【正文】 提出了新的更高的要求。因此，如何結(jié)合太原市實(shí)際，積極探索和創(chuàng)新機(jī)構(gòu)編制管理辦法，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制管理科學(xué)化法制化，就成為當(dāng)前機(jī)構(gòu)編制管理工作面臨的首要任務(wù)。一、當(dāng)前全市機(jī)構(gòu)編制管理中存在的主要問題機(jī)構(gòu)編制工作作為行政管理體制的一部分，是隨著社會(huì)發(fā)展、市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和行政管理體制改革的深化而逐步建立和完善的。近幾年，我市各級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門認(rèn)真貫徹中央和省關(guān)于加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理的精神，銳意改革創(chuàng)新，取得了一些成效，但其內(nèi)在矛盾仍然比較突出，主要表現(xiàn)為“三沒有、三不強(qiáng)”：(一)機(jī)構(gòu)編制管理沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范性不強(qiáng)。市場經(jīng)濟(jì)就是法制經(jīng)濟(jì)，機(jī)構(gòu)編制部門作為負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)編制管理的職能部門，依法行政是本質(zhì)要求。但這幾年從中央到省在依法管理機(jī)構(gòu)、編制、規(guī)格等方面都缺少具體、靈活、可操作的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。有的標(biāo)準(zhǔn)核定過老、過寬，不能適應(yīng)形勢發(fā)展的需要；有的標(biāo)準(zhǔn)缺乏彈性，不利于綜合考慮實(shí)際情況后執(zhí)行。一直以來，我們對(duì)機(jī)構(gòu)編制的管理，主要靠三種方法，一是靠政策，二是靠經(jīng)驗(yàn)，三是靠比較。這些方法雖然在一段時(shí)期內(nèi)，有其一定的合理性和可行性，但面對(duì)機(jī)構(gòu)編制管理對(duì)象門類廣、單位多、情況復(fù)雜、差很大，這樣做畢竟缺乏科學(xué)性、準(zhǔn)確性和說服力，所以經(jīng)常遇到人為干預(yù)、條條干預(yù)等問題，出現(xiàn)了編制部門管理缺少權(quán)威、編制工作紀(jì)律難以得到遵守等現(xiàn)象。2007年上半年，我辦收到因要求上下對(duì)口成立相應(yīng)事業(yè)機(jī)構(gòu)和增加事業(yè)編制的請(qǐng)示有件，因部門職能轉(zhuǎn)變要求提高機(jī)構(gòu)規(guī)格的請(qǐng)示有件，但由于許多機(jī)構(gòu)編制管理事項(xiàng)無標(biāo)準(zhǔn)可依，使機(jī)構(gòu)編制部門很難頂住各方面的壓力，造成機(jī)構(gòu)編制反彈的勢頭一直得不到有效控制。(二)部門配合機(jī)制沒有建立完善，“總開關(guān)”作用不強(qiáng)。機(jī)構(gòu)編制無小事。我們常說“職能就是權(quán)，機(jī)構(gòu)就是牌，職數(shù)就是帽，編制就是錢”。任何一個(gè)小小的疏忽都會(huì)給黨和人民的事業(yè)造成損失。但由于編辦單獨(dú)設(shè)置時(shí)間短，許多工作機(jī)制還不規(guī)范、不完善，編制部門“把關(guān)和協(xié)調(diào)”的作用還沒有得到充分發(fā)揮。如：各級(jí)各部門領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，雖然由機(jī)構(gòu)編制部門核定，但具體配備由組織部門負(fù)責(zé)，溝通協(xié)調(diào)機(jī)制的不完善，使機(jī)構(gòu)編制部門缺乏有效的監(jiān)督和控制手段，導(dǎo)致部門超職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，全市目前超職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部的單位有個(gè)。而由于這些領(lǐng)導(dǎo)干部擠占了一般人員的編制，又造成了官多兵少，人員結(jié)構(gòu)管理不到位的現(xiàn)象。再比如：公務(wù)員考試錄用和軍轉(zhuǎn)干部安置由人事部門管理，由于缺少編制部門與相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，沒有事前審核用編計(jì)劃，就出現(xiàn)了“人已到崗工作，才發(fā)現(xiàn)部門沒有編制”的現(xiàn)象。