【正文】 不對(duì)稱。由于信息不對(duì)稱，進(jìn)而有可能產(chǎn)生逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，是融資交易無法完成的原因。 4 在債務(wù)融資中，中小企業(yè)相對(duì)于大型企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)透明度較差，信息不對(duì)稱問題相對(duì)更為嚴(yán)重，這導(dǎo)致了兩方面的融資障礙：一方面，它阻礙了金融機(jī)構(gòu)向中小企業(yè)提供信貸的意愿；另一方面，由于中小企業(yè)信息不對(duì)稱問題更加嚴(yán)重，為了保證貸款的安全，金融機(jī)構(gòu)在對(duì)中小企業(yè)貸款時(shí)就更多地要求中小 1 姚德奎 , 李斌 . 金融交易中的中小企業(yè)信用擔(dān)保和擔(dān)保機(jī)構(gòu)：一般理論 分析 [J]. 理論導(dǎo)刊 , 2020, (8): 2527 2 李揚(yáng) , 楊思群 . 中小企業(yè)融資與銀行 [M]. 上海 : 上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社， 2020： 3 3 鐘銳輝 . 中小企業(yè)融資機(jī)制研究 [J/OL]. 4 林毅夫 , 李永軍 . 中小金融機(jī)構(gòu)發(fā)展與中小企業(yè)融資 [J]. 經(jīng)濟(jì)研 究 , 2020,(10): 1018 此資料來自 企業(yè) () , 大量管理資料下載 4 企業(yè)提供貸款抵押、擔(dān)保。經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為：抵押、 擔(dān)保（擔(dān)保品）是解決信息不對(duì)稱所帶來交易下降的一個(gè)方法，通過擔(dān)保品可以加強(qiáng)企業(yè)的還款約束，提高銀行的貸款清償率，使貸款量保持在一定的規(guī)模水平上。但是擔(dān)保品在部分地?cái)[脫信息不對(duì)稱困境的同時(shí)，可能導(dǎo)致銀行很大程度上不是根據(jù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況，而是根據(jù)企業(yè)的擔(dān)保品發(fā)放貸款，成為一種貸款配給制，中小企業(yè)恰恰又因?yàn)橐?guī)模小，缺乏合適的資產(chǎn)用作擔(dān)保品而無法獲得融資。 建立信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)正是為了彌補(bǔ)中小企業(yè)擔(dān)保品的不足。解決擔(dān)保品不足的問題，直觀上看起來就要增加擔(dān)保品資源的數(shù)量。鑒于中小企業(yè)的擔(dān)保品資源有限，而國(guó)家的信用資源豐富 ，一個(gè)順理成章的辦法便是建立政府主導(dǎo)的中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)。這一認(rèn)識(shí)和做法也廣為世界各國(guó)所接受并實(shí)踐。為了體現(xiàn)政府對(duì)中小企業(yè)的支持，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的公平競(jìng)爭(zhēng)，從 20 世紀(jì)二三十年代起，世界許多國(guó)家都成立了為中小企業(yè)融資服務(wù)的信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)， 至今，全世界已有 50 多個(gè)國(guó)家和地區(qū)建立了信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)。 二、我國(guó)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)及相關(guān)制度的發(fā)展歷程及現(xiàn)狀 我國(guó)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的興起和發(fā)展是與國(guó)家對(duì)中小企業(yè)發(fā)展的重視程度不斷強(qiáng)化密切相關(guān)的。相對(duì)于世界各國(guó)的通行做法，作為一項(xiàng)政府扶持中小企業(yè)的政策，我國(guó)中小企業(yè)信用擔(dān)保體系的建設(shè)起 步較遲。 1997 年亞洲金融危機(jī)之后，國(guó)家對(duì)中小企業(yè)重要性的認(rèn)識(shí)得到了很大的提高，對(duì)中小企業(yè)的扶持措施不斷得到加強(qiáng)，信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)發(fā)展速度十分迅猛，與之相配套的政策法規(guī)和制度建設(shè)也取得一定進(jìn)展。從 1992 年開始，我國(guó)的信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)發(fā)展和制度建設(shè)經(jīng)歷了三個(gè)階段： 5 （一）探索起步階段（ 1992 年起 1997 年） 1992 年，重慶、上海等地的私營(yíng)中小企業(yè)為解決貸款難問題，并防止相 5 對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)發(fā)展的階段劃分思路參見：陳洪雋 . 