【正文】 定同時(shí)起草基本規(guī)范和若干具體規(guī)范，走出一條國際同行尚未全面實(shí)踐的新路子來。為了提高起草工作質(zhì)量，我們于 2021 年 8 月底、 9 月初，兵分三路，深入天津、上海、江蘇、浙江、福建、廣東等地的近 30 家上市公司、大型企業(yè)、會計(jì)師事務(wù)所和上海、深圳兩家證券交易所，從不同角度、不同側(cè)面 進(jìn)行調(diào)查研究、廣泛征求意見，在此基礎(chǔ)上，草擬完成了基本規(guī)范和 17項(xiàng)具體控制規(guī)范。 四是初審修改階段，主要是 2021 年 10 月 8 日至 11 月初。在這一階段，連續(xù)召開兩次座談會、審稿會，邀請中石油、中石化、中國電信、中遠(yuǎn)集團(tuán)、五礦集團(tuán)、中航一集團(tuán)、中國機(jī)械工業(yè)集團(tuán)、江蘇省電力公司、南京大學(xué)、東北財(cái)經(jīng)大學(xué)和國際咨詢公司的專家學(xué)者（多數(shù)為委員和咨詢專家）對起草的各項(xiàng)控制規(guī)范進(jìn)行了初審把關(guān)，并根 據(jù)專家們的意見進(jìn)行了修改完善。 五是內(nèi)部征求意見階段，主要是 2021 年 11 月至 12 月。在這一階段，將各項(xiàng)控制規(guī)范呈送委員會委員、 咨詢專家以及部分會計(jì)師事務(wù)所有關(guān)專家內(nèi)部征求意見。專家們對目前的框架體系、指導(dǎo)思想、目標(biāo)定位等持肯定態(tài)度，同時(shí)也提出了不少富有建設(shè)性的意見，充分說明了各方面對我國內(nèi)部控制建設(shè)的關(guān)注。歸納起來，主要有四類意見： 1．結(jié)構(gòu)性意見。如內(nèi)控規(guī)范體系構(gòu)成需不需要包括解釋公告、具體規(guī)范是不是也按“五要素”來寫、具體規(guī)范構(gòu)成項(xiàng)目是不是全面等意見。這些意見各方面存在較大分歧，需要進(jìn)一步研究論證，充分聽取意見。 2．政策性意見。如內(nèi)控規(guī)范的法規(guī)性地位、內(nèi)控規(guī)范與相關(guān)法律法規(guī)的銜接問題等。意見比較成熟且達(dá)成共識的，我們已基本采 納吸收；需要部門之間溝通協(xié)調(diào)的，我們將登門拜訪有關(guān)部門進(jìn)一步協(xié)商、聽取意見。 3．技術(shù)性意見。主要是對基本規(guī)范中涉及內(nèi)部控制概念、目標(biāo)、要素、方法、監(jiān)督檢查等具體條款，以及各項(xiàng)具體規(guī)范的結(jié)構(gòu)安排、風(fēng)險(xiǎn)要素及控制點(diǎn)、控制程序等問題提出修改意見。意見比較集中和一致的，已將其體現(xiàn)在初步修改后的征求意見稿中；仍然拿不準(zhǔn)的，擬繼續(xù)對外公開征求意見，更廣泛地聽取調(diào)整建議。 4．文字性意見。主要是對部分用語不規(guī)范、表述不清楚、前后不一致的情形提出修改意見。這方面的意見已基本采納。 五、關(guān)于基本規(guī)范和具體規(guī)范的結(jié)構(gòu)內(nèi)容 基 本規(guī)范共分 8 章，包括總則、內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評估、控制措施、信息與溝通、監(jiān)督檢查、組織實(shí)施和附則。 具體規(guī)范涉及財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)部控制和其他方面的控制（如對符合企業(yè)經(jīng)營目標(biāo)的控制）。目前，具體規(guī)范的設(shè)計(jì)主要以財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)部控制為主線，初步擬定為 26 項(xiàng)。其中， 17 項(xiàng)已起草完成并對外公開征求意見； 9 項(xiàng)正在抓緊研究起草之中。這些具體規(guī)范，可以概括分為以下三類： 第一類是對與企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)表項(xiàng)目相關(guān)的、可能會對財(cái)務(wù)報(bào)告真實(shí)可靠性產(chǎn)生較大影響的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)提出具體要求的控制規(guī)范； 第二類是與財(cái)務(wù)報(bào)表編報(bào)相關(guān)的控制規(guī)范，包括財(cái)務(wù)報(bào)告編 制、公允價(jià)值、關(guān)聯(lián)交易、信息披露等； 第三類是為實(shí)現(xiàn)有效的財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)部控制所必需的事前、事中和事后制度支持的控制規(guī)范，包括預(yù)算控制、人力資源控制、計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)控制、審計(jì)監(jiān)督控制等。 