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，截止2006年底，市直機(jī)關(guān)事業(yè)單位共接收安置軍轉(zhuǎn)干部名，超編接收的單位有14個(gè)。究其根源主要是部門配合機(jī)制沒有建立，有些職能部門片面強(qiáng)調(diào)自身利益，唯恐影響到本部門權(quán)力，缺乏大局意識(shí)，從而造成機(jī)構(gòu)編制管理工作的嚴(yán)肅性和權(quán)威性大打折扣。特別是近幾年，大中專學(xué)生的就業(yè)形勢十分嚴(yán)峻。在山西這個(gè)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，人們“鐵飯碗”的意識(shí)仍比較濃厚，企業(yè)不太景氣，使許多高校畢業(yè)生想盡千方百計(jì)、克服千難萬險(xiǎn)，也要擠進(jìn)行政事業(yè)單位，編辦自然成了“控”與“進(jìn)”矛盾的焦點(diǎn)，在這種情況下，編制部門一家要“按編控制”，難度可想而知。(三)機(jī)構(gòu)編制監(jiān)管職能沒有完全發(fā)揮，震懾力不強(qiáng)。近幾年，中央和省明顯加強(qiáng)了機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查的工作力度，中央編辦開通了“12310”監(jiān)督舉報(bào)電話，出臺(tái)了“五不準(zhǔn)”規(guī)定，我省也提出了“三個(gè)從嚴(yán)”的要求，但超編進(jìn)人、超職數(shù)配備干部、隨意增加內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、部門職能履行不到位等問題仍然存在。究其原因，關(guān)鍵是監(jiān)管不力，責(zé)任不明。監(jiān)管不力主要表現(xiàn)在：管廟不管神，管編不管人，管職能不管運(yùn)行。管廟不管社，是指只管機(jī)構(gòu)設(shè)立和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的審批，不管機(jī)構(gòu)組建如何和職數(shù)超不超；管編不管人，是指只管核定下達(dá)編制，不管核定的編制具體怎樣使用，使用是否合理，是否符合人員結(jié)構(gòu)要求；管職能不管運(yùn)行，是指只管核定機(jī)構(gòu)的職能，不管這些職能運(yùn)行的實(shí)際效果?！叭苋还堋钡暮蠊阌枚嘌浴３殧?shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部，增加了干部管理的難度；超編進(jìn)人，使編制失去了意義，增加了財(cái)政負(fù)擔(dān)；不管機(jī)構(gòu)運(yùn)行的實(shí)際成效，有的變?yōu)橐蛉嗽O(shè)崗、因人設(shè)位的“關(guān)系機(jī)構(gòu)”，有的變?yōu)樯舷聫?qiáng)行對(duì)口而不起多大作用的“空殼機(jī)構(gòu)”，有的變?yōu)槁毮芙徊驽e(cuò)位的“打架機(jī)構(gòu)”等。責(zé)任不明主要表現(xiàn)在：機(jī)構(gòu)編制管理行為的法律責(zé)任模糊不清，缺乏嚴(yán)格的違紀(jì)處罰制裁內(nèi)容，這也是導(dǎo)致機(jī)構(gòu)編制管理軟弱的一個(gè)重要原因。比如對(duì)超編進(jìn)人、超職數(shù)配備干部和擅自設(shè)立機(jī)構(gòu)的責(zé)任追究問題，我們常常在政策性文件中規(guī)定：一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，要嚴(yán)肅追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和人員的責(zé)任，并責(zé)令限期整改。但這些都是籠統(tǒng)的概念，“嚴(yán)肅追究”具體用什么政策來嚴(yán)肅，嚴(yán)肅到什么程度，責(zé)任到底如何追究，追究到什么程度；“限期整改”，限到什么時(shí)候，到時(shí)不整改又能如何等等。二、關(guān)于實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制管理科學(xué)化法制化的幾點(diǎn)思考(一)研究制定管理標(biāo)準(zhǔn)是搞好機(jī)構(gòu)編制管理工作的根本。國務(wù)院印發(fā)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中提出，要科學(xué)合理設(shè)置政府機(jī)構(gòu)，核定人員編制，實(shí)現(xiàn)政府職責(zé)、機(jī)構(gòu)和編制法定化。