)與戰(zhàn)略管理 第一節(jié) 行政領(lǐng)導(dǎo)概述 一、領(lǐng)導(dǎo)的含義、特點及其與管理的關(guān)系 (一 )領(lǐng)導(dǎo)的概念 領(lǐng)導(dǎo)是指領(lǐng)導(dǎo)者在一定的環(huán)境下，為實現(xiàn)既定目標(biāo)，對被領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行指揮與統(tǒng)御的行為 6 過程，即指領(lǐng)導(dǎo)活動。領(lǐng)導(dǎo)是一種多層次、多領(lǐng)域的立體現(xiàn)象，可以從不同的視角進(jìn)行不同的分類。按領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力基礎(chǔ)分類，有正式領(lǐng)導(dǎo)和非正式領(lǐng)導(dǎo)；按領(lǐng)導(dǎo)活動的層級分類，有高層領(lǐng)導(dǎo)、中層領(lǐng)導(dǎo)和基層領(lǐng)導(dǎo)；按領(lǐng)導(dǎo) 活動領(lǐng)域分類，可以把領(lǐng)導(dǎo)分為政治領(lǐng)導(dǎo)、行政領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)等。另外，作為名詞的領(lǐng)導(dǎo)是指領(lǐng)導(dǎo)者。 (二 )領(lǐng)導(dǎo)的特點 領(lǐng)導(dǎo)是一個社會組織系統(tǒng) 領(lǐng)導(dǎo)是一個動態(tài)的行為過程 領(lǐng)導(dǎo)是高層次的管理 權(quán)威性 (三 )“領(lǐng)導(dǎo) ”與 “管理 ”兩個范疇之間的關(guān)系 在廣義或外延層次上二者具有相等性 在狹義上兩者具有本質(zhì)的差異性 二者廣義和狹義的混合關(guān)系 二、領(lǐng)導(dǎo)管理工作的專業(yè)化 (一 )領(lǐng)導(dǎo)管理工作專業(yè)化的含義 領(lǐng)導(dǎo)管理工作的專業(yè)化，是領(lǐng)導(dǎo)管理工作科學(xué)化的一個重要內(nèi)容，也是加速社會主義現(xiàn)代 化建設(shè)的迫切要求。 (二 )領(lǐng)導(dǎo)管理工作專業(yè)化的意義 準(zhǔn)確地認(rèn)識領(lǐng)導(dǎo)管理工作專業(yè)化有著重要的實際意義和理論意義。 在領(lǐng)導(dǎo)管理工作實際方面，準(zhǔn)確地認(rèn)識領(lǐng)導(dǎo)管理工作專業(yè)化的意義在于： (1)領(lǐng)導(dǎo)管理工作健康發(fā)展的需要。 (2)糾正被扭曲的領(lǐng)導(dǎo)管理工作專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)選才用人的需要。 (3)有利于 “崗上 ”的領(lǐng)導(dǎo)管理者專業(yè)素質(zhì)的提高。 在理論方面，準(zhǔn)確地認(rèn)識領(lǐng)導(dǎo)管理工作專業(yè)化有利于領(lǐng)導(dǎo)管理學(xué)科的建設(shè)和發(fā)展。從泰勒、法約爾創(chuàng)建科學(xué)管理伊始，領(lǐng)導(dǎo)管理科學(xué)迄今還不到一個世紀(jì)的歷史，在我國興起也不過 20 年左右。相對于傳統(tǒng)學(xué)科來說，她還年輕，學(xué)科基礎(chǔ)建設(shè)和全面繁榮的任務(wù)還很重，路子還長。而學(xué)科產(chǎn)生和發(fā)展的原動力在于社會領(lǐng)導(dǎo)管理實踐。 (三 )領(lǐng)導(dǎo)管理工作專業(yè)化的實現(xiàn)途徑 三、行政領(lǐng)導(dǎo)的含義、特點及其地位、作用 (一 )行政領(lǐng)導(dǎo)的概念 行政領(lǐng)導(dǎo)是指在行政組織中，經(jīng)選舉或任命而享有法定權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)者，依法行使行政權(quán)力，為實現(xiàn)一定的行政目標(biāo)所進(jìn)行的組織、管理、決策、指揮等的社會活動。 (二 )行政領(lǐng)導(dǎo)的特點 行政領(lǐng)導(dǎo)是國家行政管理活動中的領(lǐng)導(dǎo)活動，它具有一般領(lǐng)導(dǎo)的共同特點，又有自身的特點。主要表現(xiàn)為： 行政領(lǐng)導(dǎo)只是對 “行政 ”的領(lǐng)導(dǎo)。 