【正文】 行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)定的，由局監(jiān)察室 4 進(jìn)行調(diào)查，視情節(jié)輕重，依法進(jìn)行行政過錯(cuò)責(zé)任追究，處理結(jié)果向社會公示，并記錄單位和個(gè)人執(zhí)法檔案，確保行政處罰自由裁量權(quán)的合法行使。（二）明確事項(xiàng)，制定標(biāo)準(zhǔn)一是制定方案，梳理事項(xiàng)。二是堅(jiān)持原則，把握尺度。對同種違法行為，法律、法規(guī)、規(guī)章在同一罰則中規(guī)定了可供選擇的多種處罰種類的，應(yīng)當(dāng)遵循上位法優(yōu)于下位法、特別法優(yōu)于普通法、新法優(yōu)于舊法的原則。對違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度等因素基本相同的同類違法當(dāng)事人實(shí)施行政處罰，應(yīng)遵循量罰基本一致的原則。采取召開座談會、網(wǎng)上公示等方式，廣泛征求社會各界特別是行政管理相對人對行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)的意見。水政科制定的行政處罰自由裁量權(quán)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)于2011年8月底前交局務(wù)會審核，提請局長審議批準(zhǔn)，并報(bào)送市政府法制辦公室審查，經(jīng)審查同意后的標(biāo)準(zhǔn)，以局規(guī)范性文件頒布實(shí)施，并向社會公開。局成立規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作領(lǐng)導(dǎo)小組,局長李景憲任組長,副局長侯硯冰為副組長,成員由各執(zhí)法科室和站隊(duì)所部門的主要負(fù)責(zé)人組成，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室主任由水政科科長兼任,具體負(fù)責(zé)組織規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作，對全市水利行政系統(tǒng)行政執(zhí)法部門開展規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作進(jìn)行監(jiān)督、檢查、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)。行政處罰自由裁量權(quán)工作領(lǐng)導(dǎo)小組要通過行政執(zhí)法投訴、行政執(zhí)法檢查、行政執(zhí)法案卷評查等形 6 式對行政處罰實(shí)施機(jī)關(guān)行使行政處罰自由裁量權(quán)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，對落實(shí)本《方案》不力的科室，將及時(shí)予以通報(bào)。要把規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作放在深化行政管理體制改革和推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的進(jìn)程中認(rèn)識和把握，與推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和管理創(chuàng)新，提高依法行政水平相結(jié)合，與加強(qiáng)行政效能監(jiān)察、政務(wù)公開、法規(guī)規(guī)章清理等工作統(tǒng)籌安排，互相促進(jìn)，以增強(qiáng)工作的整體效果。濫用人民銀行行政處罰自由裁量權(quán)，主要表現(xiàn)在裁量目的不適當(dāng)、裁量過程違反相關(guān)性原則、裁量結(jié)果顯失公正等方面。關(guān)鍵詞：人民銀行，行政處罰，自由裁量權(quán)人民銀行依法實(shí)施行政處罰，在決定是否處罰以及處罰的種類、幅度、程序等方面具有一定的自由裁量權(quán)。