【正文】 20022009城市城市居民最低生活保障人數(shù)（萬人）城市居民最低生活保障戶數(shù)（萬戶）城市最低生活保障平均標準（元/人月）城市最低生活保障平均支出水平（元/人月）52172農(nóng)村農(nóng)村居民最低生活保障人數(shù)（萬人）農(nóng)村居民最低生活保障戶數(shù)（萬戶）農(nóng)村最低生活保障平均標準（元/人月）農(nóng)村最低生活保障平均支出水平（元/人月）68數(shù)據(jù)來源：2002年數(shù)據(jù)來自《2002年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計報告》，中華人民共和國民政部網(wǎng)站；2009年數(shù)據(jù)來自《2009年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計報告》，中華人民共和國民政部網(wǎng)站。2 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度的措施從目前來看，完善農(nóng)村社會保障制度的關(guān)鍵是要進一步加大財政投入力度，提高保障水平，擴大農(nóng)村社會保障制度的覆蓋面，做到應(yīng)保盡保。從長遠來看，關(guān)鍵是要適應(yīng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的發(fā)展形勢，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，注重城鄉(xiāng)社會保障制度的統(tǒng)籌續(xù)接機制和政策，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度，真正實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。（1）建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。一是要按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的要求建立籌資機制。農(nóng)村養(yǎng)老保險制度離不開政府資金的支持。在農(nóng)民個人自愿參保的基礎(chǔ)上，政府應(yīng)為參保農(nóng)民提供一定的資金補貼，有條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)對參保農(nóng)民給予一定比例的保費補助。二是創(chuàng)造條件探索城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度有效銜接辦法。要加快破除城鄉(xiāng)二元分割體制，實現(xiàn)農(nóng)村和城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)，建立健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會養(yǎng)老保險體系。（2）加快推進多層次多類型的農(nóng)村醫(yī)療保險制度。一是要完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療的法規(guī)、政策體系。在目前的試點中，國家只是出臺了一些指導性意見，制度建設(shè)的任務(wù)主要集中在縣級，亟待建立完善統(tǒng)一的法律制度規(guī)定。二是要建立穩(wěn)定的籌資增長機制。要進一步提高政府投入比例，各級政府的投入要制度化，分擔比例要合理化。三是要創(chuàng)新管理體制。農(nóng)村合作醫(yī)療是農(nóng)村社會保障的一部分，應(yīng)逐步納入社會保障范疇進行統(tǒng)一管理，避免多個部門都管但又管不好的現(xiàn)象。四是加強監(jiān)督機制建設(shè)。要利用多種形式，發(fā)揮多種監(jiān)督主體的監(jiān)督作用，保障廣大參合農(nóng)民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。（3）完善農(nóng)村最低生活保障制度?？偟目矗晟谱畹蜕畋Ｕ现贫?，中央和省級財政要加大補助力度，做到應(yīng)保盡保，并不斷提高保障標準和補助水平。同時，還要做好三方面的工作。一是制定科學的保障線標準。由于不同地區(qū)收入水平、消費水平的差異，應(yīng)因地制宜，實事求是，對東中西部地區(qū)制訂不同的標準，保障農(nóng)民的基本生活需要。二是合理界定保障對象。農(nóng)村最低生活保障對象主要包括因缺少勞動力、低收入造成生活困難的家庭；因災(zāi)、病及殘疾致貧的家庭；無勞動能力、無生活來源及無法定撫養(yǎng)義務(wù)的老年人、未成年人、殘疾人等。三是既要“輸血”又要“造血”。國家財政不僅要給予農(nóng)民最低生活保障費用，還要積極發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，逐步提高農(nóng)民收入水平。（4）完善農(nóng)村社會救助制度。一是全面落實五保供養(yǎng)政策。要進一步明確農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付資金中用于五保供養(yǎng)的資金比例，實行專戶管理，?？顚Ｓ?，把符合條件的人員及時納入五保供養(yǎng)范圍，做到應(yīng)保盡保。同時，按照中央要求確保五保供養(yǎng)水平達到當?shù)剞r(nóng)民平均生活水平。二是完善農(nóng)村受災(zāi)群眾救助制度。重點是提高倒塌房屋和救災(zāi)口糧的救濟標準，解決好受災(zāi)群眾生活安排問題。同時，鼓勵社會力量廣泛參與救災(zāi)。三是落實好軍烈屬和傷殘病退伍軍人等優(yōu)撫政策。四是發(fā)展以扶老、助殘、救孤、賑災(zāi)為重點的社會福利和慈善事業(yè)。（5）建立農(nóng)民工和被征地農(nóng)民社會保障制度。