【正文】 受公眾監(jiān)督檢查的條款，或者企業(yè)與環(huán)境行政主管部門達(dá)成具有行政契約性質(zhì)的環(huán)境保護(hù)協(xié)議書，并在該協(xié)議中約定自愿接受環(huán)保部門的監(jiān)督檢查，并約定違約的罰則，這便是協(xié)商性處罰的問題。這時(shí)候，就會(huì)出現(xiàn)與現(xiàn)有行政法理論的沖突。因?yàn)樾姓幜P是典型的侵益行為，是對當(dāng)事人一定程度上的權(quán)利和利益的剝奪，因而傳統(tǒng)行政法對行政處罰的設(shè)定權(quán)、行政處罰的主體、行政處罰的幅度、行政處罰的程序以及被處罰的行為都做出明確的規(guī)定。那么，根據(jù)現(xiàn)行的法律秩序，協(xié)商性處罰是否允許，便值得進(jìn)一步探討。在開發(fā)單位與周圍居民簽訂的自愿接受居民監(jiān)督檢查并承擔(dān)違約責(zé)任的條款中，這種違約后承擔(dān)后果的約定實(shí)質(zhì)是一種民事違約責(zé)任，協(xié)議書中所附帶的接受行政處罰的條款不能認(rèn)定為協(xié)商性行政處罰的條款，仍是一種基于“處罰法定”的條款。而如果環(huán)保協(xié)議是企業(yè)與行政機(jī)關(guān)簽訂的有關(guān)企業(yè)自愿履行義務(wù)并自愿接受行政監(jiān)督檢查的行政契約，則其中有關(guān)協(xié)商性的處罰，則不能簡單認(rèn)為是一種民事違約責(zé)任，因?yàn)檫`約責(zé)任與行政處罰具有明顯的區(qū)別。在行政契約中約定行政處罰以及在上述的行政調(diào)查中所進(jìn)行的協(xié)商處罰都是一種對公權(quán)力的處分，后者在德國行政法上稱為“和解契約”。 余凌云著：《行政契約論》，中國人民大學(xué)出版社，2000年版，第69頁。 余凌云著：《行政契約論》，中國人民大學(xué)出版社，2000年版，第69頁。” 林明鏘著：《行政契約法研究》，翰蘆圖書出版有限公司，2006年版，第63頁。行政程序法中之所以承認(rèn)和解契約的存在，目的在于避免不合比例的行政與救濟(jì)程序的浪費(fèi)而已。而這種關(guān)于協(xié)商性處罰的合法性問題，其本質(zhì)上是行政契約自由是否適合于強(qiáng)制性行政領(lǐng)域的問題。因?yàn)樽鳛樾姓跫s一方的行政機(jī)關(guān)雖然是公權(quán)力的代表，但其簽訂行政契約則是以一種非權(quán)力性的柔性執(zhí)法的方式進(jìn)行的。而如果容許雙方協(xié)商，在處罰的事實(shí)和幅度上討價(jià)還價(jià)，勢必降低公權(quán)力的威嚴(yán)。我國臺(tái)灣地區(qū)的《行政程序法》135條明確規(guī)定了行政契約的排除領(lǐng)域，即“公法上之法律關(guān)系得以契約設(shè)定、變更或消滅之。 翁岳生編：《行政法（下冊）》，中國法制出版社，2002年版，第781頁。因?yàn)椤靶再|(zhì)”系不確定法律概念，而使行政契約動(dòng)輒不成立或無效，影響契約的安定性和契約當(dāng)事人的信賴。 翁岳生編：《行政法（下冊）》，中國法制出版社，2002年版，第782頁。在法國，其判例一般將租稅權(quán)、警察權(quán)、命令權(quán)視為與契約不相容的領(lǐng)域。 陳淳文著：《公法契約與私法契約之劃分——法國法制概述》，載臺(tái)灣行政法學(xué)會(huì)主編《行政契約與新行政法》，元照出版社，2001年版，第141頁。而日本在行政契約的容許性方面，也沒有明確的排除性規(guī)定，并且從日本行政法方面的權(quán)威學(xué)者的著述中可以看出在行政訴訟中允許和解契約的存在（日）南博方著，楊建順譯：《行政訴訟中和解的法理（上）》，載《環(huán)球法律評論》，2001年春季號。而且，從上述德國以及我國臺(tái)灣地區(qū)的《行政程序法》所規(guī)定的“和解契約”看，既然是在調(diào)查中允許締結(jié)和解契約，自然應(yīng)當(dāng)適用于強(qiáng)制領(lǐng)域，因?yàn)檎{(diào)查本身即意謂著強(qiáng)制，并進(jìn)而延伸到行政處罰的協(xié)商并無不可。