因此，研究制定機(jī)構(gòu)編制管理標(biāo)準(zhǔn)，是一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工作，制定一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定、系統(tǒng)、科學(xué)的機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于充分發(fā)揮機(jī)構(gòu)編制管理的效益，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置執(zhí)政資源，有效控制人員具有重要意義。制定機(jī)構(gòu)編制管理標(biāo)準(zhǔn)要抓住重點(diǎn)。機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)涉及面廣，在研究制定機(jī)構(gòu)編制管理標(biāo)準(zhǔn)工作中，必須抓住重點(diǎn)，循序漸進(jìn)、統(tǒng)籌兼顧，逐步完善。首先，制定人員編制管理標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是機(jī)構(gòu)編制管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)具體包括機(jī)構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)配備和人員編制三方面的內(nèi)容，其中在人員編制管理上，行政編制總額由中央機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)審核后，再分配到省市縣鄉(xiāng)各級(jí)，這一塊控制和調(diào)節(jié)基本到位；事業(yè)編制總額則是由各地區(qū)根據(jù)實(shí)際情況，自行確定，自主管理。其次，應(yīng)以公益性事業(yè)單位為重點(diǎn)制定機(jī)構(gòu)編制管理標(biāo)準(zhǔn)。按照事業(yè)單位分改革方向，事業(yè)單位將分為行政管理類、社會(huì)公益類和生產(chǎn)經(jīng)營類三大類，行政管理類和生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位將逐步退出事業(yè)機(jī)構(gòu)序列，社會(huì)公益類將成為事業(yè)機(jī)構(gòu)的主體。這類事業(yè)單位承擔(dān)著政府最基本的公益服務(wù)職能，經(jīng)費(fèi)來源完全靠政府投入，而且從現(xiàn)實(shí)情況來看，這類事業(yè)單位缺乏規(guī)范管理的情況也最為嚴(yán)重。因此，對(duì)公益性事業(yè)單位實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化管理，將有利于健全政府公益職能，控制財(cái)政撥款事業(yè)編制的增長，進(jìn)一步提高公共服務(wù)水平。第三，應(yīng)先行考慮制定某些重點(diǎn)行業(yè)事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)。我市有公益類事業(yè)單位個(gè)，這類事業(yè)單位門類繁多，對(duì)每一類事業(yè)單位都制定機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)也不現(xiàn)實(shí)。而集中在教育、衛(wèi)生、文化等領(lǐng)域的事業(yè)單位，如各類學(xué)校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等，無論是機(jī)構(gòu)數(shù)量，還是編制數(shù)量，都在事業(yè)單位中占很大比重。因此，可結(jié)合正在進(jìn)行的事業(yè)單位分類改革，在深入調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)出臺(tái)各類學(xué)校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等行業(yè)的機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)。制定機(jī)構(gòu)編制管理標(biāo)準(zhǔn)要準(zhǔn)確有權(quán)威。制定機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)過程中，各項(xiàng)具體指標(biāo)及其權(quán)重的確定既是難點(diǎn)也是關(guān)鍵。因此，在制定管理標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要深入調(diào)查研究，科學(xué)論證分析。要在認(rèn)真了解各方面具體情況、充分聽取各方意見的基礎(chǔ)上，對(duì)影響定編的主要因素進(jìn)行全方位、多角度的綜合分析研究，確定影響工作量的各項(xiàng)主要因素，準(zhǔn)確衡量各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重，并努力把它們?cè)诠芾順?biāo)準(zhǔn)中合理體現(xiàn)出來，盡可能使具體指標(biāo)的確定更為科學(xué)、權(quán)威。