具體規(guī)范的內(nèi)容結(jié)構(gòu)及項(xiàng)目具體構(gòu)成如下圖所示。 起草中起草中 待起草待起草待起草 待起草起草中待起草待起草 征求意見征求意見征求意見征求意見征求意見征求意見征求意見 征求意見征求意見征求意見征求意見征求意見征求意見征求意見 征求意見征求意見征求意見具體規(guī)范制度支持財(cái)務(wù)報(bào)表項(xiàng)目相關(guān)規(guī)范財(cái)務(wù)報(bào)表編報(bào)相關(guān)規(guī)范貨幣資金存貨對外投資工程項(xiàng)目固定資產(chǎn)無形資產(chǎn)衍生工具籌資銷售與收款采購與付款成本費(fèi)用預(yù)算人力資源政策計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)擔(dān)保合同關(guān)聯(lián)交易企業(yè)合并與分立財(cái)務(wù)報(bào)告編制資產(chǎn)減值公允價(jià)值信息披露對子公司的控制服務(wù)外包中介機(jī)構(gòu)聘用 六、關(guān)于企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范的發(fā)布解釋權(quán)限 根據(jù)企業(yè)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)委員會第一次、第二次全體會議精神，結(jié)合企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)和有關(guān)方面的意見，我們考慮，企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范，包括基本規(guī)范、具體規(guī)范和應(yīng)用指南等，原則上由財(cái)政部會同有關(guān)部門 制定并解釋。聯(lián)合發(fā)文的部門，根據(jù)具體情況和實(shí)際需要確定。財(cái)政部將進(jìn)一步認(rèn)真聽取各部門和有關(guān)方面的意見，本著服務(wù)大局、服務(wù)企業(yè)、服務(wù)公眾利益的理念和原則，與有關(guān)部門一道，共同推進(jìn)、加快完善我國企業(yè)內(nèi)部控制制度體系。 七、關(guān)于需要重點(diǎn)征求意見的基本問題 此次征求意見，除針對基本規(guī)范和具體規(guī)范（征求意見稿）所涉 及的特定問題外，我們也希望就下列內(nèi)控規(guī)范建設(shè)相關(guān)的基本問題聽取各方面意見。 （一）由基本規(guī)范、具體規(guī)范和應(yīng)用指南構(gòu)成的企業(yè)內(nèi)控規(guī)范體系是否科學(xué)合理？ （二）基本規(guī)范中所借鑒并拓展、創(chuàng)新的內(nèi)部控制框架是否適當(dāng)？如何更好地體現(xiàn)中國企業(yè)的實(shí)際要求？ （三）基本規(guī)范強(qiáng)調(diào)： 有義務(wù)對外提供財(cái)務(wù)報(bào)告的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)確保財(cái)務(wù)報(bào)告及管理信息的真實(shí)、可靠和完整，具備條件的，還應(yīng)同時(shí)實(shí)現(xiàn)其他控制目標(biāo)。 這是否可取，如何與具體規(guī)范更好地協(xié)調(diào)？ （四）圍繞財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)部控制，除計(jì)劃擬定的 26 項(xiàng)具體規(guī)范外，當(dāng)前還迫切需要擬定哪些具體規(guī)范？ （五）您對企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范的實(shí)施范圍、實(shí)施時(shí)間、實(shí)施步驟等有何建議和意見？ （六）您對具體規(guī)范的編號順序有何建議和意見？ （七）如何更好地在基本規(guī)范和具體規(guī)范中體現(xiàn)原則性與可操作性、強(qiáng)制性與引導(dǎo)性相結(jié)合的 原則？ 