【正文】 運(yùn)行機(jī)制改革相對(duì)滯后，民間資本進(jìn)入市政公用及其他行業(yè)仍遇到“玻璃門”、“彈簧門”。隨著人口總量持續(xù)增長，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，是“十二五”期間發(fā)展的一條主線，我國的城市化經(jīng)歷了改革開放30多年的發(fā)展，已經(jīng)進(jìn)入持續(xù)快速發(fā)展的階段。2010年3月聯(lián)合國有關(guān)部門發(fā)布《世界城市化展望》，報(bào)告指出，中國的城市化水平從1980年的19%躍增至2010年47%，預(yù)計(jì)2025年將達(dá)59%。目前全球超過50萬人口的城市中，有四分之一在中國，這預(yù)示著未來20年我國的城市化水平每年將提高約1個(gè)百分點(diǎn)，每年將新增1300多萬城市人口。社科院2012年8月14日發(fā)布的《城市藍(lán)皮書：》稱，2011年，%。2010年發(fā)布的《中小城市綠皮書》推測(cè)，到2030年我國城鎮(zhèn)化率將達(dá)到65%左右，這意味著有3億農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)工作生活，而一個(gè)農(nóng)民轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)的投資成本是7萬元?？梢灶A(yù)見，城鎮(zhèn)化將使城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)生巨大的資金需求，社會(huì)保障和市政公共設(shè)施支出共計(jì)將超過30萬億元。然而，投資需求雖然巨大，但由于土地收入難等因素導(dǎo)致了地方政府財(cái)政收入的大幅減少，而地方政府債務(wù)又很重，所以僅以地方政府財(cái)政投資將難以完成城鎮(zhèn)化這個(gè)巨大任務(wù)。同時(shí)，我國很多地方政府并沒有建立適應(yīng)城鎮(zhèn)化資金需求的多元化投融資機(jī)制，城市建設(shè)資金仍然以政府投入為主，其他形式的投入為輔，融資方式仍以銀行貸款為主，難以滿足巨大的資金需求。《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年(2011—2015年)規(guī)劃綱要》規(guī)定，深化城市建設(shè)投融資體制改革，發(fā)行市政項(xiàng)目建設(shè)債券。為此，進(jìn)行投融資體制改革，讓更多民資和外資進(jìn)入，形成多元投資主體，這樣才能從根本上解決城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中存在的資金不足問題。目前，城市市政公用設(shè)施建設(shè)投資已由1978年前單一的政府財(cái)政投入逐步向城鎮(zhèn)維護(hù)建設(shè)稅、公共事業(yè)附加、中央財(cái)政撥款、地方財(cái)政撥款、國內(nèi)貸款、利用外資、自籌資金和特殊政策類收費(fèi)等多種渠道拓展。其中，預(yù)算內(nèi)資金占城建資金的比重較大。然，民營資本進(jìn)入城市基礎(chǔ)建設(shè)困難重重，以前改革的很大障礙是國有企業(yè)不愿意改革，而現(xiàn)在是市政公用行業(yè)被看作是有穩(wěn)定現(xiàn)金回報(bào)的資產(chǎn)，地方政府希望控制市政公用行業(yè)為其融資服務(wù)，這成為民營資本難以進(jìn)入的障礙之一。尤其2009金融危機(jī)后，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域正彌漫著一股“國進(jìn)民退”的潮流，由于經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃投資的著力點(diǎn)在于包括市政公用設(shè)施在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),而參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大部分企業(yè)又是國有企業(yè),客觀上造成財(cái)政供給和信貸資金供給同時(shí)傾斜于國有企業(yè)。民營企業(yè)雖然也分得了一杯羹,但相較于國有企業(yè)來說,其受惠程度明顯較低,民營企業(yè)貸款難、融資難的問題并沒有從根本上得到解決。同時(shí),政府部門從主觀上抱有打造具有國際競(jìng)爭(zhēng)力的大企業(yè)的迫切愿望,對(duì)國有企業(yè)的行政扶持力度明顯強(qiáng)化,一定程度上加速了國進(jìn)民退現(xiàn)象,從而，國有企業(yè)憑借其強(qiáng)大的政治優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)，擠占了民營企業(yè)的發(fā)展空間。《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2010〕13號(hào)）“新36條”規(guī)定，政府投資主要用于關(guān)系國家安全、市場(chǎng)不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域。