發(fā)展中規(guī)范、規(guī)范中發(fā)展 — 我國(guó)信用擔(dān)保體系的回顧與展望 [J]. 中國(guó)經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊， 2020,(13): 2829，但劃分的時(shí)段不同。 此資料來自 企業(yè) () , 大量管理資料下載 5 互之間擔(dān)保造成承擔(dān)連帶債務(wù)問題，自發(fā)地探索建立企業(yè)互助擔(dān)保基金會(huì)，代表者是重慶的私營(yíng)中小企業(yè)互助擔(dān)?；饡?huì)、上海的工商聯(lián)企業(yè)互助擔(dān)?；饡?huì) ，中國(guó)的信用擔(dān)保實(shí)踐開始起步。 1994 年，財(cái)政部和原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委聯(lián)手組建了中國(guó)經(jīng)濟(jì)技術(shù)投資擔(dān)保公司，標(biāo)志了我國(guó)開始了專業(yè)的信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)成立和發(fā)展的歷史進(jìn)程。之后，廣東、四川等地開始出現(xiàn)以中小企業(yè)為主要服務(wù)對(duì)象的地方性商業(yè)擔(dān)保公司，交通銀行上海楊浦支行與區(qū)政府和街區(qū)企業(yè)合作成立了擔(dān)?；?。 1994 年人民銀行發(fā)布《金融機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》規(guī)定金融機(jī)構(gòu)包括信用擔(dān)保公司，融資擔(dān)保業(yè)務(wù)屬于金融業(yè)務(wù)，并對(duì)其實(shí)行金融許可證制度。 1995 年《擔(dān)保法》頒布實(shí)施，該法對(duì)信用擔(dān)保行為進(jìn)行法律規(guī)范，為信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)從事?lián)I(yè) 務(wù)提供了最初的法律依據(jù)。 （二）積極推動(dòng)階段（ 1998 年起 2020 年） 1998 年，江蘇鎮(zhèn)江、山東濟(jì)南、安徽銅陵等城市探索采取設(shè)立擔(dān)保資金和組建獨(dú)立擔(dān)保機(jī)構(gòu)方式幫助中小企業(yè)解決融資難問題并開始進(jìn)行試點(diǎn)。浙江、福建、云南、貴州等省的一些市縣開始探索組建以私營(yíng)企業(yè)為服務(wù)對(duì)象的中小企業(yè)貸款擔(dān)?；鸹蛑行摹ｊ兾鳌V東、湖北、北京等地開始出現(xiàn)科技、建筑等專業(yè)性信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)。 1998 年 7 月，人民銀行發(fā)布的《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》規(guī)定非法金融機(jī)構(gòu)包括未經(jīng)人民銀行批準(zhǔn)從事融資擔(dān)保等金融業(yè)務(wù)活動(dòng)的機(jī)構(gòu)。 1999 年 1 月，作為我國(guó)第一家全國(guó)性信用擔(dān)保機(jī)構(gòu) — 中國(guó)經(jīng)濟(jì)技術(shù)投資擔(dān)保公司根據(jù)《中央黨政機(jī)關(guān)金融類企業(yè)脫鉤的總體處理意見和具體實(shí)施方案》不再作為非銀行金融機(jī)構(gòu)管理，大大降低了其后成立的大批信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門檻。 1999 年 6 月 14 日，在總結(jié)各地試點(diǎn)并吸收日本、加拿大、美國(guó)等國(guó)家實(shí)此資料來自 企業(yè) () , 大量管理資料下載 6 踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布《關(guān)于建立中小企業(yè)信用擔(dān)保體系試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，我國(guó)中小企業(yè)信用擔(dān)保體系正式啟動(dòng)。 2020 年 8 月 24 日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)和促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的若干政策意見》，要求各級(jí)政府和有關(guān)部門要加快 建立信用擔(dān)保體系，建立和完善擔(dān)保機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入制度、資金資助制度、信用評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)控制制度、行業(yè)協(xié)調(diào)制度與自律制度并探索組建國(guó)家信用再擔(dān)保機(jī)構(gòu)。 