盡管該條款的規(guī)定不免使人感到憂慮 比如，有學(xué)者認(rèn)為：伴隨著價(jià)值的多元化和利益的多樣性，現(xiàn)代社會(huì)中需要制度和非制度、原則和例外等諸多緯度的秩序、規(guī)則、規(guī)范設(shè)置，因而，在《行政強(qiáng)制法》中增加行政強(qiáng)制和解的規(guī)定，應(yīng)該說體現(xiàn)了現(xiàn)代行政的基本理念，在行政強(qiáng)制不得和解的前提下，設(shè)定相應(yīng)的例外標(biāo)準(zhǔn)和程序，允許符合標(biāo)準(zhǔn)者按照法定的程序進(jìn)行和解，是發(fā)達(dá)諸國的通行做法，也是我國學(xué)者們在學(xué)術(shù)研究中的主張。參見楊建順等《關(guān)于〈中華人民共和國行政強(qiáng)制法（草案）〉的修改建議》，2006年1月。 楊建順著：《行政強(qiáng)制中的和解———三環(huán)家具城案的啟示》，載《南通師范學(xué)院學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》，2002年3月。根據(jù)我國現(xiàn)行《行政處罰法》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)必須在查明行政相對人的違法事實(shí)之后才能作出行政處罰決定，如果違法事實(shí)不清，就不得予以行政處罰。這種“以事實(shí)為依據(jù)”，“過罰相當(dāng)”的規(guī)定，無疑是出于對人權(quán)的尊重，防治行政機(jī)關(guān)濫用處罰權(quán)的角度考慮的。而如果行政相對人拒絕協(xié)商性處罰，或者行政機(jī)關(guān)不作尋求協(xié)商性處罰的打算，那么行政機(jī)關(guān)只有兩種選擇：要么不惜成本，繼續(xù)調(diào)查違法證據(jù)；要么不予處罰。一般認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)只有在充分掌握了被調(diào)查者的相關(guān)違法信息之后，才會(huì)因調(diào)查取證過于繁瑣等問題與對方協(xié)商處罰，這時(shí)對方一般不會(huì)拒絕協(xié)商，否則，等待調(diào)查的結(jié)果將是受到比協(xié)商的處罰結(jié)果更加嚴(yán)厲的處罰。為了不使和解契約成為行政機(jī)關(guān)動(dòng)輒規(guī)避其調(diào)查義務(wù)的工具，德國行政契約法第55條規(guī)定，凡屬隸屬關(guān)系的和解契約，其成立須符合下列前提要件：客觀上存在事實(shí)或法律狀態(tài)不明確；不明確狀態(tài)不能或需費(fèi)甚巨始能排除者；契約之締結(jié)需能有效達(dá)成行政目的；雙方互相讓步：不得僅一方讓步。除此之外，還有“不當(dāng)連結(jié)之禁止”、“不得與現(xiàn)有法令相抵觸”等條款的拘束以作為對行政契約的控制。如：在行政法律關(guān)系權(quán)利義務(wù)明確時(shí)或者法律明文禁止不得締結(jié)和解協(xié)議時(shí)，則不允許締結(jié)和解契約。 趙銀翠著：《行政執(zhí)法和解制度探討》，載楊建順主編《比較行政法—方法、規(guī)制與程序》，中國人民大學(xué)出版社，2007年版，第242頁。 我國環(huán)境行政強(qiáng)制執(zhí)行制度的構(gòu)建（破解環(huán)保部門執(zhí)法難，目前國內(nèi)主要采取兩種方式，一種是上級環(huán)保部門督辦地方政府，倒逼下一級政府召集司法、工商等部門協(xié)同整治，突破環(huán)保部門的權(quán)限制約；另一種就是寄望于環(huán)保法等法律的修訂給環(huán)保部門“放權(quán)”。環(huán)保部建議，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》的有關(guān)規(guī)定和環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管的實(shí)際需要，增加對某些重大環(huán)境違法行為，實(shí)施查封、扣押等強(qiáng)制措施。　　事實(shí)上，在一審的建議稿里，環(huán)保部就曾提出上述建議，卻最終并未出現(xiàn)在草案中。對此，當(dāng)時(shí)全國人大環(huán)資委在公開答記者問時(shí)表示，現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法和相關(guān)單項(xiàng)法律中尚未涉及，有關(guān)部門也沒有形成一致意見?！　　斑@次是爭取拿出一個(gè)讓各方比較滿意的草案，相比一審稿應(yīng)該有很大的不同。　　