對(duì)于可以實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作的基礎(chǔ)設(shè)施、市政工程和其他公共服務(wù)領(lǐng)域，應(yīng)鼓勵(lì)和支持民間資本進(jìn)入，及鼓勵(lì)民間資本參與市政公用事業(yè)建設(shè)等。“新36條”傳達(dá)的信息就是，要進(jìn)一步鼓勵(lì)和支持非公經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這次的重點(diǎn)就是市場(chǎng)準(zhǔn)入，就是要平等對(duì)待、一視同仁。然民間資本進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域仍遇到“玻璃門”，和國有資本競(jìng)爭(zhēng)處于不對(duì)稱地位，在戰(zhàn)略性的新興產(chǎn)業(yè)，比如風(fēng)能、太陽能發(fā)電等原先由民間投資占主導(dǎo)的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，也出現(xiàn)了國資快速進(jìn)入，進(jìn)而擠出民間投資的情況。在市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，具有國資背景企業(yè)同樣如此，比如四川省2011年7月成立公司制產(chǎn)業(yè)投資基金：四川產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展投資基金，以龐大的募集資金規(guī)模300億元投資基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，并迅速在南部（王俊杰注）等地域簽約。北控水務(wù)集團(tuán)等企業(yè)依托國資優(yōu)勢(shì)在全國范圍內(nèi)攻城掠地。為此，壟斷國有資本擴(kuò)張對(duì)于民營企業(yè)的擠壓，融資渠道的短缺等壓在民營企業(yè)身上，天然利益聯(lián)盟難以割斷，地方政府與國有資本的觥籌交錯(cuò)，“新36條”難以落實(shí)。今年各部委落實(shí)“新36條”的細(xì)則相繼出臺(tái)，重點(diǎn)解決的就是民間投資如何得到公平準(zhǔn)入的問題，如何讓民間投資在各個(gè)領(lǐng)域的準(zhǔn)入環(huán)節(jié)能夠得到公平待遇。然而，出臺(tái)的配套細(xì)則多數(shù)條款無實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，多是以往政策的匯編，原則性仍然大于操作性。為此，要真正落實(shí)“新36條”和實(shí)現(xiàn)各部委實(shí)施意見的政策目標(biāo)，需要為民企和民間資本提供導(dǎo)向性政策優(yōu)惠，比如有更加優(yōu)惠的貸款條件、補(bǔ)貼資助和更加便捷的審批程序，形成民企和民間資本的實(shí)質(zhì)“利好”條件。更為關(guān)鍵的是，監(jiān)管層和有關(guān)部門要不折不扣地落實(shí)好這些政策和措施，避免出現(xiàn)利好政策的打折；與此同時(shí)，決策層還需從頂層設(shè)計(jì)的高度發(fā)力，根除壟斷的根源，營造更加公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。為引進(jìn)民間投資，除消除“玻璃門”，不折不扣地落實(shí)“新36條”及細(xì)則，平等對(duì)待民間資本和國家資本，還需要發(fā)揮政府投資對(duì)民間資本的帶動(dòng)作用，通過財(cái)政投資調(diào)動(dòng)社會(huì)投資，促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展?！鞘谢A(chǔ)建設(shè)資金來源及相關(guān)政策 一．政府性資金 1）財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金財(cái)政預(yù)算內(nèi)支出項(xiàng)目之一為：經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出。政府預(yù)算內(nèi)支出包括：中央財(cái)政專項(xiàng)撥款、“兩項(xiàng)資金”和地方財(cái)政撥款三個(gè)部分?！皟身?xiàng)資金”是指環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金和污染防治資金。環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金由企業(yè)上繳排污費(fèi)的80%組成，污染防治資金主要由政府財(cái)政撥款組成。