2020 年 3 月，財(cái)政部印發(fā)《中小企業(yè)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理暫行辦法》，對(duì)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)管理、項(xiàng)目評(píng)估、財(cái)務(wù)管理、擔(dān)保準(zhǔn)備金的提取等分別作了規(guī)定。國(guó)家稅務(wù)總局印發(fā)了《關(guān)于中小企業(yè)信用擔(dān)保、再擔(dān)保機(jī)構(gòu)免征營(yíng)業(yè)稅的通知》，規(guī)定信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的擔(dān)保業(yè)務(wù)收入可以 3 年免征營(yíng)業(yè)稅，兩個(gè)文件表明信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)已經(jīng)逐步納入政府相關(guān)職能部門的管理中。 2020 年 11 月，中國(guó)經(jīng)濟(jì) 技術(shù)投資擔(dān)保公司、福建省投資擔(dān)保公司等自發(fā)地探索相互合作與聯(lián)合，組建行業(yè)協(xié)會(huì)并成立了擔(dān)保業(yè)聯(lián)盟，有 50 多家擔(dān)保機(jī)構(gòu)加入。 （三）規(guī)范發(fā)展階段（從 2020 年起） 2020 年 4 月，財(cái)政部等部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于全國(guó)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)基本情況調(diào)查的通知》，決定在摸清全國(guó)情況的基礎(chǔ)上，研究中小企業(yè)信用擔(dān)保管理辦法。 2020 年 6 月 29 日，全國(guó)人大通過了《中小企業(yè)促進(jìn)法》，該法明確規(guī)定縣級(jí)以上政府和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)推進(jìn)和組織建立中小企業(yè)信用擔(dān)保體系，推動(dòng)對(duì)中小企業(yè)的信用擔(dān)保，為中小企業(yè)融資創(chuàng)造條件，這為中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的發(fā) 展奠定了法律基礎(chǔ)，是信用擔(dān)保行業(yè)發(fā)展的里程碑。它標(biāo)志著信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)由 1999 年開始的試點(diǎn)發(fā)展成為一個(gè)行業(yè)。 2020 年，國(guó)家發(fā)改委設(shè)立了中小企業(yè)司，對(duì)中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行此資料來自 企業(yè) () , 大量管理資料下載 7 行業(yè)管理，標(biāo)志著信用擔(dān)保行業(yè)從分散走到行業(yè)管理階段，中小企業(yè)司著手制訂《中小企業(yè)信用擔(dān)保管理辦法》。同年，由有關(guān)全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)、知名信用機(jī)構(gòu)和各地?fù)?dān)保機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)起的中國(guó)信用再擔(dān)保股份有限公司歷經(jīng) 4 年的前期準(zhǔn)備，正式進(jìn)入籌備階段。 從現(xiàn)狀看，我國(guó)的信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)通過近年的迅猛發(fā)展，已經(jīng)初具規(guī)模。據(jù)原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委的統(tǒng)計(jì)，全國(guó)的信用擔(dān)保 機(jī)構(gòu)從 2020 年的 203 家、 2020 年的507 家，增加到 2020 年的 848 家，總的擔(dān)保資金由 2020 年的 60 億、 2020 年的 155 億增加到 2020 年的 242 億人民幣。與此同時(shí)，我國(guó)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的發(fā)展模式也趨于多樣，呈現(xiàn)三種模式： 政策性信用擔(dān)保機(jī)構(gòu) 它是由地方政府及部門為主出資成立的以中小 企業(yè)融資擔(dān)保為主要業(yè)務(wù) 的擔(dān)保機(jī)構(gòu)，執(zhí)行地方政府的產(chǎn)業(yè)政策及中小企業(yè)扶植政策，一般不以盈利為目的，約占信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)總數(shù)的 70%，有的研究稱，占到 90%。 