此外，鑒于目前取證難、舉證責(zé)任倒置等特點(diǎn)，環(huán)保部同時(shí)建議新環(huán)保法根據(jù)新修訂的《民事訴訟法》關(guān)于公益訴訟的授權(quán)性條款，明確規(guī)定有關(guān)環(huán)保機(jī)關(guān)和社會(huì)組織針對損害環(huán)境公共利益的行為，提起環(huán)境公益訴訟的資格。各級法院要將立案大門敞開，張開臂膀歡迎各污染受害者、環(huán)保志愿者、環(huán)境公益訴訟者到法庭來立案起訴，才能達(dá)到污染入罪門檻降低的初衷。　　在廣東省人大今年的立法計(jì)劃中，《廣東省環(huán)境保護(hù)條例（修訂草案）》繼續(xù)成為唯一一件安排常委會(huì)審議的法規(guī)案，省人大表示，該條例已于2012年3月一審，由于全國人大正在修訂環(huán)境保護(hù)法，待環(huán)境保護(hù)法修改頒布后再適時(shí)安排環(huán)境保護(hù)條例繼續(xù)審議。如曾提出由環(huán)保行政主管部門實(shí)施查封、扣押等行政強(qiáng)制措施，后來由于《行政強(qiáng)制法》的頒布實(shí)施而被刪除；一些環(huán)保經(jīng)濟(jì)措施，如主要污染物排污權(quán)有償使用和交易、環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)制度，也在審議過程中認(rèn)為其影響面廣且缺乏上位法支撐?！　∪纭缎姓?qiáng)制法》第十三條規(guī)定“行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定?！痹凇董h(huán)保法》尚未有設(shè)定的情況下，等于環(huán)保部門不能擁有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)?！睅孜皇…h(huán)保部門人士表示?！　〔痪们?，省環(huán)保廳建議省人大與國家有關(guān)立法機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)，提請賦予廣東省在地方環(huán)境保護(hù)立法上，局部突破上位法的權(quán)力，如在行政強(qiáng)制措施、大氣污染物排放超總量予以處罰方面?！皩π抻喼械摹董h(huán)保法》，我們擔(dān)心的是‘可操作性太強(qiáng)’。 網(wǎng)易，2013年6月21日訪問。即在一般情況下，對于環(huán)境行政強(qiáng)制執(zhí)行，作出行政決定的環(huán)保機(jī)關(guān)只能依法申請法院執(zhí)行。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)來自于法律的明文授權(quán)，無法律的授權(quán)，行政機(jī)關(guān)不能自行執(zhí)行，而只能向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。在申請司法執(zhí)行期間，行政機(jī)關(guān)可以采取查封場所、設(shè)施和財(cái)物或者扣押財(cái)物等方式防止環(huán)境損害的加劇。環(huán)保部門不僅要嚴(yán)格依法行使環(huán)境行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，還要盡量減少相對人的損失。如果采用非強(qiáng)制性措施能夠達(dá)到執(zhí)行目的，就不應(yīng)適用行政強(qiáng)制；在收到行政決定書后，相對人履行了環(huán)境義務(wù)的，就不能再適用行政強(qiáng)制。針對環(huán)境行政檢查、行政調(diào)查等行為，也應(yīng)當(dāng)通過行政立法的方式賦予環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)相關(guān)的權(quán)力。由于環(huán)境管理任務(wù)的日漸繁重復(fù)雜，政府的日常監(jiān)管常常是力所不及，而發(fā)動(dòng)社會(huì)的力量參與環(huán)境監(jiān)督已成為參與性行政所必不可少的手段。就公眾對環(huán)境事項(xiàng)的監(jiān)督而言，要通過充分的信息公開和參與，公眾得以了解項(xiàng)目的情況，并表達(dá)自己的觀點(diǎn)，對行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的行為進(jìn)行監(jiān)督，因而此時(shí)的監(jiān)督實(shí)質(zhì)是對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督；而項(xiàng)目得到許可后的公眾監(jiān)督，多是公眾對于企業(yè)是否按照所許可的范圍和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行活動(dòng)的監(jiān)督，這種監(jiān)督實(shí)質(zhì)是公眾對企業(yè)的監(jiān)督。