環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金的相關(guān)規(guī)定有：《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》、《排污費(fèi)資金收繳使用管理辦法》、《四川省省級(jí)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金管理暫行辦法》等，主要用于：污染防治項(xiàng)目和污染防治新技術(shù)、新工藝的推研發(fā)廣應(yīng)用項(xiàng)目。預(yù)算內(nèi)資金含國債專項(xiàng)資金，由財(cái)政部根據(jù)國家投資計(jì)劃和基本建設(shè)支出預(yù)算撥付到項(xiàng)目建設(shè)單位，其中國債專項(xiàng)資金實(shí)行與地方配套資金、銀行貸款和其它資金同比例撥付的原則。使用國債專項(xiàng)資金的建設(shè)項(xiàng)目必須開設(shè)“國債專項(xiàng)資金專戶”，實(shí)行單獨(dú)建賬、單獨(dú)核算。省級(jí)財(cái)政部門應(yīng)指定一家國有商業(yè)銀行作為本地區(qū)建設(shè)項(xiàng)目“國債專項(xiàng)資金專戶”的開戶銀行。國債專項(xiàng)資金的相關(guān)規(guī)定有：《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)國債專項(xiàng)資金撥款管理的通知》《關(guān)于加強(qiáng)國債專項(xiàng)資金財(cái)政財(cái)務(wù)管理與監(jiān)督的通知》《關(guān)于印發(fā)〈國債轉(zhuǎn)貸地方政府管理辦法〉的通知》《關(guān)于加強(qiáng)管理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金管理與監(jiān)督的通知》等。國債資金應(yīng)當(dāng)用于的建設(shè)項(xiàng)目：（一）農(nóng)林水利投資；（二）交通建設(shè)投資；（三）城市基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境保護(hù)建設(shè)投資；（四）城鄉(xiāng)電網(wǎng)建設(shè)與改造；（五）其他國家明確的建設(shè)項(xiàng)目。使用國債資金項(xiàng)目必須依法進(jìn)行招標(biāo)，未按規(guī)定程序進(jìn)行招投標(biāo)的項(xiàng)目，財(cái)政部門有權(quán)緩撥或停撥資金。國債資金期限一般為15年，并按規(guī)定及時(shí)還款。2）專項(xiàng)建設(shè)資金（政府性基金、土地出讓金）城市自籌資金包括土地出讓金、城市建設(shè)維護(hù)費(fèi)、市政公用設(shè)施配套費(fèi)、出租車牌照有償使用費(fèi)、排水設(shè)施有償使用費(fèi)、公用事業(yè)附加費(fèi)等。土地出讓金的適用范圍：城市建設(shè)支出，即完善國有土地使用功能的配套設(shè)施建設(shè)以及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出等，相關(guān)規(guī)定有《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（國辦發(fā)〔2006〕100號(hào)）《國有土地使 用權(quán)出讓收支管理辦法》《四川省人民政府辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》等，根據(jù)《四川省人民政府關(guān)于加快市政公用行業(yè)改革和發(fā)展的意見》（府發(fā)[2003]18號(hào)）《川省人民政府關(guān)于加強(qiáng)全省城鎮(zhèn)污水處理 廠建設(shè)和管理的通知》（發(fā)［2007］53號(hào)），城市土地出讓金應(yīng)主要用于市政公用等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要把污水處理設(shè)施作為重點(diǎn)工程，國有土地使用權(quán)出讓收入用于城市建設(shè)支出的資金，要安排部分用于城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)。城市建設(shè)維護(hù)費(fèi)的資金來源于城市維護(hù)建設(shè)稅，其征收依據(jù)為《城市維護(hù)建設(shè)稅暫行條例》。城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)是指按城市總體規(guī)劃要求，為籌集城市市政公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，由市政府有關(guān)部門強(qiáng)制征收的政府性基金（見財(cái)綜函[2002]3號(hào)，不同于發(fā)改辦價(jià)格［ 2009 〕 1243 號(hào)定性的行政事業(yè)型收費(fèi)）。3）國際金融組織貸款和外國政府貸款國際金融組織和外國政府貸款（以下簡稱國外貸款）即借用世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金會(huì)等國際金融組織貸款和外國政府貸款及與貸款混合使用的贈(zèng)款、聯(lián)合融資等。