6是我國(guó)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的主體力量。其組織方式有企業(yè)法人、基金等社團(tuán)法 人、還有中心等事業(yè)法人。 互助信用擔(dān)保機(jī)構(gòu) 它是中小企業(yè)為緩解自身融資難而自發(fā)組建的，自我出資、自我服務(wù)、 自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，一般也不以盈利為目的。組織方式一般為企業(yè)法人或社團(tuán)法人。 商業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu) 它是由各種投資主體從商業(yè)利益出發(fā)而設(shè)立的，通過信用擔(dān)保及相關(guān)業(yè) 務(wù)獲取商業(yè)利潤(rùn)。組織方式均為企業(yè)法人。 互助信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)和商業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)是國(guó)內(nèi)信用擔(dān)保新興的組成部分，我們將所有三類以中小企業(yè)信用擔(dān)保為主業(yè)的機(jī)構(gòu)皆稱為“信用擔(dān)保機(jī) 6 兩個(gè)數(shù)據(jù)分別來自：人民銀行調(diào)查組 . 貸款擔(dān)保公司如何緩解中小企業(yè)融資難 [N]. 金融時(shí)報(bào)，20200409 (10)和陳文暉 . 中小企業(yè)信用擔(dān)保體系國(guó)際比較 [M]. 北京 : 經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社， 2020： 209 此資料來自 企業(yè) () , 大量管理資料下載 8 構(gòu)”，作為本文的研究對(duì)象。 三、我國(guó)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)存在的問題 （一）信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)治 理效能的問題 從投資主體看，各級(jí)政府是中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)發(fā)展的主導(dǎo)力量。截至 2020 年末，全國(guó) 848 家信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)中政府完全出資的有 289 家，占機(jī)構(gòu)總數(shù)的 %，政府參與出資的有 325 家，占 %，合計(jì)比例高達(dá) %；在出資額中，各級(jí)政府出資比例更高。地方政府興辦信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的沖動(dòng)十分強(qiáng)烈，主要有以下原因：首先是政績(jī)意識(shí)，信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)在地方政府的理解上是“準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)”，能夠?yàn)榈胤浇ㄔO(shè)籌集資金；其次是壓力意識(shí)，中小企業(yè)發(fā)展日益成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重心，它們的融資問題也是地方政府的心病，成立擔(dān)保機(jī)構(gòu) 成為化解壓力的選擇。從以上的主導(dǎo)思想來看，許多地方的信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的成立并無清晰的規(guī)劃和論證，一哄而上的現(xiàn)象很突出。 信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)投資主體較為單一，且多為地方政府出資，造成了信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)失衡，脫離不了國(guó)有企業(yè)的老路。主要表現(xiàn)在地方政府對(duì)擔(dān)保業(yè)務(wù)干預(yù)過多，行政性操作的擔(dān)保業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大。舟山市是浙江省中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)發(fā)展最早的地區(qū)， 1998 年 8 月成立的擔(dān)保公司是典型的行政性公司，由市政府秘書長(zhǎng)兼任董事長(zhǎng)，市財(cái)政局長(zhǎng)兼任總經(jīng)理，成立后不到一年，便套牢資金 億，難以再運(yùn)作，無奈之下只能給予關(guān)閉 7 。 （二）信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的防范風(fēng)險(xiǎn)能力較低 作為金融中介機(jī)構(gòu)，信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)提升了借款企業(yè)的信用，并承擔(dān)了銀行的信貸風(fēng)險(xiǎn)，理論上講必須具備較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)管理能力和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力，但目前的狀況并非如此。 首先是資本金的規(guī)模。據(jù)人民銀行成都分行的調(diào)查，四川省全省 17 家信 7 駱愛萍 ,馬良華 . 浙江省中小企業(yè)信用擔(dān)保體系建設(shè)若干問題 [J]. 浙江 金融 ,2020,(8):2931 此資料來自 企業(yè) () , 大量管理資料下載 9 用擔(dān)保機(jī)構(gòu)平均的注冊(cè)資本為 萬元，甘肅省 15 家擔(dān)保機(jī)構(gòu)的平均注冊(cè)資本為 2624 萬元； 8 福建省截止 2020 年底成立的 36 家擔(dān)保公司中，注冊(cè)資本在 500 萬以下的機(jī)構(gòu)占 60%；浙江省截止 2020 年底共成立信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)88 家，注冊(cè)資金總額為 億元，平均每家為 萬元，最小的信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)資本金僅 10 萬元，并且此類機(jī)構(gòu)不在少數(shù)，如此小的資金規(guī)模，出現(xiàn)一筆代償便難以承受，有兩三筆代償便要倒閉。 9 不具備風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力，很難得到銀行的認(rèn)可，開展擔(dān)保業(yè)務(wù)無從談起。 其次是風(fēng)險(xiǎn)管理能力。擔(dān)保本身是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的業(yè)務(wù)，涉及的范圍廣，內(nèi)容多，不僅需要金融、財(cái)務(wù)、法律、審計(jì)、評(píng)估等專業(yè)能力而且需要有預(yù)測(cè)、分析、談判、社交業(yè)務(wù)知識(shí)，還要有內(nèi)部完善的管理機(jī)制和運(yùn)作機(jī)制做保障，國(guó)內(nèi)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)目前普遍做不到這一點(diǎn)。僅就對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)十分重要的人 員素質(zhì)而言，目前，信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的人員大多是五花八門，良莠不齊。據(jù)浙江省的調(diào)查，浙江全省的信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)共有人員 459 人，大專以上學(xué)歷人員只有 228 人，每個(gè)機(jī)構(gòu)的專業(yè)人員普遍只有 12 人，并且專業(yè)人員多是聘請(qǐng)的是退休人員，風(fēng)險(xiǎn)管理能力及操作規(guī)范能力值得懷疑。 10 此外，擔(dān)保業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)和收益不對(duì)稱。一方面，信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)面臨的代償風(fēng)險(xiǎn)比較高，另一方面由于強(qiáng)調(diào)政策性扶持，擔(dān)保業(yè)務(wù)的收益難以與風(fēng)險(xiǎn)相平衡。根據(jù)浙江省中小企業(yè)擔(dān)保體系調(diào)查組的統(tǒng)計(jì)，浙江省截止 2020 年底，88 家擔(dān)保機(jī)構(gòu)中有 24 家擔(dān)保出現(xiàn)代償損失，累計(jì) 代償 69 筆，累計(jì)代償金額 萬元，累計(jì)已追償總額 萬元，累計(jì)代償損失 萬元。在88 家擔(dān)保機(jī)構(gòu)中 ,靠擔(dān)保費(fèi)和其他收入能夠平衡費(fèi)用（不包括代償損失），實(shí)現(xiàn)盈利的僅有 42 家，占擔(dān)保機(jī)構(gòu)總數(shù) %,超過半數(shù)的擔(dān)保機(jī)構(gòu)無法實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)單再生產(chǎn)。 11 8 參見：人行成都分行調(diào)查組 . 四川省中小企業(yè)貸款擔(dān)保體系調(diào)查 [J]. 西南金融， 2020, (6):2224 9 郭安娜 ,柴雷鷹 . 浙江中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的發(fā)展 [J].浙江金融 , 2020, (1) 3234 10 參見：孫厚軍 . 中小企業(yè)信用擔(dān)保 [M]. 杭州 :浙江大