從行政領(lǐng)導(dǎo)活動方式的特性上講，行政領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)行性，是它的明顯特點。 從行政領(lǐng)導(dǎo)活動的社會屬性來看，其具有鮮明的政治性。 7 (三 )行政領(lǐng)導(dǎo)在行政管理中的地位和作用 行政領(lǐng)導(dǎo)是行政管理協(xié)調(diào)統(tǒng)一的保證。 行政領(lǐng)導(dǎo)貫穿于行政管理的全過程。 行政領(lǐng)導(dǎo)是行政管理成敗的關(guān)鍵。 第二節(jié)行政領(lǐng)導(dǎo)者的職位、職權(quán)和責(zé)任 一、行政領(lǐng)導(dǎo)者的職位 (一 )行政領(lǐng)導(dǎo)者職位的含義 行政領(lǐng)導(dǎo)者的職位是指國家權(quán)力機(jī)關(guān)或國家人事行政部門根據(jù)法律與行政規(guī)程，按規(guī)范化程序選 擇或任命行政領(lǐng)導(dǎo)者擔(dān)任的職務(wù)和賦予其應(yīng)履行的責(zé)任。職務(wù)和責(zé)任是構(gòu)成行政領(lǐng)導(dǎo)者職位的兩個不可缺少的要素。只有擔(dān)任了某一職務(wù)，才負(fù)有與其相應(yīng)行政部門的工作指揮與統(tǒng)御權(quán)；而擔(dān)任某一行政領(lǐng)導(dǎo)職位的人，就負(fù)有對該組織的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。 (二 )行政領(lǐng)導(dǎo)者職位的特點 （ 1）職位是以 “事 ”為中心確定下來的。 （ 2）職位的設(shè)臵有數(shù)量的規(guī)定性。 （ 3）職位本身具有相對的穩(wěn)定性。 二、行政領(lǐng)導(dǎo)者的職權(quán) (一 )行政領(lǐng)導(dǎo)者職權(quán)的含義 法定的與職位相當(dāng)?shù)男姓?quán)力，就是行政領(lǐng)導(dǎo)者的職權(quán)。行政領(lǐng)導(dǎo)者的職權(quán)，是其行使指揮與統(tǒng)御過程的 支配性影響的實質(zhì)條件。同時，職權(quán)不僅意味著行政領(lǐng)導(dǎo)者具有從事一定行為的可能性，而且意味著必須從事這一行為，否則就構(gòu)成失職。 (二 )行政領(lǐng)導(dǎo)者的職權(quán)與職位的關(guān)系 一方面，職權(quán)是與職位聯(lián)系在一起的，職權(quán)是由職位衍生出來的，職位的性質(zhì)決定職權(quán)的性質(zhì)；職權(quán)與職位有對稱關(guān)系，職權(quán)的大小與職能的高低、責(zé)任的輕重相適應(yīng)；職權(quán)是法律認(rèn)可與確認(rèn)的權(quán)力。 另一方面，行政職權(quán)是有限度的權(quán)力，它由國家權(quán)力機(jī)關(guān)因社會公共管理分工的不同而進(jìn)行功能性劃分，并由國家依據(jù)劃分做出授予，被授予者需對權(quán)力有明確的認(rèn)識，從而掌好權(quán)、用好權(quán)。 行政領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)限范圍包括人事權(quán)、物權(quán)（即對物質(zhì)資源的配臵與使用權(quán)）、財權(quán)、組織權(quán)。 三、行政領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任 (一 )行政領(lǐng)導(dǎo)者責(zé)任的含義 行政領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任是指行政領(lǐng)導(dǎo)者違反其法定的義務(wù)所引起的必須承擔(dān)的法律后果。 (二 )行政領(lǐng)導(dǎo)者責(zé)任的內(nèi)容 行政領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任有多方面的內(nèi)容，主要由政治、工作、法律三個層面構(gòu)成。 四、行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威 (一 )行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的含義 行政領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威是指建立在法定規(guī)范或領(lǐng)導(dǎo)者自身人格魅力基礎(chǔ)之上的對領(lǐng)導(dǎo)對象的影響力。