【正文】 份違法用地的產(chǎn)生。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織受短期利益的驅(qū)使，默許、支持甚至參與違法用地。筆者對南通市港閘區(qū)近年來立案查處的土地違法案件統(tǒng)計分析后發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)違法用地的背后都或多或少地存在著地方黨政機構的影響或因素。正是由于地方黨政機構和基層村組已成為違法用地的主導力量這一與眾不同的特點，使得國土部門土地執(zhí)法監(jiān)察工作，從某種意義上來說，是與政府為敵，與基層村組為敵，因而，執(zhí)法難度遠大于工商、稅務、城管、衛(wèi)生監(jiān)督等部門。現(xiàn)行法律賦予國土部門的執(zhí)法權力和手段十分有限，沒有賦予任何切實可行的強制執(zhí)行權。如《土地管理法》第八十三條規(guī)定：?責令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其它設施的，建設單位或者個人必須立即停止施工，自行拆除；對繼續(xù)施工的，作出處罰 決定的機關有權制止。土地執(zhí)法查處權難以落實到位。如果當事人不配合，或者故意阻撓調(diào)查工作，時間還會相應延長。在案件辦理過程中，土地違法行為人往往加快施工進度，造成既成事實。如果國土部門需要強制執(zhí)行，必須依法向人民法院提出申請。久而久之，違法用地越積越多，呈蔓延態(tài)勢。比如，《土地管理法》對非法占用土地的處罰是限期拆除或沒收非法占地新建的建筑物和其他設施，可以并處罰款。國土部門依法處罰，如果違法當事人拒不執(zhí)行，國土部門既沒有強制執(zhí)行的法律依據(jù)，又沒有強制執(zhí)行的手段，結果往往是以罰代法，收取罰款結案了事。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》與現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)的矛盾凸顯。但我國特有的二元化的土地所有權制度卻使我們在社會主義市場經(jīng)濟條件下仍在使用征地制度進行商品化的土地使用權管理。現(xiàn)行的《土地管理法》是在保持著諸多盲區(qū)的情況下運轉(zhuǎn)的，為了維持現(xiàn)有的管理局面，不得不以政代法、以令代法。（三）現(xiàn)行管理體制決定了土地執(zhí)法監(jiān)察難以履職到位國土資源管理體制未能真正理順。但是通過近六年來的工作實踐，我們發(fā)現(xiàn)，由于受地方財政供養(yǎng)的制約，省以下國土部門并未能真正做到垂直管理，市、縣、鄉(xiāng)三級國土部門的工作仍然受到地方政府的影響和制約，這在很大程度上影響了土地執(zhí)法監(jiān)察工作的開展。長期以來，我國行政管理體制存在的一個弊端就是?重行政審批，輕執(zhí)法監(jiān)管?。各級土地執(zhí)法監(jiān)察隊伍受同級國土部門委托行使土地執(zhí)法監(jiān)察權，缺乏必要的獨立性，無法獨立開展監(jiān)察工作。土地執(zhí)法監(jiān)察隊伍力量薄弱。以南通市港閘區(qū)為例，該區(qū)國土資源監(jiān)察大隊僅有3人，既要查辦數(shù)量巨大的土地違法案件，又要忙于應付日常的執(zhí)法巡查工作，的確力不從心。受經(jīng)費所限，各級土地執(zhí)法監(jiān)察隊伍長期在執(zhí)法車輛、攝影攝像器材、手持GPS定位儀等執(zhí)法裝備上嚴重不足，很大程度上制約了執(zhí)法的時效性和準確性。盡管為了適應土地執(zhí)法形勢的需要，一些地方政府出臺了土地聯(lián)合執(zhí)法的文件，要求紀檢監(jiān)察、公安、法院、檢察院、發(fā)改、規(guī)劃、建設、城管、工商、稅務等職能部門，電力、供水、供氣等公用企業(yè)和相關金融機構共同配合，形成執(zhí)法合力。違法用地責任追究機制未能落實到位。