【正文】 重愈來愈大，而且在人們考慮和處理各種利益問題時占有明顯的優(yōu)先地位。雖然總的說來人們還未從根本上突破整體性的利益結(jié)構(gòu)，因而個人利益的小碎片還被一些有形的或無形的線與整體利益(即以國家為代表的公有制)連接著，但這種情況畢竟已不同于原來的整體性的利益結(jié)構(gòu)了。人們在許多方面的利益雖然還沒有擺脫對于整體的依賴性，但依賴的性質(zhì)已發(fā)生了變化。以前的依賴是建立在個體利益完全服從于整體利益的基礎(chǔ)上的絕對依賴，而這時的依賴則是以實現(xiàn)個人利益為前提的依賴，是要求整體為個體服務(wù)，幫助、保證個體利益的實現(xiàn)。其次，與利益單元個體化相聯(lián)系，便產(chǎn)生了人們相互之間在利益追求目標(biāo)和內(nèi)容方面的強烈的排他性。也就是說，過去是強調(diào)個人利益和整體利益的融合，以及個人之間在利益上的一致性。而這時，當(dāng)人們把個人和家庭的利益放在合法與優(yōu)先的地位來考慮和處理而利益的源泉又有限的時候，個體與整體之間、各種利益的小單位之間，便在各種具體的利益問題上產(chǎn)生了相互的排斥性，或者說產(chǎn)生了各種利益之間的矛盾和對立，這就是利益追求目標(biāo)和內(nèi)容方面的排他性。最后，利益的排他性就不可避免地要引起人們之間的利益競爭。在多年平均主義一潭死水的情況下，能從社會中生長出利益競爭來，這無疑是一件非常好的事情。它將從根本上使我們的社會擺脫失去動力的狀態(tài)，進(jìn)入欣欣向榮的良性發(fā)展的軌道?？梢院敛豢鋸埖卣f，三十多年來，我們的社會生活和經(jīng)濟(jì)生活的繁榮和發(fā)展以及所取得的一切成就，都是同我國人民的利益意識覺醒、利益的追求和競爭密切地聯(lián)系在一起的。這是我們的社會前進(jìn)的重要標(biāo)志，是我國社會主義制度之所以沒像蘇聯(lián)、東歐國家那樣垮掉，相反卻能沿著改革開放的道路充滿信心地向前發(fā)展的重要原因。但是，我國的變化實在是太快了。人們在如此短的時間中就實現(xiàn)了從平均主義大鍋飯到利益競爭的轉(zhuǎn)變，既來不及好好想一想，也來不及好好地學(xué)一學(xué)。就是說，歷史并沒有為我們提供充足的時間來學(xué)習(xí)如何合理地進(jìn)行利益競爭，沒有為我們提供競爭所必須的各種制度和規(guī)范，沒有來得及使我們的社會自身生長出利益競爭的機(jī)制來。特別是原有的整體性的利益結(jié)構(gòu)所造成的各種弊病還沒有很好地清除掉，更為利益競爭的正常進(jìn)行和競爭機(jī)制的成長造成許多障礙。在這樣的歷史條件下，人們的利益競爭除了基本的正面效應(yīng)之外，就不可避免地會產(chǎn)生許多負(fù)面的效應(yīng)。在某種程度上和某種范圍內(nèi)表現(xiàn)為畸形的競爭，為社會帶來了許多負(fù)面的影響。此外，還有人際關(guān)系商品化、集團(tuán)性利益的形成、追求感性滿足的傾向、體制外人們的短期行為，等等。通過上述分析我們可以看出：與傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制不同，市場經(jīng)濟(jì)體制是以市場需求配置社會利益資源的主要方式，它能夠使利益主體從利益意識覺醒到利益追求再到利益競爭，有效地調(diào)節(jié)社會利益資源的配置。非公有制經(jīng)濟(jì)成分迅速發(fā)展所形成的多元利益結(jié)構(gòu)，改變了社會公眾在利益獲取上對政府的絕對依賴；控制人們追求利益的意識形態(tài)力量正在松弛；社會利益單元縮小至最小——家庭和個人，原有的整體利益結(jié)構(gòu)已被炸成碎片；各利益主體之間的關(guān)系，不僅表現(xiàn)為向國家的索取性競爭，而且各利益主體爭奪資源的斗爭也日趨激烈；各利益主體之間的關(guān)系日趨復(fù)雜，相互之間的利益差異也在逐漸拉大，利益多元化的格局已經(jīng)初步形成。從政府的角度看，上述社會利益結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系的變化向原有的政府公共政策價值觀和決策方式提出了挑戰(zhàn)，導(dǎo)致公共決策變得日益困難。