【正文】 事人，留下了證據(jù)的隱患，一旦發(fā)生爭(zhēng)議，行政機(jī)關(guān)根本無(wú)法證明自己履行了告知義務(wù)，勢(shì)必會(huì)處于被動(dòng)狀態(tài)。(2)聽(tīng)證會(huì)只是一種“形式”我國(guó)目前的聽(tīng)證會(huì)流于形式，離真正的“法治”甚遠(yuǎn)。有的地方聽(tīng)證筆錄及有關(guān)的證據(jù)材料在行政處罰決定中根本就沒(méi)有發(fā)揮一點(diǎn)效力，當(dāng)事人的各種意見(jiàn)也沒(méi)有加以考慮和采納，處罰決定的做出取決于行政權(quán)力人的權(quán)威。這種情況下，當(dāng)事人依然按照法定程序向上一級(jí)行政機(jī)關(guān)申訴或向人民法院起訴，根本就未能達(dá)到增強(qiáng)行政效率，讓當(dāng)事人陳述自己意見(jiàn)，息爭(zhēng)銷(xiāo)訴的目的，反而會(huì)增加行政成本和開(kāi)支，降低執(zhí)法效率與水平。在法制日益健全的今天，要依法行政，依法處罰就必須徹底消除程序的不到位，真正發(fā)揮聽(tīng)證程序的作用。(四)行政處罰聽(tīng)證制度證據(jù)上存在的問(wèn)題(1)聽(tīng)證筆錄的效力未作規(guī)定聽(tīng)證筆錄一般是聽(tīng)證主持人在聽(tīng)證過(guò)程中對(duì)調(diào)查取證人員、案件當(dāng)事人陳述的意見(jiàn)和提供的證據(jù)所作的一種書(shū)面記載。它在行政處罰聽(tīng)證程序中有極其重要的意義。正如有的學(xué)者所言，聽(tīng)證筆錄應(yīng)當(dāng)作為行政處罰決定的唯一依據(jù)。筆錄是對(duì)整個(gè)聽(tīng)證過(guò)程所作的記錄，以它作為行政處罰決定的唯一依據(jù)是聽(tīng)證程序抗衡機(jī)制實(shí)現(xiàn)的最終保障。《行政處罰法》第42條規(guī)定:“聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)制作筆錄。筆錄應(yīng)當(dāng)交當(dāng)事人審核無(wú)誤后簽字或者蓋章。”而對(duì)聽(tīng)證筆錄的法律效力未作規(guī)定，沒(méi)有體現(xiàn)出“聽(tīng)證筆錄應(yīng)當(dāng)作為行政機(jī)關(guān)作出行政處罰唯一依據(jù)”的理論要求。理論界和實(shí)務(wù)部門(mén)對(duì)此存有較大的分歧。我國(guó)相關(guān)行政法律法規(guī)雖補(bǔ)充規(guī)定了聽(tīng)證筆錄的效力，即規(guī)定聽(tīng)證筆錄應(yīng)當(dāng)作為行政機(jī)關(guān)作出行政處罰決定的依據(jù)，但沒(méi)有明確是唯一依據(jù)、主要依據(jù)還是一般的參考性依據(jù)，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)對(duì)聽(tīng)證筆錄的使用享有較大的自由裁量權(quán)，聽(tīng)證筆錄法律地位沒(méi)有得到真正的確立，其效用在實(shí)踐中還難以充分發(fā)揮出來(lái)。(2)行政執(zhí)法人員不嚴(yán)格執(zhí)法使聽(tīng)證證據(jù)缺乏效力案件調(diào)查人員馬虎，對(duì)證據(jù)不重視，在聽(tīng)證中處處被動(dòng)。對(duì)許多重要的關(guān)系到案件本身的證據(jù)都沒(méi)有進(jìn)行收集。在面對(duì)當(dāng)事人的代理人，特別是精通法律、熟悉司法程序的律師時(shí)，經(jīng)常被問(wèn)得啞口無(wú)言。這不僅令人對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平產(chǎn)生懷疑更有損行政機(jī)關(guān)依法行政的形象。一些聽(tīng)證主持人員、案件調(diào)查人員對(duì)聽(tīng)證程序中的舉證責(zé)任認(rèn)識(shí)不清，要求當(dāng)事人負(fù)舉證責(zé)任?！缎姓幜P法》明確規(guī)定聽(tīng)證過(guò)程中行政機(jī)關(guān)案件調(diào)查人員負(fù)舉證責(zé)任，應(yīng)就案件的事實(shí)及其即將做出的行政處罰提供相應(yīng)的事實(shí)和法律依據(jù)，所有用來(lái)證明案件事實(shí)的證據(jù)都應(yīng)當(dāng)在聽(tīng)證會(huì)上經(jīng)過(guò)當(dāng)事人的質(zhì)證和辯論。