即便是萬般無奈之下作出的處分決定，也是裝裝樣子，并不進入相關責任人員的個人檔案，不影響其工資、獎金和職務升遷。三、加強土地執(zhí)法監(jiān)察的對策（一）加強國土法制宣傳教育，有針對性地消除土地違法狀態(tài)。使各級干部不想、不愿、不敢違法用地，?但存方寸地，留與子孫耕?。對于能補辦的，在查處到位后完善用地手續(xù)，使之合法化；對不能補辦的，一律組織拆除復耕，恢復土地原狀；對違法用地造成嚴重后果的黨政主要領導和相關責任人員，依據(jù)《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》（監(jiān)察部、人力資源和社會保障部、國土資源部15號令）嚴格實施問責。（二）將土地監(jiān)管上升為政府行為，列入各級地方政府績效考核體系 土地執(zhí)法監(jiān)察是一項系統(tǒng)工程，涉及到社會管理的許多方面，僅憑國土部門一家難以從根本上監(jiān)管到位，必須在地方政府的統(tǒng)一領導和大力支持下 才能有效開展土地執(zhí)法監(jiān)察工作。自2008年6月1日起施行的《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》（監(jiān)察部、人力資源和社會保障部、國土資源部15號令）明確規(guī)定對違反土地管理規(guī)定的地方政府實施問責。據(jù)此，筆者認為應增強地方政府耕地保護的第一責任人意識，督促引導地方政府依法依規(guī)利用土地，從源頭上有效防止和消除政府違法用地的現(xiàn)象。切實加強地方政府土地管理和耕地保護目標考核，把土地管理和耕地保護作為考核、提拔干部的重要依據(jù)，與干部的任免、考核、提拔和處分掛鉤。（三）完善土地管理法律法規(guī)，提高可操作性。賦予土地執(zhí)法監(jiān)察必要的制止權和強制權。如：土地執(zhí)法監(jiān)察部門對拒不停止土地違法行為或拒不接受處罰的違法當事人，可以當場拆除非法占地建（構）筑物，沒收在非法占地現(xiàn)場的施工設備和材料，以及查封、扣押和凍結違法 當事人的銀行帳號等方面的權力。針對非法占地建（構）筑物形成快，而土地違法案件立案查處周期長、程序復雜的現(xiàn)實狀況，為盡早將違法用地消除在初發(fā)階段，以減少土地違法行為人的經(jīng)濟損失，降低土地執(zhí)法難度，建議對土地違法行為自發(fā)現(xiàn)、制止、調(diào)查、內(nèi)部討論、定性、送達處罰決定書等程序調(diào)整為一周的時間為宜，刪去一些不必要的程序。根據(jù)實際情況，對于拆除或沒收非法占地建（構）筑物的方法、途徑與具體實施人，應作出明確的規(guī)定。根據(jù)黨的十七屆三種全會關于集體土地流轉(zhuǎn)的決議精神，制定切實可行的小產(chǎn)權房上市和集體土地流轉(zhuǎn)的相關政策和實施細則，在符合土地用途管制制度和土地利用總體規(guī)劃的框架內(nèi)，以法規(guī)或規(guī)章的形式規(guī)定集體土地進入市場的條件、流轉(zhuǎn)的方式、相關權利和義務等，以彌補土地管理法律法規(guī)的空白，使小產(chǎn)權房上市和集體土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序地進行，維護耕地保護基本國策和土地執(zhí)法監(jiān)察工作的嚴肅性。切實扭轉(zhuǎn)目前省以下國土部門?垂而不直?的局面，將省以下國土部門納入省級財政供養(yǎng)和人事管理體系，與市、縣政府脫鉤，實現(xiàn)真正意義上的垂直管理體制。設立類似國家土地督察機構的，省、市、縣三級土地執(zhí)法監(jiān)察機構，不受同級國土部門領導，直接向上一級土地執(zhí)法監(jiān)察機構負責。土地執(zhí)法監(jiān)察機構對外依法查處土地違法案件，對內(nèi)依法監(jiān)督國土部門依法審批、許可、確權等行政行為。