【正文】 的目標，依法行政是依法治國的關(guān)鍵，然而，依法行政的實現(xiàn)不是一蹴而就的。然而要使我國真正走向法治，實現(xiàn)依法行政，就要充分重視目前我國依法行政理論與實踐中存在的問題。一、依法行政的內(nèi)涵什么是依法行政？概括起來講，依法行政是指行政機關(guān)根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定取得、行使行政權(quán)力，并對行政行為的后果承擔相應的責任。依法行政最早是由資產(chǎn)階級提出并在資產(chǎn)階級國家付諸實踐的。依法行政的內(nèi)容在各國也存在較大差異。前者是指實體上越權(quán)的行為一律無效，但程序上的越權(quán)行為其效力不能一概而論，應對照具體成文法規(guī)定。美國的依法行政的基本內(nèi)容包括基本權(quán)利原則和正當程序原則。正當權(quán)力原則是指法律的實施必須通過正當?shù)姆沙绦蜻M行。我國在20世紀80年末提出依法行政的原則決不是偶然的，這是政治經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果。中國共產(chǎn)黨十五大文件及其他有關(guān)文件明確提出了“依法行政”的概念，*****同志在黨的十五大報告中鄭重提出：“一切政府機關(guān)都必須依法行政”，黨的十六大把發(fā)展社會主義民主政治，建設(shè)社會主義政治文明，作為全面建設(shè)小康社會的重要目標之一，并明確提出“加強對執(zhí)法活動的監(jiān)督，推進依法行政”。法律是行政機關(guān)據(jù)以活動和人們對該活動進行評判的標準，而法律必須是人民通過人民代表大會制定的，行政機關(guān)必須本著憲法、法律和現(xiàn)行政策的精神，勤政、廉政，為人民多辦實事，為建設(shè)有中國特色社會主義充分發(fā)揮行政機關(guān)的職能作用，做到既不失職，又不越權(quán)，更不能非法侵犯公民的合法權(quán)益。20世紀80年代以來，我國依法行政從總體上來看取得了巨大的成績和進步，在肯定成績的同時，我們也必須清醒的看到目前中國社會正處于一個從人治走向法治的轉(zhuǎn)折點，依法行政也還是處于起步階段，行政的法治化還面臨十分艱巨的任務，就現(xiàn)實情況而言，無論在立法層面上、執(zhí)行層面上，還是在人們的思想觀念上都存在不少問題，都需要進一步的改進、提高、創(chuàng)新。從總體上來說，我國的行政法規(guī)和政府規(guī)章是比較完備的，但是由于我國行政立法的指導思想不夠明確，立法的價值取向有偏差，行政立法偏向于行政權(quán)，把立法當作謀求有效管理的手段，行政機關(guān)所立之法規(guī)，有的相互矛盾、相互沖突、相互重疊，甚至出現(xiàn)了行政機關(guān)超越自己的立法權(quán)限進行立法的現(xiàn)象，造成我國行政立法中政府管理公民的法過多，而監(jiān)督政府權(quán)力的法過少，容易造成少數(shù)行政執(zhí)法人員毫無顧及的行使行政權(quán)，促使行政權(quán)力的濫用。第二，行政立法質(zhì)量不高，穩(wěn)定性和可操作性差。有些規(guī)定過于原則、過于粗糙，缺乏可操作性，不能解決實際問題。這種片面追求立法數(shù)量的做法，表面上似乎成績可觀，實則乃立法之大忌。行政立法缺乏民主性和公開性，沒有很好的建立立法民主的參與機制，沒有在法律出臺之前走草案公布、廣泛征詢意見和聽取意見等一系列民主程序，行政立法規(guī)范不能夠及時、準確、經(jīng)濟地為公眾所了解，沒有真正做到公開、公平、公正、便民、高效、誠信。某些行政部門利用其掌握的國家立法資源，在協(xié)助國家制定有關(guān)法規(guī)草案時，在法規(guī)中不適當?shù)貜娬{(diào)本部門的權(quán)力和利益，力圖通過立法來維護、鞏固和擴大本部門的各種職權(quán)。這不僅破壞了社會主義法制的統(tǒng)一，使得所立之法與社會主義法治之“良法”要求相背離，而且損傷人民對建立“法治政府”的信心，最終變?yōu)榍址溉嗣窭娴氖侄巍＝陙淼男姓V訟中，有的地方縣一級行政機關(guān)的敗訴率達40％，有的地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的敗訴率達70％。目前我國行政執(zhí)法中存在問題主要表現(xiàn)在：第一，行政執(zhí)法體制不順，職權(quán)交叉、職責不明、職能分散、越權(quán)行政。