以往那種極端強調(diào)整體利益而抹煞個人利益，并以整體利益(國家利益)為借口無休止地要求個人奉獻(xiàn)服從的“泛道德主義”政策價值觀，以及由政治領(lǐng)袖根據(jù)自己的經(jīng)驗和價值判斷來確定整體利益的決策方式，顯然已不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下多元化利益格局中的公共決策。在利益分化的政治時代，公共政策的價值目標(biāo)既要體現(xiàn)大多數(shù)民眾的意志，保障他們的公共利益，同時又必須尊重個人、少數(shù)人、小集體的合法利益，謀求公共政策的公益目標(biāo)與最大多數(shù)集體成員的私益目標(biāo)相一致。從社會的角度看，普通公眾作為多元利益主體之一，有著日益清晰的利益訴求。市場經(jīng)濟(jì)給公眾普遍帶來利益的同時，也造成了公眾之間的利益差距；它在滿足公眾的利益愿望的同時，又激發(fā)了其更大的利益期望和利益追求。因此，普通公民和社會組織獨立的利益意識和自主意識、政治參與意識以及政治民主化的要求越來越強烈。他們已經(jīng)意識到，作為國家和社會的主人，就應(yīng)當(dāng)強化自己在公共政策過程中的主體地位。公民再也不僅僅滿足于作為公共政策的客體(對象)而存在，被動地認(rèn)可和接受政府的公共決策方案；他們也不再滿足于僅僅通過自己的代表間接行使決策權(quán)，而要求更多地實際參與公共政策的制定與公共事務(wù)的管理。他們要求政務(wù)公開，以便對政府的公共政策過程實行有效的監(jiān)督，直接行使作為國家主人翁的民主權(quán)利。公民在參與公共政策的過程中，強烈地要求向公共政策系統(tǒng)表達(dá)自己的意愿，使公共政策能夠更充分地代表自己的利益。他們甚至就某些利益關(guān)系重大的問題向政府討價還價，施加壓力?？傊?，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，公共政策的制定過程就是各利益主體把自己的利益要求投入到政策制定系統(tǒng)中，由政府依據(jù)自身的利益需求，對復(fù)雜利益關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)與平衡的過程。公共政策過程在本質(zhì)上是多元利益主體之間的利益博弈過程，這種利益博弈既表現(xiàn)在公民與政府之間，也表現(xiàn)在利益訴求不盡相同的公民團(tuán)體之間。試分析影響政策執(zhí)行的因素。答：在政策執(zhí)行中起作用的影響因素可以分為五大類：政策方案、政策執(zhí)行組織、政策對象、政策環(huán)境和政策執(zhí)行機(jī)制。一、政策方案政策方案通過政策執(zhí)行實現(xiàn)其意義和價值，政策執(zhí)行以政策方案為基礎(chǔ)和依據(jù)。因此，政策執(zhí)行過程必然受到政策方案的多方面影響。、有效協(xié)調(diào)，具有可操作性政策執(zhí)行活動是以政策目標(biāo)為導(dǎo)向的，因此，政策目標(biāo)必須具體明確、有效協(xié)調(diào)，具有可操作性。首先，目標(biāo)要具體明確。公平地分配社會利益是公共政策的出發(fā)點。實現(xiàn)公平的前提是要解決好目標(biāo)的需要與可能，否則目標(biāo)就不能明確，也不會合理。目標(biāo)的先進(jìn)合理性表現(xiàn)在既要高于現(xiàn)實水平，又要有一定難度。目標(biāo)越具體，越便于理解和認(rèn)識，從而也便于執(zhí)行和檢查。這就要求：一要把目標(biāo)用簡明的語言，定性或定量地加以規(guī)定；二要規(guī)定實現(xiàn)目標(biāo)的時限和步驟；三要明確規(guī)定目標(biāo)的價值標(biāo)準(zhǔn)，即目標(biāo)必須具有經(jīng)濟(jì)和社會價值；四要規(guī)定實現(xiàn)目標(biāo)的人力、物力、財力等物質(zhì)條件和其他有關(guān)的政治、文化等社會條件，以確保目標(biāo)的實現(xiàn)。目標(biāo)明確，還要求概念、時間、條件和數(shù)量等方面都要有一個清晰的界定，時限要求和約束條件都要具體。