它是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力與自身風(fēng)格的綜合反映，對領(lǐng)導(dǎo)活動的效果具有重要作用或 影響。 (二 )行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的意義 8 堅強(qiáng)有力的行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，是我們多元利益整合，調(diào)動一切積極因素，為了中華民族全體人民長遠(yuǎn)利益和根本利益，實現(xiàn)四化建設(shè)的重要保證。在管理決策高度科學(xué)化、現(xiàn)代化的現(xiàn)實社會實踐中，肩負(fù)廣泛社會管理職能的各級行政領(lǐng)導(dǎo)，不僅需要科學(xué)的、現(xiàn)代化的決策和管理水平，而且需要具有堅強(qiáng)有力的權(quán)威性。 第三節(jié)行政領(lǐng)導(dǎo)制度 行政領(lǐng)導(dǎo)制度從整體上說可以劃分為三個層次：一是從根本性上制約行政活動的制度安排；二是足以保障領(lǐng)導(dǎo)者個人可以與組織協(xié)調(diào)行動的制度，以使領(lǐng)導(dǎo)者個人的能量與組織的能量 最大限度地發(fā)揮；三是足以保證日常行政領(lǐng)導(dǎo)活動順暢開展的制度性措施，使行政活動富有成效，不致無的放矢。根據(jù)這三個不同的層次，我們重點研究幾種主要的行政領(lǐng)導(dǎo)制度。 一、民主集中制 (一 )民主集中制的含義 民主集中制是民主制和集中制有機(jī)結(jié)合的一種制度。 (二 )民主集中制的主要 行政領(lǐng)導(dǎo)的方法、方式與藝術(shù) 一、行政領(lǐng)導(dǎo)方法的含義 行政領(lǐng)導(dǎo)方法是指行政領(lǐng)導(dǎo)者在行政活動過程中，為實現(xiàn)行政領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)而采取的各種手 9 段、辦法和程序的總和。行政領(lǐng)導(dǎo)方法可以分為兩類：領(lǐng)導(dǎo)制度所要求的具有廣泛制約力與影響力的 根本方法和提高工作效率的具體可變的方法，這種方法隨著時間和條件的變化而改變，又稱為行政領(lǐng)導(dǎo)方式和藝術(shù)。 二、根本的行政領(lǐng)導(dǎo)方法 (一 )實事求是的方法 (二 )群眾路線的方法 (三 )矛盾分析的方法。 三、行政領(lǐng)導(dǎo)方式 (一 )行政領(lǐng)導(dǎo)方式的含義 行政領(lǐng)導(dǎo)方式是領(lǐng)導(dǎo)方法的一種表現(xiàn)，是在領(lǐng)導(dǎo)過程中領(lǐng)導(dǎo)者、被領(lǐng)導(dǎo)者及其作用對象相結(jié)合的形式。如陳云同志所說，領(lǐng)導(dǎo)方式的中心問題是正確處理上下級關(guān)系。 (二 )幾種主要的領(lǐng)導(dǎo)方式 從行政領(lǐng)導(dǎo)的工作側(cè)重點的角度進(jìn)行劃分，行政領(lǐng)導(dǎo)方式可劃分為以事為中心式、以人為中 心式、人事并重式；從行政領(lǐng)導(dǎo)者作用于行政人員的方式角度進(jìn)行劃分，行政領(lǐng)導(dǎo)方式可劃分為強(qiáng)制式、說服式、激勵式、示范式。 四、行政領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù) (一 )行政領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)的含義與分類 行政領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)是行政領(lǐng)導(dǎo)者領(lǐng)導(dǎo)方法的個性化、藝術(shù)化，是行政領(lǐng)導(dǎo)者在工作中結(jié)合普遍經(jīng)驗和個人體會而形成的，它屬于行政領(lǐng)導(dǎo)方法中創(chuàng)造性、隨機(jī)性、權(quán)變性較強(qiáng)的部分。