案件調(diào)查人員應(yīng)當(dāng)提供足夠證據(jù)來(lái)證明其為什么做出這樣的行政處罰，而當(dāng)事人沒(méi)有舉證的義務(wù)，可以舉證也可以不舉證。（五）行政處罰聽(tīng)證制度中的聽(tīng)證效力問(wèn)題聽(tīng)證的效力問(wèn)題是聽(tīng)證制度中最后一個(gè)環(huán)節(jié)。但是由于種種原因致使其效力低下。體制上存在的因素、又存在聽(tīng)證本身所得到的“筆錄”的效力問(wèn)題。從體制因素上看，我國(guó)行政處罰法體系中，將聽(tīng)證程序作為三種程序中的一種單列出來(lái)，區(qū)別于簡(jiǎn)易程序和一般程序，從而使一部分行政處罰可以聽(tīng)證，另一部分行政處罰沒(méi)有聽(tīng)證權(quán)，這種體制上的傾斜，在我國(guó)行政處罰的行政行為實(shí)踐里，產(chǎn)生了一些不規(guī)范的現(xiàn)象，比如:較大數(shù)額罰款的聽(tīng)證問(wèn)題。治安處罰的聽(tīng)證規(guī)定界限是2000元以上，可是在執(zhí)行中，某些公安執(zhí)法人員做出處罰時(shí)只罰1900。其他行政行為也有類(lèi)似，如:按規(guī)定5000元以上罰款需要聽(tīng)證時(shí)，就只罰4900元。就在這模棱兩可的“恰恰”達(dá)不到，而又最接近聽(tīng)證標(biāo)準(zhǔn)的界限以?xún)?nèi)做文章，目的是盡可能不舉行聽(tīng)證就做出處罰。應(yīng)當(dāng)指出，聽(tīng)證程序并不是獨(dú)立于一般程序之外的程序，而是行政處罰一般程序之中的一個(gè)特別程序，是包含在一般程序之內(nèi)的。所以，鑒于此因，我國(guó)行政處罰法很有修改的必要，使聽(tīng)證成為一般性程序，使聽(tīng)證的效力趨于扎實(shí)、并貼近實(shí)際的需要，以消除“盲點(diǎn)”。另一方面，聽(tīng)證制度的效果很大程度上取于聽(tīng)證筆錄的效力認(rèn)定，聽(tīng)證筆錄效力的重要性毋庸置疑。但該規(guī)定仍有瑕疵:因我國(guó)聽(tīng)證制度引進(jìn)時(shí)間較短，對(duì)筆錄應(yīng)如何認(rèn)定還不夠規(guī)范，僅僅將筆錄作為行政機(jī)關(guān)做出決定的依據(jù)，這樣，賦予行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)限過(guò)大，可能導(dǎo)致聽(tīng)證流于形式，甚或造成功虧一簣的后果，因此，確有制訂實(shí)施細(xì)則的必要，以對(duì)筆錄的制作、認(rèn)定加以規(guī)范，增加透明度和可操作性。(六）行政處罰聽(tīng)證制度缺乏可操作性《行政處罰法》盡管在第五章關(guān)于行政處罰的決定中以專(zhuān)節(jié)的形式規(guī)定了“聽(tīng)證程序”以示對(duì)聽(tīng)證的重視，但該節(jié)只有443兩條，對(duì)聽(tīng)證制度的規(guī)定仍然非常原則，有許多具體問(wèn)題還有待于完善。為了能在行政處罰領(lǐng)域切實(shí)貫徹聽(tīng)證制度，只有通過(guò)各地各部門(mén)的地方立法和部門(mén)立法進(jìn)行補(bǔ)充。但這樣一來(lái)，由于各地、各部門(mén)具體情況的不同以及立法機(jī)關(guān)對(duì)該制度的重視程度不同，使得各地、各部門(mén)立法或繁或簡(jiǎn)、或粗或細(xì)，發(fā)展極不平衡，這就使得全國(guó)各地的當(dāng)事人在遇到同類(lèi)問(wèn)題時(shí)，在聽(tīng)證這一重要的程序中不能受到同樣的對(duì)待，使“法律面前人人平等”這一重要的憲法原則，在聽(tīng)證這一具體制度中不能得到貫切實(shí)施。二、造成行政處罰聽(tīng)證制度問(wèn)題的原因(一）行政人員的態(tài)度不端正，只為簡(jiǎn)單省事我國(guó)是一個(gè)缺少法治傳統(tǒng)的國(guó)家，“重實(shí)體、輕程序”的現(xiàn)象普遍存在。“中國(guó)幾千年的封建社會(huì)形成了重人治、輕法治的政治傳統(tǒng)，結(jié)果必然是重視目的，而不注重過(guò)程，從而導(dǎo)致執(zhí)法過(guò)程的隨意性。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)程序法價(jià)值的認(rèn)識(shí)陷入了一個(gè)誤區(qū)，認(rèn)為程序法只是實(shí)體法的工具，程序法的目的旨在為實(shí)體爭(zhēng)議提供了模式，而沒(méi)有認(rèn)識(shí)到程序的獨(dú)立價(jià)值和其本身的正義性。