然而，權(quán)力亦是一把雙刃劍。一、人民銀行行政處罰自由裁量權(quán)被濫用的可能性一是人民銀行行政處罰自由裁量權(quán)的廣泛性，使其易于被濫用。而金融法律、行政法規(guī)無法對人民銀行履職的具體事項(xiàng)作出詳細(xì)規(guī)定，給人民銀行留有較大的自由裁量空間。二是人民銀行行政處罰自由裁量權(quán)的靈活性，使其濫用具有偽裝性。這使人民銀行在法定幅度和范圍內(nèi)進(jìn)行的行政處罰裁量，即使違反了妥當(dāng)性、必要性、比例性、平等性等行政合理性原則，但由于仍在“法定幅度和范圍”內(nèi)，很容易造成不當(dāng)裁量行為表面“合法”的假象，行政相對人和相關(guān)監(jiān)督部門都不易發(fā)現(xiàn)濫用權(quán)力的事實(shí)。我國金融法律、行政法規(guī)往往是對金融管理作出原則性和概括性規(guī)定，其具體實(shí)施則多由人民銀行制定具體規(guī)定，并以規(guī)章和規(guī)范性文件的形式出現(xiàn)。此外，行政相對人也無從得知和比較人民銀行對其他類似行政處罰案件的處理情況，因而難以判斷人民銀行在行政處罰中的裁量行為是否合理。濫用裁量權(quán)作出的行政處罰決定，雖然形式上沒有超出法律規(guī)定的范圍，但實(shí)質(zhì)上違背了法律目的和精神，違反了妥當(dāng)性、必要性、比例性、平等性等行政合理性原則。即裁量所追求的目的不是法律授權(quán)的目的。如個(gè)別執(zhí)法人員為了謀取私利而減輕對金融違法行為的處罰。如人民銀行對行政相對人的某一項(xiàng)金融違法行為，因取證困難而難以實(shí)施處罰，為了達(dá)到懲罰該項(xiàng)違法行為的目的，而加重對其另一項(xiàng)違法行為的處罰。相關(guān)因素，是與自由裁量的各環(huán)節(jié)或要素之間有著某種合理關(guān)聯(lián)性的因素。考慮不相關(guān)因素，如人民銀行在行政處罰過程中，受地方政府影響，對企業(yè)的金融違法行為減輕處罰。即裁量結(jié)果畸輕或畸重，作出的行政處罰決定明顯違背了《行政處罰法》規(guī)定的“過罰相當(dāng)原則”。四是程序違法。人民銀行實(shí)施行政處罰的過程違反法定程序，如未告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，或未告知當(dāng)事人依法享有要求舉行聽證、陳述或申辯等權(quán)利；或執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)回避而未進(jìn)行回避等。然而，人民銀行分支機(jī)構(gòu)在實(shí)施行政處罰過程中，仍存在自由裁量缺乏指導(dǎo)和示范、裁量結(jié)果缺乏透明度、內(nèi)部責(zé)任追究力度不夠、執(zhí)法人員法律意識有待進(jìn)一步提高等問題。(一)建立人民銀行指導(dǎo)性案例制度。需要說明的是，人民銀行指導(dǎo)性“案例”制度，并非英美法系的“判例”制度。建立人民銀行指導(dǎo)性案例制度，具有指導(dǎo)和約束行政處罰自由裁量權(quán)的雙重作用。運(yùn)用指導(dǎo)性案例制度，可以避免類似案件在不同層級、不同地區(qū)甚至同一個(gè)執(zhí)法機(jī)關(guān)受到不同處理的現(xiàn)象，也是對人民銀行行使行政處罰自由裁量權(quán)的直觀監(jiān)督。人民銀行指導(dǎo)性案例的選擇原則，應(yīng)當(dāng)突出重點(diǎn)，并根據(jù)一個(gè)時(shí)期人民銀行實(shí)施行政處罰的實(shí)際情況加以調(diào)整。二是案件處理過程有對法律的解釋，并且合乎立法目的和精神，具有指導(dǎo)實(shí)踐的價(jià)值。(二)完善人民銀行行政解釋制度。”人民銀行行政解釋，是人民銀行為了指導(dǎo)行政執(zhí)法實(shí)踐，根據(jù)金融立法的目的和精神，對金融法律、行政法規(guī)的含義、內(nèi)容以及適用條件等所做的說明解釋。完善人民銀行行政解釋制度，將有利于引導(dǎo)和約束人民銀行行政處罰自由裁量權(quán)。