根據(jù)土地執(zhí)法監(jiān)察工作的特點和任務，改變目前監(jiān)察力量薄弱的現(xiàn)狀，增加土地執(zhí)法監(jiān)察隊伍編制數(shù)額，配足配強 人員，形成一支強大的土地執(zhí)法監(jiān)察隊伍。提高土地執(zhí)法監(jiān)察裝備水平。有條件的地區(qū)可以利用3S技術即遙感技術（RS）、地球定位技術（GPS）、地理信息系統(tǒng)（GIS）三種技術的集成，建立?天上看、地上查、網(wǎng)上管?立體跟蹤監(jiān)測體系，提高對違法用地的快速反應能力，最大限度地做到及早發(fā)現(xiàn)土地違法行為，將其消滅在萌芽狀態(tài)。要扭轉(zhuǎn)當前嚴峻的土地執(zhí)法監(jiān)察形勢，從根本上減少土地違法行為的發(fā)生，必須建立健全土地執(zhí)法監(jiān)管長效機制。二是要完善市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)、村四級土地監(jiān)管網(wǎng)絡，按照?預防在先、分區(qū)監(jiān)管、包干負責、責任到人?的原則開展土地動態(tài)巡查，實現(xiàn)土地執(zhí)法監(jiān)管的全區(qū)域無縫對接和全覆蓋。主要參考文章：《土地執(zhí)法難的原因分析及對策初探》 郭峰濂 《國土資源導刊》2002年第4期；《淺論國土資源執(zhí)法監(jiān)察體制的改革與完善》 曾昌元 《中國土地》2006年第1期；《縣級耕地保護工作面臨的問題及對策研究》 孔令功 《國土資源情報》2008年第11期；《對加強土地執(zhí)法監(jiān)察的若干思考》 畢志超 《資源網(wǎng)》2008年7月2日；《試論當前基層國土資源執(zhí)法監(jiān)察的難點及對策》 佚名 《大秘書網(wǎng)》2009年4月25日；《基層國土資源執(zhí)法監(jiān)察隊伍建設存在的問題與對策》 佚名 《安慶市國土資源局門戶網(wǎng)站》2009年9月27日；《國土資源執(zhí)法難淺析》 洪偉仁 《麗水市國土資源局門戶網(wǎng)站》2010年1月6日；《土地執(zhí)法難若干因素調(diào)研報告》 佚名 《范文大全網(wǎng)》2010年4月3日。這一系列管理措施的實施，促進了稅收執(zhí)法水平的不斷提高，執(zhí)法日趨規(guī)范。必須認真分析存在的問題，并在實際執(zhí)法工作中加以克服。（一）稅收執(zhí)法規(guī)范不到位。如對注銷企業(yè)的管理，在對納稅人進行注銷檢查時，沒有認真進行檢查，檢查走過場，對納稅人為什么注銷，企業(yè)所得稅是否清算，增值稅上是否有問題，企業(yè)庫存產(chǎn)成品、原材料在注銷后如何處理沒有查清，匆匆注銷后給以后管理帶來許多問題。如增值稅減免稅備案管理規(guī)定：對初次申請享受征前減免的企業(yè)，在備案申請確認后，有申報免稅收入的申報期后的第一個月內(nèi)實地核查。（二）稅收執(zhí)法自查不到位。但在實際工作中發(fā)現(xiàn)，個別管理員把稅收執(zhí)法自查工作當成是一種負擔，在自查工作中有消極情緒，自查不認真，走過場，從而出現(xiàn)有些執(zhí)法問題年年查年年有，屢查屢犯。出現(xiàn)了管理的“真空”。又如，個別為外商投資企業(yè)承接來料加工的小規(guī)模納稅人，取得加工費后因未取得上游企業(yè)從國稅機關開具的來料加工免稅證明單，遲遲不申報加工費收入，造成申報不實，管理員對此沒有嚴格管理，或者或個別管理員根本就不知道此事。如農(nóng)產(chǎn)品收購發(fā)票政策，要求對收購農(nóng)民個人生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品在收購時開具農(nóng)產(chǎn)品收購發(fā)票，而實際工作中，農(nóng)民個人的農(nóng)產(chǎn)品大都通過中間商收購后集中出售給收購企業(yè)，真正從農(nóng)民個人直接收購的農(nóng)產(chǎn)品很少。