雖然，這幾年我們行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中“程序正當(dāng)”與“實(shí)體相當(dāng)”相提并論，雖然我們國(guó)家提出了行政機(jī)關(guān)要依法行政，執(zhí)法守法，但是由于行政機(jī)關(guān)的權(quán)力過(guò)大，并不是把人民的權(quán)力放在第一位而只是為了簡(jiǎn)單。使得行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中對(duì)程序方面注意不夠，“重實(shí)體輕程序”仍然是行政機(jī)關(guān)執(zhí)法實(shí)踐中的一大頑癥。行政機(jī)關(guān)案件調(diào)查人員態(tài)度不端正，對(duì)新的法律法規(guī)不熟悉，而對(duì)程序忽視，只希望能夠更快的解決問(wèn)題。雖然想法是好的，但是做法卻不盡如此，致使很多行政處罰效力不夠，同時(shí)也給自己增加了很多不必要的麻煩。(二）行政處罰聽(tīng)證程序的各項(xiàng)配套制度不健全行政處罰聽(tīng)證程序的順利進(jìn)行，要依賴(lài)各項(xiàng)配套制度的相互作用才能完成。一個(gè)合理的聽(tīng)證程序，必須有完備的制度體系。它包括通知制度、公開(kāi)制度、回避制度、代理制度、質(zhì)證制度、主持人制度、物質(zhì)保障制度、監(jiān)督機(jī)制等內(nèi)在的制度體系。而目前我國(guó)這些制度還很不健全，有些制度，如物質(zhì)保障制度。雖然《行政處罰法》上明確規(guī)定:“聽(tīng)證程序所需經(jīng)費(fèi)由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)”，但在實(shí)踐中常因行政機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)不足而無(wú)法履行或大打折扣。有些制度，如主持人制度，由于法律規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單籠統(tǒng)而在實(shí)踐中難以把握。甚至有些制度，法律上根本未做出規(guī)定，如監(jiān)督機(jī)制。這些都導(dǎo)致了聽(tīng)證程序無(wú)法進(jìn)行2。(三)公民、法人畏懼聽(tīng)證權(quán)利的進(jìn)行，不敢得罪行政權(quán)力人聽(tīng)證程序是一項(xiàng)旨在保障公民、法人等法律主體合法權(quán)益的法律制度，它的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，除執(zhí)法人員的努力外，更需要公民、法人等法律主體積極主張權(quán)利。而我國(guó)目前的實(shí)際情況是公民、法人等法律主體意識(shí)極為淡薄。他們不想聽(tīng)證，不敢聽(tīng)證，不要聽(tīng)證，在有權(quán)聽(tīng)證時(shí)放棄聽(tīng)證，導(dǎo)致“立法上是先進(jìn)的，但作為這一制度的直接受益者—將被處罰的公民、法人卻不領(lǐng)情”的怪現(xiàn)象。這些觀念的形成，一是由于我國(guó)是受官本位思想影響極深的國(guó)度，百姓不敢對(duì)他們的“父母官”進(jìn)行直接的抗辯與責(zé)難。二是由于行政機(jī)關(guān)手中擁有著很大的行政權(quán)力，公民法人對(duì)其有畏懼感，不敢也不愿得罪行政機(jī)關(guān)，因而不愿訴諸于法律正當(dāng)程序。三、完善我國(guó)行政處罰聽(tīng)證制度的建議我國(guó)《行政處罰法》首次以法律的形式確立了部分行政處罰中的聽(tīng)證程序，這是我國(guó)行政法制建設(shè)進(jìn)程中的巨大進(jìn)步。但是，隨著社會(huì)民主的發(fā)展，我國(guó)行政處罰聽(tīng)證程序要想服務(wù)于廣大人民群眾，更具操作性，就需從以下幾個(gè)方面對(duì)我國(guó)行政處罰聽(tīng)證程序進(jìn)行必要的補(bǔ)充和完善:(一)擴(kuò)大行政處罰聽(tīng)證適用范圍應(yīng)把限制人身自由的行政處罰，如行政拘留、勞教等納入聽(tīng)證的范圍。無(wú)論何種原因，都不應(yīng)該將限制人身自由的行政處罰排除于聽(tīng)證程序之外。因?yàn)?