人民銀行行政解釋公開地以規(guī)范性文件的形式出現(xiàn)，行政相對人可以知曉，避免了行政相對人由于信息不對稱而無從衡量人民銀行裁量結(jié)果公正性的問題。人民銀行行政解釋的原則，一是解釋應(yīng)當(dāng)符合立法目的和法律精神。二是解釋應(yīng)當(dāng)明確且具有可操作性。三是解釋應(yīng)當(dāng)具有可接受性。(三)完善人民銀行行政處罰公開制度?！毙姓_原則，是指行政機(jī)關(guān)的一切行政活動(dòng)，除涉及國家安全或國家秘密，或涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，以及法律規(guī)定不得公開的以外，一律公開。處罰依據(jù)公開主要指人民銀行作出行政處罰的法律依據(jù)和違法事實(shí)公開，處罰過程公開主要指實(shí)施行政處罰的程序公開，處罰結(jié)果公開主要指所作出的行政處罰決定公開。通過對行政處罰依據(jù)、過程和結(jié)果的公開，相對人和社會公眾就有條件判斷人民銀行行使行政處罰自由裁量權(quán)的公正性、平等性，如是否存在“同案不同罰”的現(xiàn)象。完善人民銀行行政處罰公開制度的原則，一是要擴(kuò)大行政處罰公開的范圍。而處罰結(jié)果公開對于約束自由裁量權(quán)具有至關(guān)重要的作用，因此下一步應(yīng)積極推動(dòng)處罰結(jié)果向社會公開。說明理由是行政公開的基本形式之一，人民銀行在作出行政處罰過程中，除說明處罰決定的法律依據(jù)、違法事實(shí)外，還應(yīng)充分說明有關(guān)政策考量、邏輯推理思路及其他相關(guān)信息。對于人民銀行應(yīng)當(dāng)公開而未予公開的行政處罰事項(xiàng)，賦予相對人或相關(guān)人獲得救濟(jì)的權(quán)利和途徑。人民銀行執(zhí)法人員的責(zé)任，既可能是由外部規(guī)則被動(dòng)強(qiáng)加的，也可能是依內(nèi)部規(guī)則主動(dòng)創(chuàng)設(shè)的。因此，完善人民銀行內(nèi)部責(zé)任追究制度，對于規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)具有重要意義。一方面是消極地預(yù)防，通過對濫用行政處罰自由裁量權(quán)的否定后果的宣告，使執(zhí)法人員在行使權(quán)力過程中主動(dòng)地選擇不會遭致否定性評價(jià)的行為模式。完善人民銀行行政處罰內(nèi)部責(zé)任追究制度，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注責(zé)任追究的強(qiáng)度，如果懲戒措施的強(qiáng)度與違規(guī)的程度或后果的嚴(yán)重程度相比，嚴(yán)重畸輕或畸重，都將成為象征性的擺設(shè)。二是應(yīng)當(dāng)結(jié)合人民銀行行政處罰自由裁量權(quán)行使的特點(diǎn)設(shè)定糾錯(cuò)強(qiáng)度。(五)進(jìn)一步培養(yǎng)人民銀行執(zhí)法人員的法律意識。培養(yǎng)行政執(zhí)法人員的法律意識的核心，在于使執(zhí)法人員從內(nèi)心對法律產(chǎn)生信任和尊重，增強(qiáng)依法行政的自覺性和主動(dòng)性。人民銀行自由裁量權(quán)必須由執(zhí)法人員行使。而只有人民銀行執(zhí)法人員具備良好的法律意識，才能使金融立法的外在要求轉(zhuǎn)化為執(zhí)法人員對金融立法價(jià)值的內(nèi)在認(rèn)同，從而公正履行法定職責(zé)，合理行使自由裁量權(quán)。二是要加強(qiáng)法律信仰的培養(yǎng)，使執(zhí)法人員對法律產(chǎn)生發(fā)自內(nèi)心的認(rèn)同，在行動(dòng)中自覺體現(xiàn)對法律的嚴(yán)格遵循和對法律尊嚴(yán)的維護(hù)。[參考文獻(xiàn)][1](美)肯尼斯[M].，2009.[2][M].中國人民公安大學(xué)出版社，2009.[3]崔卓蘭，[J].中國法學(xué)，2009，(4).[4][J].中國法學(xué)，2010，(5).（作者單位：中國人民銀行撫州市中心支行）