企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范 —— 基本規(guī)范 （征求意見稿） 第一章 總 則 第一條 為了引導(dǎo)和推動企業(yè)建立健全內(nèi)部控制，提高企業(yè)內(nèi)部控制與經(jīng)營管理水平，促進(jìn)企業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，維護(hù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序和社會公眾利益，依據(jù)《中華人民共和國會計(jì)法》、《中華人民共和國公司法》、《中華人民共和國證券法》以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，制定本規(guī)范。 第二條 企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范包括基本規(guī)范、具體規(guī)范和應(yīng)用指南等。 基本規(guī)范規(guī)定企業(yè)內(nèi)部控制的基本目標(biāo)、基本要素、基本原則和總體要求，是制定具體規(guī) 范和應(yīng)用指南的基本依據(jù)。 具體規(guī)范和應(yīng)用指南根據(jù)基本規(guī)范制定，是對企業(yè)有效執(zhí)行基本規(guī)范作出的具體規(guī)定和應(yīng)用說明。 第三條 本規(guī)范適用于中華人民共和國境內(nèi)的大型企業(yè)、上市公司和其他涉及重大公眾利益的企業(yè)（以下簡稱企業(yè)）。 中小企業(yè)和其他有關(guān)單位可以參照本規(guī)范和具體規(guī)范建立健全本單位的內(nèi)部控制。 第四條 本規(guī)范所稱內(nèi)部控制，是指由企業(yè)董事會（或者由企業(yè)章程規(guī)定的經(jīng)理、廠長辦公會等類似的決策、治理機(jī)構(gòu)，以下簡稱董 事會）、管理層和全體員工共同實(shí)施的、旨在合理保證實(shí)現(xiàn)以下基本目標(biāo)的一系列控制活動： （一）企業(yè)戰(zhàn)略 ； （二）經(jīng)營的效率和效果； （三） 財(cái)務(wù)報(bào)告 及管理信息的真實(shí)、可靠和完整； （四）資產(chǎn)的安全完整； （五）遵循國家 法律 法規(guī)和有關(guān)監(jiān)管要求。 有義務(wù)對外提供財(cái)務(wù)報(bào)告的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)確保財(cái)務(wù)報(bào)告及管理信息的真實(shí)、可靠和完整，具備條件的，還應(yīng)同時(shí)實(shí)現(xiàn)其他控制目標(biāo)。 第五條 企業(yè)內(nèi)部控制涵蓋企業(yè)經(jīng)營管理的各個(gè)層級、各個(gè)方面和各項(xiàng)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)。不同所有制形式、不同組織形式、不同行業(yè)、不同規(guī)模的企業(yè)可以結(jié)合實(shí)際情況，從不同的角度入手建立健全內(nèi)部控制。但是，建立有效的 內(nèi)部控制 ，至少應(yīng)當(dāng)考慮以下基本要素 ： （一） 內(nèi)部 環(huán)境 。內(nèi)部環(huán) 境是影響、制約企業(yè)內(nèi)部控制建立與執(zhí)行的各種內(nèi)部因素的總稱，是實(shí)施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)。內(nèi)部環(huán)境主要包括治理結(jié)構(gòu)、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置與權(quán)責(zé)分配、企業(yè)文化、人力資源政策、內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置、反舞弊機(jī)制等。 （二）風(fēng)險(xiǎn) 評估。風(fēng)險(xiǎn)評估是及時(shí)識別、科學(xué)分析和評價(jià)影響企業(yè)內(nèi)部控制目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的各種不確定因素并采取應(yīng)對策略的過程，是實(shí)施內(nèi)部控制的重要環(huán)節(jié)。