，就剝奪相對(duì)人的權(quán)利性質(zhì)而言，限制、剝奪人身自由的行為罰其嚴(yán)厲程度超過(guò)財(cái)產(chǎn)罰。在公民的基本權(quán)利序列中，人身自由權(quán)是優(yōu)于財(cái)產(chǎn)權(quán)的，而對(duì)公民最重要的人身自由權(quán)利的保護(hù)程度卻不及其他權(quán)利，不能不說(shuō)是現(xiàn)有聽(tīng)證制度的一個(gè)缺陷。所以，我的建議是:要么先修改《行政處罰法》第四十二條第二款，將“依照治安管理處罰條例有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”改為“依照治安管理處罰法有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”，然后再在《治安管理處罰法》中建立聽(tīng)證制度。要么就直接修改《行政處罰法》聽(tīng)證的適用范圍，把限制人身自由的行為罰，如:行政拘留、勞教等納入行政處罰聽(tīng)證程序。建立與人身罰相應(yīng)的聽(tīng)證制度，既是健全聽(tīng)證制度的重大措施，也是完善我國(guó)基本人權(quán)法律保護(hù)制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容。另外，應(yīng)把與罰款聽(tīng)證金額等值的沒(méi)收違法所得與非法財(cái)物的行政處罰和罰款一并都納入聽(tīng)證范圍，以體現(xiàn)財(cái)產(chǎn)罰的公平性。(二)重構(gòu)聽(tīng)證主體制度主要就是擴(kuò)大聽(tīng)證適用主體，規(guī)定行政處罰其他利害關(guān)系人的聽(tīng)證請(qǐng)求權(quán)和參加聽(tīng)證的權(quán)利。由于行政機(jī)關(guān)的處罰決定往往影響到第三者的合法權(quán)益，那么就有必要允許他們申請(qǐng)或經(jīng)行政機(jī)關(guān)通知而參加聽(tīng)證。很多國(guó)家聽(tīng)證參加人的范圍都有擴(kuò)大趨勢(shì)。比如:在美國(guó)，聽(tīng)證參與人包括“當(dāng)事人”和“參加人”，近年來(lái)，法院對(duì)于當(dāng)事人、參加人范圍的擴(kuò)大一般持支持態(tài)度。德國(guó)將權(quán)利或利益直接或見(jiàn)解受行政決定影響之人都以當(dāng)事人對(duì)待。日本《行政程序法》中規(guī)定:聽(tīng)證主持人認(rèn)為必要時(shí)，即對(duì)非案件當(dāng)事人的第三人，依照做出該利益處分所依據(jù)的法令，認(rèn)為其與該利益處分有利害關(guān)系時(shí)，聽(tīng)證主持人可要求該利害關(guān)系人參加聽(tīng)證程序，或者許可其參加該聽(tīng)證程序的申請(qǐng)。依此規(guī)定，利益處分中，所有利害關(guān)系人的參加聽(tīng)證或參加聽(tīng)證的申請(qǐng)權(quán)均受到法律保護(hù)。我國(guó)《行政許可法》第四十七條也規(guī)定“行政許可直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機(jī)關(guān)在做出行政許可決定前，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人、利害關(guān)系人享有要求聽(tīng)證的權(quán)利”。因此，我認(rèn)為《行政處罰法》應(yīng)當(dāng)明確其他利害關(guān)系人的權(quán)利?？梢栽黾右豢钜?guī)定“與擬做出的行政決定有法律上利害關(guān)系的公民、法人和其他組織，可以作為利害關(guān)系人申請(qǐng)參加聽(tīng)證，或由主持人通知參加聽(tīng)證”。(三)完善聽(tīng)證的程序首先，增加處罰機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)舉行聽(tīng)證的規(guī)定，可以參考《行政許可法》第四十六條將《行政處罰法》第四十二條有關(guān)規(guī)定修改為:法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實(shí)施行政處罰應(yīng)當(dāng)聽(tīng)證的事項(xiàng)，或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽(tīng)證的其他涉及公共利益的重大行政處罰事項(xiàng)