在條件允許的情況下，要盡量使目標(biāo)量化。超出時限的決策，可能導(dǎo)致問題嚴(yán)重性、復(fù)雜性加大。超出適用范圍和約束條件的行為是突破政策原則性的犯規(guī)行為。例如，我國制定的特區(qū)政策只能適用于特區(qū)。約束條件就是政策目標(biāo)必須遵從社會道德、倫理觀念、法制等的約束，合乎政治和倫理上的規(guī)范。其次，目標(biāo)要有效協(xié)調(diào)。政策目標(biāo)往往不是單一的，而是多目標(biāo)的有機(jī)結(jié)合。對復(fù)雜的大系統(tǒng)，需要考慮的目標(biāo)更多，因為同時要考慮很多個目標(biāo)，其中有主要的，也有次要的；有近期的，也有遠(yuǎn)期的；有相互補充的，也有相互對立的，還有些目標(biāo)不是定量的而是定性的。例如，一項重大投資，既要考慮到它的產(chǎn)值，又要考慮到它的利潤，還要考慮到行業(yè)配套、運輸，以及環(huán)境治理等各種問題，并力求使這些問題都能得到滿意的解決。所以，要從這些多項目標(biāo)的相關(guān)性和整體性出發(fā)，運用統(tǒng)籌方法，制定出合理的目標(biāo)結(jié)構(gòu)。政策目標(biāo)的協(xié)調(diào)，是要強調(diào)它們之間的一致性。為實現(xiàn)目標(biāo)的組合與協(xié)調(diào)，必須鞏固多目標(biāo)間的同向性，減少它們之間的異向性。消除目標(biāo)間的沖突性，有幾種辦法：①對各個目標(biāo)排序，分清主次與輕重，在區(qū)別異同的基礎(chǔ)上，按長期與短期目標(biāo)、量化與非量化目標(biāo)等進(jìn)行歸類；②把同項目標(biāo)，甚至基本相同的目標(biāo)加以合并；③對異向目標(biāo)，尤其是沖突目標(biāo)，可以減去其中的次要部分，或是降低其中一部分的程度，也可以重設(shè)妥協(xié)目標(biāo)；④用數(shù)學(xué)等方法，對量化目標(biāo)進(jìn)行處理，并按前面的方法統(tǒng)一權(quán)衡處理。最后，目標(biāo)具有可操作性。目標(biāo)的可操作性是政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的前提。政策目標(biāo)的可操作性主要來源于這樣幾方面的限制：①實現(xiàn)目標(biāo)直接所需的各種資源狀況，如人力、技術(shù)、信息、權(quán)力資源等；②目標(biāo)實現(xiàn)的環(huán)境狀況，如國際與國內(nèi)的政治環(huán)境、社會心理狀態(tài)、公眾的政治化和社會化程度等；③目標(biāo)對突發(fā)事件的適應(yīng)能力和目標(biāo)值自身的彈性狀況。這就要求我們在確定目標(biāo)的時候，必須從實際出發(fā)，充分考慮到主客觀條件，符合國情和國力，使目標(biāo)建立在扎實的客觀基礎(chǔ)上。一般來講，政策方案有一些基本的標(biāo)準(zhǔn)，如政治價值標(biāo)準(zhǔn)、倫理道德標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)價值標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)價值標(biāo)準(zhǔn)以及生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)等。對于一個具體的政策方案來說，應(yīng)該具有協(xié)調(diào)性和適應(yīng)性。方案的協(xié)調(diào)性標(biāo)準(zhǔn)是指方案涉及的各種人力、財力、物力、時間、信息等資源要素，以及各種主客觀條件之間的有機(jī)整合程度。一項優(yōu)質(zhì)的政策方案，應(yīng)該是通過方案內(nèi)在凝聚力和設(shè)定的機(jī)制，把方案內(nèi)含的各種要素及條件按事物發(fā)展的客觀邏輯有機(jī)地統(tǒng)合為一體。方案的適應(yīng)性標(biāo)準(zhǔn)是指既定方案是否適應(yīng)環(huán)境的變化。