行政領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)對行政績效的影響是通過它本身所具有的超規(guī)范和非模式化途徑達(dá)到的，是通過行政領(lǐng)導(dǎo)對偶發(fā)性的特殊情況的藝術(shù)化處理而獲得的，是將個人經(jīng)驗與科學(xué)規(guī)則有機(jī)結(jié)合為領(lǐng)導(dǎo)方法而達(dá)成的。行 政領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)的類型，從范圍影響上進(jìn)行區(qū)分，可劃分為總體性、局部性、專業(yè)性的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)；從領(lǐng)導(dǎo)事務(wù)的類別上進(jìn)行區(qū)分，可劃分為授權(quán)藝術(shù)、用人藝術(shù)、運時藝術(shù)、處事藝術(shù)。 (二 )行政范圍影響意義上的行政領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù) 把握好總體性領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)。 專業(yè)性的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)。 (三 )行政領(lǐng)導(dǎo)事務(wù)類型上的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù) 授權(quán)藝術(shù)。 用人藝術(shù)。 處事藝術(shù)。 運時藝術(shù)。 第五節(jié)行政領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)及其結(jié)構(gòu)優(yōu)化 一、行政領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì) (一 )行政領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)的含義 所謂領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)有雙重含義：首先是指構(gòu)成領(lǐng)導(dǎo)者 的各種內(nèi)在要素，即使領(lǐng)導(dǎo)者之所以成為領(lǐng)導(dǎo)者的生理、心理、文化、思想、政治、道德等因素，以及由這些因素綜合而形成的 10 本質(zhì)性能力，亦即領(lǐng)導(dǎo)能力；還指這些要素、能力的現(xiàn)實狀態(tài)，即發(fā)展程度或?qū)嶋H水平。也就是說，領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)同時又是一個發(fā)展的動態(tài)概念，用以描述和揭示現(xiàn)實領(lǐng)導(dǎo)者的實際狀態(tài)、水平和差距。領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)與先天遺傳的生理、心理特點有關(guān)，受它們的影響與制約，但主要是后天社會實踐中自身努力的結(jié)果。 (二 )行政領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)的重要性 公共行政領(lǐng)域運作和發(fā)展的活力，歸根結(jié)底取決于其工作人員，特別是公共行政部門領(lǐng) 導(dǎo)者的素質(zhì)。要建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的公共行政管理體系，完善國家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化國家行政管理干部隊伍，素質(zhì)建設(shè)是其中的重要問題，領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)尤其是重中之重。一位領(lǐng)導(dǎo)者，特別是優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)具備什么樣的素質(zhì)，如何據(jù)此去識別、選拔和培訓(xùn)領(lǐng)導(dǎo)者，包括領(lǐng)導(dǎo)者本人怎樣據(jù)此有意識地發(fā)展自己，是素質(zhì)理論的核心公共政策與行政決策 行政決策是行政管理過程的首要環(huán)節(jié)，它貫穿于行政管理的全過程，直接關(guān)系著行政管理的成敗。而行政目標(biāo)