我國正處于經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期，體制還很不完善。如城市建設(shè)部門既管理城市建設(shè)，又自己搞城市建設(shè)，并進行自我質(zhì)量監(jiān)督。如社會噪聲依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定應由公安機關(guān)處理，但是公安機關(guān)由于管轄的事務繁多，有許多涉及社會治安重要問題需要處理，對尚未構(gòu)成威脅社會安全的社會噪聲無暇控制，群眾投訴到環(huán)保局，環(huán)保局卻因為缺少法律授權(quán)而無法管理。如在省一級區(qū)域，負責食品安全的部門有工商部門、質(zhì)監(jiān)部門、衛(wèi)生部門、農(nóng)業(yè)部門、林業(yè)部門等。細細算來有近10個部門可以管理食品安全，因此，一些執(zhí)法部門畫地為牢的做法得到了默許，以為可以簡化執(zhí)法，有利于監(jiān)管，但事實證明，這是一個隱患重重的選擇，長此以往勢必會損害政府機關(guān)在人民群眾心中的威望。部分執(zhí)法人員法律意識淡薄，在觀念和習慣上依然深深地打著“人治”、“權(quán)大于一切”的烙印，這些舊意識、舊觀念成了一些行政執(zhí)法人員濫用職權(quán)的思想淵源。以打擊假冒偽劣商品為例，盡管國家頒布了《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《關(guān)于懲治生產(chǎn)、銷售偽劣商品犯罪的決定》，雖然有關(guān)部門開展了一系列的打擊行動，但假冒偽劣商品仍在猖獗地涌入市場，其要害是沒有依法行政，執(zhí)法缺乏力度。我國行政執(zhí)法監(jiān)督的類型很多，有立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、黨的監(jiān)督、行政機關(guān)自身監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督等，但效果不大，關(guān)鍵在于監(jiān)督查處的力度不夠和沒有制度化、經(jīng)?；Ｒ婪ㄐ姓囊粋€重要前提就是政務公開，把行政操作的規(guī)則、方式、手續(xù)、時限、法律責任公布于眾，讓人民群眾知道如何監(jiān)督行政。（三）思想觀念層面上的問題現(xiàn)實中一些行政機關(guān)工作人員的觀念和法治的要求是不適應的，甚至一些觀念嚴重阻礙了依法行政觀念的根植和依法行政方略的實施。一些地方的少數(shù)領(lǐng)導干部由于受封建特權(quán)思想和計劃經(jīng)濟思維方式的影響，長官意志比較嚴重，依法行政的自覺性還不高，甚至還存在“權(quán)大于法、權(quán)重于法”的錯誤觀念，從而無視法律的規(guī)定，處理或解決問題往往忽視法律的嚴肅性，以言代法、以權(quán)壓法，濫用職權(quán)。更有習慣于按個人的意志行事，忽視依照法律規(guī)定行使權(quán)力。第二，法律工具主義觀念。如在執(zhí)法實踐中，一些行政執(zhí)法部門對凡能帶來部門利益的條款都能積極地宣傳、積極地執(zhí)行，反之就消極，執(zhí)行遲緩或根本不執(zhí)行，這種以自己利益決定對法律法規(guī)的實惠主義態(tài)度，嚴重破壞了執(zhí)法機關(guān)公正、廉明的形象，使依法治國方略難以落到實處，甚至在一定程度上受到扭曲。依法行政中現(xiàn)實存在的問題不僅嚴重損害法律的嚴肅性和權(quán)威性，而且阻礙了改革開放和社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展，長此下去將會使改革開放的成果付諸東流，這是一個普遍性的嚴重問題。為了全面推進依法行政，需從根本上解決現(xiàn)實中依法行政普遍存在的問題，筆者認為，應著重從以下幾個方面加以完善。依法行政，只有有法可依，且所依之法是合法的，才能保證依此法實施的行政行為是公正、合法的；只有所依之法是健全的，才能保證對社會各方面的事務進行有效的管理。政府立法要以憲法為依據(jù)，切實維護社會主義法制的統(tǒng)一。必須依據(jù)法定權(quán)限，遵循法定程序立法，不得超越法定權(quán)限，違反法定程序立法。2004年7月1日《行政許可法》的正式實施，完善了我國行政立法體制，也為行政機關(guān)依法行政提供了明確的法律依據(jù)。第二，加快立法步伐，提高立法質(zhì)量。對行政立法上存在的空白之處，要在追求質(zhì)量和效益的基礎(chǔ)上，盡快地加以制定，成熟一部制定一部，以填補其空白。