同樣，公眾對企業(yè)的監(jiān)督，也是對行政機(jī)關(guān)行政行為的評價(jià)，即行政機(jī)關(guān)作出的許可決定是否正當(dāng)合理，企業(yè)是否遵行，等等。這種公眾監(jiān)督屬于“約定監(jiān)督”。但由于司法體制之外的“散步”抗議監(jiān)督，雖屬于公民憲法上的一種自由和權(quán)利，但畢竟不屬于法律框架之內(nèi)的監(jiān)督方式，因而此處不作討論，本文重點(diǎn)是對體制內(nèi)的公眾監(jiān)督作一檢討?！爱?dāng)前的環(huán)境執(zhí)法存在很多問題，處理當(dāng)前的環(huán)境問題單純利用行政處理的手段已經(jīng)不能滿足社會(huì)發(fā)展的需要，采取與之相對應(yīng)的司法保護(hù)已成為全社會(huì)的共識(shí)。要做好環(huán)保工作，需各相關(guān)部門在不違反現(xiàn)行法律法規(guī)的前提下，進(jìn)行無縫對接，建立互動(dòng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，最大限度地從源頭預(yù)防和減少環(huán)境違法行為。如2011年浙江省環(huán)保廳與公檢法全面實(shí)行聯(lián)動(dòng)，目前，浙江省11個(gè)設(shè)區(qū)市環(huán)保局與公安部門聯(lián)手設(shè)立公安駐環(huán)保機(jī)構(gòu)，全省80%以上的縣(市、區(qū))設(shè)立了公安駐環(huán)保聯(lián)絡(luò)室或警務(wù)室。就我國的環(huán)境問題現(xiàn)狀而言，最迫切的問題不是行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力的問題。環(huán)境行政機(jī)關(guān)的這種有責(zé)無權(quán)狀態(tài)，在某種程度上使得環(huán)境污染和資源破壞無法得到有效的治理和控制。么標(biāo)準(zhǔn)確定行政自行強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)?法律賦予行政機(jī)關(guān)哪些強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)?行政機(jī)關(guān)又如何實(shí)現(xiàn)自行強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)?法院對于行政機(jī)關(guān)的申請如何執(zhí)行?責(zé)任由誰承擔(dān)?是否所有行政行為都需要強(qiáng)制執(zhí)行等問題,不一而足,要解決這一系列的問題,必須進(jìn)行統(tǒng)一的立法。另一方面在上位法沒有規(guī)定的情況下,可通過地方性立法進(jìn)行補(bǔ)充規(guī)定,如浙江省、西藏自治區(qū)、福建省有關(guān)環(huán)境保護(hù)方面的法規(guī)在省一級環(huán)保地方立法中賦予了環(huán)保部門行使強(qiáng)制執(zhí)法手段的權(quán)力。一是由環(huán)境保護(hù)部門實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行權(quán),可以消除申請法院強(qiáng)制執(zhí)行的時(shí)間差,從而使環(huán)境違法行為及時(shí)得到制止,最大限度地減輕污染危害。三是由環(huán)境保護(hù)部門實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行權(quán),環(huán)保部門承擔(dān)的責(zé)任更加重大,要求一大批高素質(zhì)的復(fù)合型執(zhí)法人才充實(shí)執(zhí)法隊(duì)伍,從而推動(dòng)環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍整體素質(zhì)的提高。