一是要建立專門面向農(nóng)民工的社會保障制度。重點是建立農(nóng)民工工傷保險制度和養(yǎng)老保險制度，并逐步與城市工傷保險制度并軌。二是建立失地農(nóng)民基本生活保障。農(nóng)民失去了土地，也就是失去了基本生活來源。因此，政府要為失地農(nóng)民建立基本生存之需的保障制度。鑒于失地農(nóng)民群體中失地多少影響其基本生活的不同，各地政府倡導建立提供滿足其基本生活需要的額度應(yīng)有所區(qū)別。同時，也要考慮我國地域廣闊，經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異大，生活水平不完全相同，對建立所提供保障失地農(nóng)民基本生活的水平應(yīng)保持同當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平和生活水平相適應(yīng)。另外，對失地農(nóng)民中生活在當?shù)刈畹蜕钏揭韵碌呢毨д撸瑧?yīng)進入低保范圍，享受低保待遇。具體來說，可以根據(jù)不同狀態(tài)的農(nóng)民工給予側(cè)重點不同的社會保障：第一：對于已經(jīng)進城落戶并將土地一次性出讓的農(nóng)民和失地農(nóng)民。首先應(yīng)該提供最低生活保障。在城市化進程中很多農(nóng)民因為國家基礎(chǔ)建設(shè)的需要而失去了自己的土地，土地作為農(nóng)民唯一的社會保障載體，一旦失去，將無所依靠，應(yīng)給予他們最低生活保障。最低生活保障屬于公共物品，是由地方財政負擔的保證居民維持最低生活標準的保障，屬于社會救助的范疇。在具體實施時，可以將是否享受最低生活保障同是否完全脫離土地相結(jié)合。按照國家的有關(guān)規(guī)定，對于已經(jīng)進城落戶并將土地一次性出讓的農(nóng)民，已經(jīng)屬于城鎮(zhèn)居民，而且在失業(yè)期間不會有任何經(jīng)濟來源，應(yīng)該將他們納入低保范圍，享受最低生活保障；對于還未進城落戶的失地農(nóng)民，由于他們的情況比已經(jīng)進城落戶的農(nóng)民情況還差，真正屬于“種田無地，上班無崗”，更應(yīng)該享受最低生活保障，由地方財政解決他們的低保收入來源；而對于那些仍擁有承包地使用權(quán)，只是將其有限讓度的農(nóng)民，由于他們還可以憑借土地使用權(quán)獲得一定的租金、分紅等形式的收入，有經(jīng)濟來源，考慮到國家的財政負擔過重，這一部分人暫時可以不納入低保范圍。第二：對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的職工和進城務(wù)工的農(nóng)民合同制工人，應(yīng)該為他們建立失業(yè)保險、醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險。在城市化進程中，就業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工和進城打工的農(nóng)民最為關(guān)心的問題。而失業(yè)和生老病死又是難以抗拒的事情，因此社會應(yīng)給予保障。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工，可以以《國務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》和《失業(yè)保險條例》以及國家養(yǎng)老保險的有關(guān)規(guī)定為依據(jù)，參考現(xiàn)行城鎮(zhèn)居民各種保險的繳費標準繳納。為了減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)負擔，可以適當降低企業(yè)應(yīng)繳份額，提高職工的應(yīng)繳份額，使他們在失業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老方面有所保障；對于進城務(wù)工的農(nóng)民合同制工人，一方面，強制用人單位在招聘農(nóng)民合同制工人時一定要為他們購買各種保險，額度可以適當降低，這樣企業(yè)可以接受。因為這樣其在招聘農(nóng)民工時的保險成本依然低于招聘城鎮(zhèn)居民，對于農(nóng)民來說，在失業(yè)和生老病死方面有了一定的保障，可以解決進城打工的后顧之憂。另一方面對于在城鎮(zhèn)連續(xù)工作一定年限的農(nóng)民合同制工人，企業(yè)為其繳納的各種保險應(yīng)該同城鎮(zhèn)居民一樣。因為在我國的很多城鎮(zhèn)中，有很多農(nóng)民合同制工人已經(jīng)在城鎮(zhèn)就業(yè)、生活了很長時間，只是由于各種制度障礙而沒有城鎮(zhèn)戶口，因此對于這部分人而言應(yīng)當視他們和城鎮(zhèn)人一樣購買各種保險。比如可以規(guī)定在城鎮(zhèn)連續(xù)工作5年以上并且有固定住所的的農(nóng)民合同制工人在享受各種社會保障時應(yīng)當?shù)韧诔擎?zhèn)居民。第三：在城市化進程中，對于沒有失去土地的并且依然以農(nóng)業(yè)為其謀生的主要產(chǎn)業(yè)的廣大農(nóng)民，可以只考慮他們的醫(yī)療保障問題。因為這些農(nóng)民在城市化進程中并沒有受到太多影響，他們還有土地作為生活保障，肯定不存在失業(yè)問題；而土地也可以作為他們的最低生活保障和養(yǎng)老保障的來源；因此在目前國家財力有限的情況下，可以暫時不考慮這些農(nóng)民的失業(yè)、養(yǎng)老和最低生活保障問題。但是對于醫(yī)療保障而言，由于全國醫(yī)療和醫(yī)藥品的價格是根據(jù)城市的標準制定的，價格廣大農(nóng)民而言，是及其不公平的，致使很多農(nóng)民有病不敢進醫(yī)院，生命健康沒有一點保障。因此構(gòu)建農(nóng)村醫(yī)療保障制度就成為我國的城市化進程中急需解決的問題。建立由政府組織，引導、支持農(nóng)民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民