風(fēng)險(xiǎn)評估主要包括目標(biāo)設(shè)定、風(fēng)險(xiǎn)識別、風(fēng)險(xiǎn)分析和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對。 （三）控制 措施。控制措施是根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果、結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對 策略所采取的確保企業(yè)內(nèi)部控制目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的方法和手段，是實(shí)施內(nèi)部控制的具 體方式?？刂拼胧┙Y(jié)合企業(yè)具體業(yè)務(wù)和事項(xiàng)的特點(diǎn)與要求制定，主要包括職責(zé)分工控制、授權(quán)控制、審核批準(zhǔn)控制、預(yù)算控制、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制、會計(jì)系統(tǒng)控制、內(nèi)部報(bào)告控制、經(jīng)濟(jì)活動分析控制、績效考評控制、信息技術(shù)控制等。 （ 四 ）信息 與溝通。信息與溝通是及時(shí)、準(zhǔn)確、完整地收集與企業(yè)經(jīng)營管理相關(guān)的各種信息，并使這些信息以適當(dāng)?shù)姆绞皆谄髽I(yè)有關(guān)層級之間進(jìn)行及時(shí)傳遞、有效溝通和正確應(yīng)用的過程，是實(shí)施內(nèi)部控制的重要條件。信息與溝通主要包括信息的收集機(jī)制及在企業(yè)內(nèi)部和與企業(yè)外部有關(guān)方面的溝通機(jī)制等。 （ 五 ）監(jiān)督 檢查。監(jiān)督檢查是企業(yè)對其內(nèi)部 控制的健全性、合理性和有效性進(jìn)行監(jiān)督檢查與評估，形成書面報(bào)告并作出相應(yīng)處理的過程，是實(shí)施內(nèi)部控制的重要保證。監(jiān)督檢查主要包括對建立并執(zhí)行內(nèi)部控制的整體情況進(jìn)行持續(xù)性監(jiān)督檢查，對內(nèi)部控制的某一方面或者某些方面進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)督檢查，以及提交相應(yīng)的檢查報(bào)告、提出有針對性的改進(jìn)措施等 。 企業(yè)內(nèi)部控制自我評估是內(nèi)部控制監(jiān)督檢查的一項(xiàng)重要內(nèi)容。 第六條 企業(yè)建立和實(shí)施內(nèi)部控制，應(yīng)當(dāng)遵循以下基本原則： （一）合法性原則。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)符合法律、行政法規(guī)的規(guī)定和有關(guān)政府監(jiān)管部門的監(jiān)管要求。 （二）全面性原則。內(nèi)部控制在層次上應(yīng)當(dāng)涵 蓋企業(yè)董事會、管理層和全體員工，在對象上應(yīng)當(dāng)覆蓋企業(yè)各項(xiàng)業(yè)務(wù)和管理活動，在流 程上應(yīng)當(dāng)滲透到?jīng)Q策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋等各個(gè)環(huán)節(jié)，避免內(nèi)部控制出現(xiàn)空白和漏洞。 （三）重要性原則。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)在兼顧全面的基礎(chǔ)上突出重點(diǎn)，針對重要業(yè)務(wù)與事項(xiàng)、高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域與環(huán)節(jié)采取更為嚴(yán)格的控制措施，確保不存在重大缺陷。 （四）有效性原則。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)能夠?yàn)閮?nèi)部控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供合理保證。企業(yè)全體員工應(yīng)當(dāng)自覺維護(hù)內(nèi)部控制的有效執(zhí)行。內(nèi)部控制建立和實(shí)施過程中存在的問題應(yīng)當(dāng)能夠得到及時(shí)地糾正和處理。 （五）制衡性原則。企業(yè)的機(jī)構(gòu)、崗位設(shè)置和 權(quán)責(zé)分配應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理并符合內(nèi)部控制的基本要求，確保不同部門、崗位之間權(quán)責(zé)分明和有利于相互制約、相互監(jiān)督。