同時(shí)，要以現(xiàn)實(shí)狀況對(duì)擬定的編制標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較分析，驗(yàn)證標(biāo)準(zhǔn)的可行性和操作性，從而在我市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、機(jī)構(gòu)編制現(xiàn)狀和保持社會(huì)穩(wěn)定等各方面找到平衡點(diǎn)。以研究制定事業(yè)編制總量標(biāo)準(zhǔn)為例：事業(yè)編制總量的變化，主要是隨著所承擔(dān)的工作任務(wù)的變化而變化，而影響工作任務(wù)的因素中，人口、地域面積、經(jīng)濟(jì)總量的影響最大；同時(shí)，由于事業(yè)編制所需經(jīng)費(fèi)主要由財(cái)政負(fù)擔(dān)，財(cái)政的承受能力也是必須考慮的重要因素。首先在現(xiàn)有市縣(區(qū))事業(yè)編制總量的基礎(chǔ)上，全面把握市、縣(市、區(qū))的人口、地域面積、國內(nèi)生產(chǎn)總值和財(cái)政收入等因素對(duì)機(jī)構(gòu)編制的影響，準(zhǔn)確衡量各要素的權(quán)重，合理確定事業(yè)編制總量基數(shù)；其次，可根據(jù)我市社會(huì)事業(yè)的發(fā)展要求和財(cái)政收入增長情況確定一個(gè)年增長比例，將每年的財(cái)政撥款事業(yè)編制控制在一定總量內(nèi)，從而有效遏制機(jī)構(gòu)編制的膨脹勢頭。再比如：目前，全市正在進(jìn)行中小學(xué)教職工編制核定，通過調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)只確定了師生比一個(gè)參照點(diǎn)，還應(yīng)考慮城鄉(xiāng)環(huán)境、班級(jí)額度、學(xué)校規(guī)模、教師任教科目等因素，40頁制定機(jī)構(gòu)編制管理標(biāo)準(zhǔn)要做到具體規(guī)范有剛性。近年來，我們從實(shí)際出發(fā)，不斷完善機(jī)構(gòu)編制審批工作流程，也初步形成了一些機(jī)構(gòu)編制管理標(biāo)準(zhǔn)，如：在核定人員編制數(shù)量時(shí)，有機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格按編制標(biāo)準(zhǔn)核定，沒有機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)的根據(jù)其職責(zé)任務(wù)，按照精簡效能的原則核定；部門領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)原則上按24名配備，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)原則上3人以上設(shè)1個(gè)內(nèi)設(shè)。但這些標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容比較單一，也沒有形成規(guī)范性文件，機(jī)構(gòu)編制管理的剛性約束不強(qiáng)。讓我們感到高興的是，最近國務(wù)院頒布的《條例》中，對(duì)機(jī)構(gòu)編制管理有了明確規(guī)定，改變了多年來機(jī)構(gòu)編制管理無法律依據(jù)的局面，但具體實(shí)施起來，還必須出臺(tái)具有剛性的“實(shí)施細(xì)則”。在制定黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)編制管理標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要在機(jī)構(gòu)設(shè)置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)配備、工勤人員編制等方面做出具體規(guī)定。如：部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)配備標(biāo)準(zhǔn)：4名編制的處室配備1職，57名編制的處室配備2職，8名編制以上的處室3配備職，公安政法部門20名編制以上的處室可以配備4職；工勤人員編制標(biāo)準(zhǔn)：一般按照部門行政編制總數(shù)的10%左右的比例核定工勤人員編制。其中，人員編制在60名以下的按12%核定，60100名的按10%核定，100200名的按8%核定，200名以上的按5%核定等等。在制定事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要重點(diǎn)加強(qiáng)以下幾個(gè)方