任何政策方案都是在具體的時空環(huán)境中實施的，而環(huán)境總是不斷變化，常常會出現(xiàn)事前難以預(yù)料的干擾因素，如意外事變等。一項好的決策方案，應(yīng)具有較強的環(huán)境適應(yīng)性，當(dāng)環(huán)境條件變化或意外情況出現(xiàn)時，該方案本身應(yīng)具有應(yīng)變的彈性和進(jìn)行局部調(diào)整的余地。政策方案應(yīng)該包括這樣五方面的內(nèi)容：①方案執(zhí)行的必要說明。要將所設(shè)計的方案付諸實施，首先應(yīng)注意哪些問題，才能保證方案執(zhí)行效果與預(yù)期效果的一致。②解決決策問題的基本措施。這是方案的核心內(nèi)容。要明確、具體，并給決策方案的執(zhí)行者一定的機(jī)動性。要明確提出方案的執(zhí)行者應(yīng)該做什么、如何做、與實現(xiàn)決策目標(biāo)有何必然聯(lián)系。由此可以增強執(zhí)行人員對其的可信性，提高方案的可操作性。③明確決策方案對應(yīng)的階段。政策問題的復(fù)雜性使得其解決也呈現(xiàn)出長期性與階段性。因此，在方案中必須明確政策階段。④政策方案性質(zhì)的界定。即決策方案的適用對象、運用期限，以及該方案應(yīng)著重解決的問題。⑤方案所需的各種條件的要求。例如，實施該方案所需相應(yīng)機(jī)構(gòu)的調(diào)整或重新設(shè)置，人員的配備狀況，以及資金等其他資源量的要求等。二、政策執(zhí)行組織政策執(zhí)行與政策方案的制定，其中一個重要的不同點是政策制定基本是由許多決策主體共同作用的結(jié)果，但在政策執(zhí)行階段卻基本只有一個組織擔(dān)負(fù)政策執(zhí)行任務(wù)，這就是官僚組織。從政策執(zhí)行的角度來看，官僚機(jī)構(gòu)具有這樣的特性：政府機(jī)構(gòu)是根據(jù)憲法法律設(shè)立的，擁有管理公共事務(wù)的權(quán)力。政治發(fā)展史表明，政府規(guī)模是隨著人類文明程度的提高和經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展而不斷擴(kuò)大的。特別是近代以來，各國政府規(guī)模都有一個不斷增長的趨勢。政府的自我擴(kuò)張，還可以從能夠反映政府權(quán)力膨脹的政府委任立法的出現(xiàn)和設(shè)置一定的經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)中得到證實。在我國，政府的行政權(quán)力和活動范圍幾乎無所不在，政府行政管理體制是一種“泛政府”體制。在這種體制中，政府的權(quán)力與活動范圍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)地超出了其應(yīng)有的范圍，政府部門極度擴(kuò)張。：提供公共服務(wù)；促進(jìn)特定經(jīng)濟(jì)部門的利益；管制私人經(jīng)濟(jì)的活動；針對各種利益進(jìn)行重新分配。西方學(xué)者認(rèn)為，大多數(shù)處理公共事務(wù)的官僚，都是通過長期的自我招募者，他們總會受到所在的工作系統(tǒng)內(nèi)的主要利益集團(tuán)和權(quán)力機(jī)構(gòu)的牽制，都有自己對一般政策的認(rèn)同價值觀。假如外部環(huán)境發(fā)生變化，需要改變官僚機(jī)構(gòu)的運行方向，那么他們一定會受到來自系統(tǒng)內(nèi)部的連續(xù)不斷的壓力。把執(zhí)行政策的權(quán)力授予一個與決策制定者不一致的機(jī)構(gòu)，那是自找麻煩。這是因為控制與對政策懷有惡意的人的行為，所需手段肯定不充分。比如在美國，把對殺蟲劑安全條例交給聯(lián)邦和州的農(nóng)業(yè)部門實施，其效果會非常軟弱無力，而把它轉(zhuǎn)交給環(huán)境保護(hù)部門實施時，卻產(chǎn)生了明顯變化。由此可以看出，把執(zhí)行權(quán)授予對公共政策的支持者，是較為理想的。