履行內(nèi)部控制監(jiān)督檢查職責(zé)的部門應(yīng)當(dāng)具有良好的獨(dú)立性。任何人不得擁有凌駕于內(nèi)部控制之上的特殊權(quán)力。 （六）適應(yīng)性原則。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)合理體現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營規(guī)模、業(yè)務(wù)范圍、業(yè)務(wù)特點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)狀況以及所處具體環(huán)境等方面的要求，并隨著企業(yè)外部環(huán)境的變化、經(jīng)營業(yè)務(wù)的調(diào)整、管理要求的提高等不斷改進(jìn)和完善。 （七）成本效益原則。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)在保證內(nèi)部控制有效性的前提下，合理權(quán)衡成本與效益的關(guān)系，爭取以合理的成本實(shí)現(xiàn)更為有效的控制。 第七條 企業(yè)應(yīng)當(dāng)遵照內(nèi)部控制的上述基本原則，將內(nèi)部控制的基本要素與企業(yè)內(nèi)部的各個(gè)層級、各項(xiàng)業(yè)務(wù)和各個(gè)環(huán)節(jié)有機(jī)結(jié)合，以 確保有效實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的基本目標(biāo)。 第八條 企業(yè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家有關(guān)法律、行政法規(guī)和本規(guī)范，結(jié)合部門或者系統(tǒng)有關(guān)內(nèi)部控制規(guī)定，在對現(xiàn)有經(jīng)營管理制度、措施及其實(shí)施情況進(jìn)行全面分析、總結(jié)的基礎(chǔ)上，制定適合本企業(yè)業(yè)務(wù)特點(diǎn)和管理要求、與經(jīng)營管理制度和措施有機(jī)結(jié)合的內(nèi)部控制制度，并組織實(shí)施。 第九條 企業(yè)董事會應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識自身對企業(yè)內(nèi)部控制所承擔(dān)的責(zé)任，加強(qiáng)對本企業(yè)內(nèi)部控制建立和實(shí)施情況的指導(dǎo)和監(jiān)督。 董事長（或者法定代表人、代表企業(yè)行使職權(quán)的主要負(fù)責(zé)人，以下簡稱董事長）對本企業(yè)內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)。 經(jīng)理（或者總裁、廠長，以下簡稱經(jīng)理）根據(jù)法定職權(quán)、企業(yè)章程和董事會的授權(quán)，負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)本企業(yè)內(nèi)部控制的日常運(yùn)行。 總會計(jì)師（或者財(cái)務(wù)總監(jiān)、分管財(cái)務(wù)會計(jì)工作的負(fù)責(zé)人，以下簡稱總會計(jì)師）在董事長和經(jīng)理的領(lǐng)導(dǎo)下，主要負(fù)責(zé)與財(cái)務(wù)報(bào)告的真實(shí)可靠、資產(chǎn)的安全完整密切相關(guān)的內(nèi)部控制的建立健全與有效執(zhí)行。 第十條 企業(yè)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對子公司、分公司、分支機(jī)構(gòu)建立和實(shí)施內(nèi)部控制的指導(dǎo)和監(jiān)督，并將其作為考核子公司、分 公司、分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人業(yè)績的重要依據(jù)。 第十一條 企業(yè)應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造條件，有效利用計(jì)算機(jī)信息技術(shù)加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部控制，逐步實(shí)現(xiàn)