國外貸款屬于國家主權(quán)外債，按照政府投資資金進(jìn)行管理。國外貸款主要用于公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。境內(nèi)企業(yè)、機(jī)構(gòu)、團(tuán)體均可申請(qǐng)借用國外貸款。國外貸款主要規(guī)定有《國際金融組織和外國政府貸款投資項(xiàng)目管理暫行辦法》《國際金融組織和外國政府貸款贈(zèng)款管理辦法》《國際金融組織貸款贈(zèng)款項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理暫行辦法》《國家發(fā)展改革委關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國際金融組織 貸款項(xiàng)目管理的通知》等。4）創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金是由政府設(shè)立并按市場(chǎng)化方式運(yùn)作的政策性基金，主要通過扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域。引導(dǎo)基金本身不直接從事創(chuàng)業(yè)投資業(yè)務(wù)。引導(dǎo)基金的資金來源：支持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展的財(cái)政性專項(xiàng)資金；引導(dǎo)基金的投資收益與擔(dān)保收益等。引導(dǎo)基金主要通過參股、融資擔(dān)保、跟進(jìn)投資等方式實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的杠桿放大效應(yīng)，增加創(chuàng)業(yè)投資資本的供給，克服單純通過市場(chǎng)配置創(chuàng)業(yè)投資資本的市場(chǎng)失靈問題。特別是通過鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)投資處于種子期、起步期等創(chuàng)業(yè)早期的企業(yè)，彌補(bǔ)一般創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)主要投資于成長期、成熟期和重建企業(yè)的不足。二．社會(huì)融資 1）民間投資在市政基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域，自《國家計(jì)委、建設(shè)部、國家環(huán)?？偩株P(guān)于推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見》（計(jì)投資[2002]1591號(hào)）作為第一個(gè)系統(tǒng)提出市政基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展以來，民間投資在基礎(chǔ)設(shè)施投資比例逐漸增大；民間投資在石油和天然氣開采、公共設(shè)施、教育、衛(wèi)生等壟斷行業(yè)和公共事業(yè)領(lǐng)域投資中的比重一直較低,但隨著民間投資‘新36條’和相關(guān)實(shí)施細(xì)則出臺(tái)實(shí)施,近期這些行業(yè)的民間投資增速明顯高於同期行業(yè)均值。地方政府主要通過招標(biāo)、拍賣、政府采購等途徑引入民間資本，投資方式以BOT、TOT居多。交易標(biāo)的一般為特許經(jīng)營權(quán)、股權(quán)、資產(chǎn)。2）銀行貸款國內(nèi)貸款占1999年我國市政公用基礎(chǔ)設(shè)施投資總額的24%，成為市政公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的第二大來源。在市政基礎(chǔ)領(lǐng)域，以特許經(jīng)營權(quán)進(jìn)行質(zhì)押為貸款的主要方式。國務(wù)院西部開發(fā)辦《關(guān)于西部大開發(fā)若干政策措施的實(shí)施意見》（國辦發(fā)（2001）73號(hào)）中規(guī)定，擴(kuò)大以基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目收益權(quán)或收費(fèi)權(quán)為質(zhì)押發(fā)放貸款的范圍。創(chuàng)造條件逐步將收費(fèi)權(quán)質(zhì)押貸款范圍擴(kuò)大到城市供水、供熱、公交、電信等城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。對(duì)具有一定還貸能力的水利開發(fā)項(xiàng)目和城市環(huán)保項(xiàng)目(如城市污水處理和垃圾處理等)，探索逐步開辦以項(xiàng)目收益權(quán)或收費(fèi)權(quán)為質(zhì)押發(fā)放貸款的業(yè)務(wù)。國務(wù)院關(guān)于印發(fā)《“十二五”節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（國發(fā)〔2012〕19號(hào)）中國人民銀行、國家發(fā)