在政策制定和政策合法化階段，官僚機(jī)構(gòu)尚未占據(jù)支配性的角色，因為會有很多因素，如政黨、國會、大眾傳媒都會起作用。但當(dāng)進(jìn)入政策執(zhí)行階段后，官僚機(jī)構(gòu)既沒有其他的競爭者，又經(jīng)常有立法授權(quán)，通常擁有很大的行政自由裁量權(quán)。三、政策對象因為政策對象是直接的大范圍內(nèi)的政策利益得失者。公共政策對他們的作用，以及他們對公共政策的反作用同時存在。政策實施能否獲得預(yù)期效果，要根據(jù)政策執(zhí)行者和政策對象互動作用關(guān)系而定，政策對象也可以用自己的行為去影響和制約政策執(zhí)行者。不同的政策對象對政策的認(rèn)同程度不會完全一樣，但大致分為兩類：接受政策者和不接受政策者。接受政策者又可分為完全接受和部分接受兩種。四、政策環(huán)境政策系統(tǒng)和政策環(huán)境之間的關(guān)系，服從于任何一個系統(tǒng)與其所在環(huán)境的關(guān)系的普遍模式。公共政策執(zhí)行本身是一個系統(tǒng)，而這個系統(tǒng)又處在一個更大的系統(tǒng)中，這個更大的系統(tǒng)就是公共政策執(zhí)行的外部環(huán)境。公共政策執(zhí)行的環(huán)境構(gòu)成了公共政策執(zhí)行的基礎(chǔ)，時刻影響著執(zhí)行的整個過程；而外部環(huán)境是公共政策執(zhí)行的客體之一，公共政策執(zhí)行會對外部環(huán)境造成反作用。兩個系統(tǒng)處于不斷的能量交換過程中。公共政策執(zhí)行的外部環(huán)境可以分為：(1)政治環(huán)境。具體表現(xiàn)為：①一個國家的國體會對政策的執(zhí)行產(chǎn)生影響，如在奴隸社會、封建社會、資本主義社會里統(tǒng)治者會根據(jù)不同的需要執(zhí)行不同的公共政策。②一個國家的政體即政權(quán)組織形式也會對公共政策的執(zhí)行產(chǎn)生影響，如公共政策執(zhí)行在議會共和制中受到的牽制就比在總統(tǒng)制國家中受到的牽制要多得多，因此，中途流產(chǎn)或變味的可能性也就更大。③公共政策的執(zhí)行還受到一個國家的結(jié)構(gòu)形式影響，如在單一制國家中公共政策執(zhí)行的范圍和效率要高于聯(lián)邦制國家，而聯(lián)邦制國家公共政策執(zhí)行中的靈活性與創(chuàng)新性更好。④突發(fā)的政治事件也會對公共政策的執(zhí)行產(chǎn)生重大影響，如政治危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、戰(zhàn)爭爆發(fā)等，它們會使公共政策的執(zhí)行從平時的按部就班進(jìn)入一種應(yīng)急狀態(tài)。(2)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。表現(xiàn)為：①一個國家不同的經(jīng)濟(jì)體制會對公共政策的執(zhí)行產(chǎn)生不同的影響。例如，在計劃經(jīng)濟(jì)體制下公共政策的執(zhí)行更多的是采用權(quán)力壓制。②一個國家的社會經(jīng)濟(jì)狀況會對公共政策的執(zhí)行產(chǎn)生影響。一般來說，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)國家的公共政策執(zhí)行人員素質(zhì)較高、執(zhí)行體系較完善，政策執(zhí)行起來也就會比較順利。③特定時期的經(jīng)濟(jì)政策對公共政策的執(zhí)行也會產(chǎn)生影響。例如，財政擴(kuò)張會大大拓寬公共政策執(zhí)行的范圍，加重公共政策執(zhí)行的任務(wù)；財政緊縮政策所造成的影響正好與此相反。(3)文化環(huán)境。表現(xiàn)為：①一定時期占社會主導(dǎo)地位的價值觀會對公共政策的執(zhí)行起到推動或阻礙作用，與此價值觀相符的公共政策執(zhí)行起來會非常順利，反之，則會受到抵制。②不同的文化會造就不同的工作態(tài)度，如在非洲，公共政策的執(zhí)行拖拖拉拉，常常不能按計劃完成，很多學(xué)者認(rèn)為這與非洲文化中缺少一種工