其中建立食品安全重大突發(fā)事件的應急處理機制將是此次立法的主要內(nèi)容。首先要提高立法者素質(zhì)，其次要防止立法中滲入局部利益和部門利益而影響到法律的普遍性、公正性、全局性，最后在制定新法的同時及時廢止、修改或補充舊法。行政立法民主化的標志是行政立法參與的普遍性，人民利益是最高的法律，法律應該是人民意志的體現(xiàn)，是人民利益的保護工具。法律應該和社會現(xiàn)實生活相適應，要具有科學性，才能提高法律的穩(wěn)定性和可操作性。首先，建立“立法回避”制度。其次，建立立法公開制度。如果媒體可以公開報道立法機關(guān)討論法規(guī)的情況，舉行面對公眾的聽證會，公民通過傳媒，發(fā)表對正在討論的法案的各種意見等。例如過去如果某個立法草案實行公開征求社會意見，對最終征集上來的意見是否采納，是不需要對公眾做出解釋的。（二）立法不易，執(zhí)法更難。有法不依，等于無法，甚至比無法的影響還要壞，因為它破壞了社會主義法治的尊嚴和權(quán)威。首先，要加快政府職能的轉(zhuǎn)變，將行政執(zhí)法部門直接經(jīng)營管理的企業(yè)從政府分離出去，按照經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務的職能定位，深化機構(gòu)改革，劃清部門之間的職能權(quán)限。其次，要調(diào)整行政執(zhí)法機構(gòu)及其職能，逐步解決執(zhí)法職責不清，職能交叉等問題。根據(jù)《全面推進依法行政實施綱要》中“適當下移執(zhí)法重心”的規(guī)定，將法律、法規(guī)、規(guī)章對層次管理規(guī)定不明確的執(zhí)法事項，對與老百姓日常生活、生產(chǎn)直接相關(guān)的行政執(zhí)法活動，主要由市、縣兩級行政執(zhí)法機關(guān)實施，較好地克服了過去那種有利的事上下爭著管，無利的事上下都不管的現(xiàn)象。無論是出于好意還是一時疏忽，只要造成決策失誤，決策人就要受到追究。第二，提高執(zhí)法者素質(zhì)，建設(shè)高素質(zhì)的執(zhí)法隊伍，努力提高執(zhí)法水平。各級行政執(zhí)法部門，要狠抓執(zhí)法隊伍思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風建設(shè)，統(tǒng)一思想認識，進行執(zhí)法人員的思想、法律政策和職業(yè)道德教育，開展業(yè)務技術(shù)輪訓，任職前要進行法律知識考試，對考試不合格，不具備執(zhí)法資格的人員作待崗、轉(zhuǎn)崗處理；政治業(yè)務素質(zhì)差，有嚴重違法亂紀行為的執(zhí)法人員，一律調(diào)離原崗位。第三，完善行政監(jiān)督制度和機制，強化行政行為監(jiān)督?，F(xiàn)在執(zhí)法問題不理想，權(quán)力和金錢交換的問題屢禁不止，監(jiān)督不力是一個重要原因。要進一步提高對法律監(jiān)督制度的認識，充分認識沒有嚴格的法律監(jiān)督的權(quán)力，最終將導致權(quán)力濫用和腐敗。把主要是自上而下的國家行政機關(guān)內(nèi)部自我監(jiān)督，改革為以國家權(quán)力機關(guān)為核心的外部法律監(jiān)督體系，確立國家權(quán)力機關(guān)在法律監(jiān)督體系中的核心地位，將行政內(nèi)部監(jiān)督機關(guān)改為直接向國家權(quán)力機關(guān)負責。（三）實行依法行政必須大力培養(yǎng)和增強全民的法治觀念，重點是抓好各級領(lǐng)導干部和執(zhí)法人員的法制觀念建設(shè)。法治和人治是相對立的。當前要樹立法治觀念，必須向黨政機關(guān)公務員灌輸區(qū)別于人治的法治觀念，確立憲法、法律至上觀念。憲法和法律至上是依法治國的關(guān)鍵，是法治的最高體現(xiàn)，離開憲法和法律這一基礎(chǔ)，任何的依法行政只是一句空話。”第二，不斷提高行政機關(guān)工作人員依法行政的觀念和能力。首先，要求各級行政機關(guān)人員，特別是各級領(lǐng)導干部必須要帶頭學法、知法、懂法、守法，不斷增強法律觀念，牢固樹立依法行政的觀念，要有“有權(quán)就有責”的意識。其次，要將依法行政觀念切實付諸行動。參考文獻：[1]曹康泰，《全面推進依法行政實施綱要輔導讀本》，中國法制出版社，2004年版 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