因此,在我國環(huán)境質(zhì)量相對比較脆弱,經(jīng)濟(jì)超速發(fā)展帶來更大的環(huán)境壓力,人們對環(huán)境保護(hù)要求越來越高的形勢下,賦予環(huán)保部門必要的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán),應(yīng)成為環(huán)境執(zhí)法建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。從表面上看,這是環(huán)保行政機(jī)關(guān)在重大權(quán)益問題上尊重司法權(quán)的表現(xiàn)。但事實(shí)上,這種規(guī)定并沒有達(dá)到預(yù)想的效果。另一方面,由于行政機(jī)關(guān)對大量行政決定沒有執(zhí)行權(quán),申請法院執(zhí)行又耗費(fèi)時(shí)間,嚴(yán)重影響了行政效率。很多環(huán)保行政機(jī)關(guān)因沒有法定強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)而不得不申請法院強(qiáng)制執(zhí)行,大量的申請執(zhí)行案件不僅影響了行政效率而且也增加了法院負(fù)擔(dān)。這些現(xiàn)象說明,把所有行政行為的執(zhí)行權(quán)歸諸法院顯然是一種簡單化的處理辦法,不僅難以保障行政行為執(zhí)行的公正與效率,而且也與法院專事司法、居中裁判的地位不符。一方面,對于環(huán)保部門能自行實(shí)施強(qiáng)制的行為,特別是對于那些專業(yè)技術(shù)性比較強(qiáng)的環(huán)境行政強(qiáng)制執(zhí)行事項(xiàng),應(yīng)直接賦予環(huán)保機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制權(quán)。對此,尚待在以后由統(tǒng)一的強(qiáng)制執(zhí)行法進(jìn)一步明確劃分法院與行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)限,以保證所有行政決定都能得到及時(shí)執(zhí)行?！　∪h(huán)保強(qiáng)制執(zhí)法需要注意的問題　　其一,環(huán)保強(qiáng)制執(zhí)法應(yīng)遵循比例原則。[2]一方面,我們應(yīng)強(qiáng)調(diào)環(huán)保強(qiáng)制執(zhí)法的“到位”問題,但同時(shí)我們也應(yīng)意識(shí)到,強(qiáng)制是有風(fēng)險(xiǎn)的,在強(qiáng)制的運(yùn)用中必須遵循比例原則,采取對相對人最小損害的方式進(jìn)行環(huán)保強(qiáng)制執(zhí)法,以維護(hù)相對人的合法權(quán)益。行為的程序指的是做事的步驟、方式、順序和時(shí)限的總和?！盵3]賦予環(huán)保部門強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)絕不意味著環(huán)保部門在強(qiáng)制執(zhí)法的過程中可以恣意而為,恰恰相反,由于強(qiáng)制執(zhí)法本身包含有對相對人權(quán)益的侵害,所以在環(huán)保強(qiáng)制執(zhí)法中更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)強(qiáng)制權(quán)運(yùn)作過程的合法問題,即環(huán)保強(qiáng)制執(zhí)法應(yīng)遵循法定的步驟、方式、順序和時(shí)限,做到程序合法。賦予環(huán)保部門行政執(zhí)法的強(qiáng)制權(quán)并不意味著環(huán)保部門就可能獨(dú)立解決環(huán)境問題,環(huán)保是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,還需要各部門的同力合作、協(xié)調(diào)配合。首先,各級人民政府應(yīng)組織環(huán)保、土地、計(jì)劃、工商、城建、法院等部門建立聯(lián)席會(huì)議制度,理順和明確各部門環(huán)境執(zhí)法職責(zé)。同時(shí),進(jìn)一步把環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)保政績考核落到實(shí)處,真正做到“一票否決”,從而調(diào)動(dòng)各部門加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的積極性,形成齊抓共管環(huán)保工作新局面