再就是廢舊物資收購發(fā)票，規(guī)定只有從居民個人手中收購的廢舊物資才能開具廢舊物資發(fā)票，而實際上居民個人廢棄物很少直接送到收購企業(yè)，都是通過中間商集中收購后出售到收購企業(yè)，因此執(zhí)行難度大，這一政策在執(zhí)行中暴露出的問題也很多。表現(xiàn)在主觀方面：（一）稅收管理員對具體稅收執(zhí)法行為重視不夠，執(zhí)法隨意性問題仍然存在。例如，對一些需要實地審核的稅收審批項目，管理員滿足于走程序，點到為止，對于一些深層次的問題難以發(fā)現(xiàn)；對需要落實的問題沒有真正落實到位，給以后的管理留下了許多隱患；對一些需要認真審核的資料，不能按要求認真審核，個別管理員連審核也不審核，如在實際工作中我們發(fā)現(xiàn)：對免征增值稅的廢舊物資經(jīng)營企業(yè)，要刻一個條形章，條形章上要有納稅人代碼、主管國稅機關和國稅機關代碼，有一個納稅人將自己的代碼刻在條形章上刻錯了，這個條形章式樣報管理員備案后，管理員就沒有發(fā)現(xiàn)這一問題等等。有的管理員對執(zhí)法有一種“恐懼感”，遇到問題繞道走，不敢執(zhí)法。如個體戶起征點提高后，有的個體稅收管理員眼睛只盯著征稅戶，而放松了對免稅戶隨著經(jīng)營達到起征點應予征稅的管理。對漏管戶清理力度不夠，造成相當一部分漏管戶游離在稅收控管之外。當前，有的管理員心里浮躁，不能靜下心來認真學習有關的稅收法律、法規(guī)和政策，工作靠“吃老本”，知識得不到更新，與經(jīng)常提到“終身學習”，創(chuàng)建學習型機關不相適應。例如，有的管理員不明白新辦商貿(mào)企業(yè)一般納稅人管理的一些特殊要求，不明白什么是“免抵退”，不知道購買國產(chǎn)設備抵免所得稅和退稅的政策等等。如現(xiàn)在的運輸費用發(fā)票，運輸企業(yè)的營業(yè)稅由地稅部門管理，即運輸費用發(fā)票開具由地稅管理，而運輸發(fā)票的抵扣由國稅部門管理，由于兩個部門管理，雖然兩個部門實現(xiàn)了運輸發(fā)票信息采集和比對，但由于工作協(xié)調(diào)不盡人意，造成運輸發(fā)票抵扣的稽核工作難以達到預期效果。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，特別是各種所有制經(jīng)濟的發(fā)展，私營、個體經(jīng)濟在利益的驅(qū)動下，偷稅、騙稅現(xiàn)象依然存在，利用產(chǎn)品銷售不做收入、虛假抵扣、在普通發(fā)票上做文章等手段，達到偷稅和騙稅的目的。三、幾點對策（一）加強管理員業(yè)務培訓，提高稅收執(zhí)法水平。一要強化管理員自我學習意識。對一定時期重要稅收業(yè)務，要集中組織學習，先培訓骨干，然后全面培訓?？傊?，要把管理員的培訓工作當作長期重要工作來抓，持之以恒，長期堅持抓下去，決不能忽冷忽熱，搞短期行為，只有這樣，管理員業(yè)務水平才能逐步得到提高。（二）抓好每項稅收業(yè)務的關鍵點。上半年，萊西市國稅局已對外商投資企業(yè)注銷清算、企業(yè)所得稅匯繳審核、增值稅一般納稅人認定、個體戶定稅、來料加工免稅審核、福利企業(yè)減免稅等幾項業(yè)務確定了執(zhí)法關鍵點，并在實際工作中加以運用，取得了明顯效果。管理員每干完一項工作，都應該及時回過頭來進行自查，抓好自查工作，是解決執(zhí)法隨意性、不規(guī)范的最有效途徑。我們經(jīng)常提到“日清日結”，其含義也包括對當天工作進行一次自查。（四）嚴格執(zhí)行《稅務行政審批工作規(guī)程》，強化稅收執(zhí)法日常監(jiān)督。只有從審批工作開始規(guī)范，才能規(guī)范我們整個稅收執(zhí)法工作。萊西國稅局在執(zhí)法日常監(jiān)督工作中，每個業(yè)務科室的每個工作人員，都要對自己分工工作進行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)疑點及時以工作單的形式發(fā)到相關的管理員進行核定、排查，發(fā)現(xiàn)問題及時處理。（五）提高管理員勇于執(zhí)法的意識。（六）改革現(xiàn)有弊端的體制和政策。