【正文】 專家們能在民間的環(huán)境中工作，使其智慧為政府部門服務(wù)，通過各種途徑和方式，建立了許多半官方思想庫。民間思想庫是由民間發(fā)起，得到基金會和企業(yè)資助，為國家機構(gòu)及其長官服務(wù)的政策研究機構(gòu)，它們具有選題自由 、研究面寬、聯(lián)系廣泛、不受政治可行性的局限、能超脫政府及其職能部門之外的特點。這是由世界各國科學(xué)家、經(jīng)濟學(xué)家、企業(yè)家、政策科學(xué)家組成的、以研究人類全球問題為主的思想庫。思想庫一般采用理事會領(lǐng)導(dǎo)下的經(jīng)理負(fù)責(zé)制。各個思想庫各有特色 ，研究體制有分有合，不斷變化，形成了以專業(yè)為核心的研究單位和以任務(wù)為核心的研究小組交叉運行模式。最有代表性的是蘭德公司發(fā)明的 “矩陣制 ”和巴特爾研究所采用的 “研究項目組 ”制。這主要表現(xiàn)在：（１）提供政策建議，充當(dāng)咨詢參政機構(gòu)；（２）提供學(xué)術(shù)思想，充當(dāng)認(rèn)識機構(gòu) ；（３）提供政策結(jié)果信息，充當(dāng)評估機構(gòu)；（４）向政府輸送官員和專家，充當(dāng)人才交流、儲備機構(gòu)；（５）制造輿論、傳播觀點，充當(dāng)宣傳機構(gòu)。 四、中國政策研究組織的現(xiàn)狀與改革 1. 中國政策研究組織的類型 現(xiàn)有的政策研究組織大體可分以下五 種類型：（１）隸屬于黨委或政府部門的純行政性政策研究組織；（２）行政性和學(xué)術(shù)性相結(jié)合的政策研究組織；（３）中科院、社科院及高校下設(shè)的相應(yīng)系、所、室等學(xué)術(shù)性政策研究組織；（４）企業(yè)、公司、個人創(chuàng)辦的政策研究所、咨詢公司、研究會等民間政策研究組織；（５）由前政府官員組成的咨詢小組、委員會等政策研究組織。 7 存在的問題：第一，研究方法相對落后；第二，受制于決策者，行政干擾大；第三，各級政研組織自成體系，缺乏總體設(shè)計和協(xié)調(diào)；第四，信息網(wǎng)不全、信息失真，造成政研工作失效；第五，文化層次和知識結(jié)構(gòu)不合理，存在上高下低現(xiàn)象。 第三章 公共決策體制 一、公共決策體制的構(gòu)成因素 公共決策體制就是決策權(quán)力的分配、決策的程序、規(guī)則和方式的總和。 二、公共決策體制的結(jié)構(gòu) 組織理論認(rèn)為，結(jié)構(gòu)是使組織實現(xiàn)其目標(biāo)的基本管理工具，是組織軀體的骨架，它可表現(xiàn)為工作分工的幾何圖式及其等級上的排列。 2．決策者（權(quán)力主體）控制自己的決策權(quán)力最常見的手段是：（ 1）說服：包括欺騙性的說服和基于對預(yù)期真實分析之上的說服；（ 2）威脅：對權(quán)力作用對象至少意味著某種利益的凈損失；（ 3）交換：交換的基礎(chǔ)是雙方均能受益，互惠、金錢收買等都是交換的 方式；（ 4）施用權(quán)威：施用權(quán)威的前提是權(quán)力作用對象對權(quán)威的認(rèn)可，并由此產(chǎn)生命令服從的關(guān)系。 167。民主集中制在決策中要求采取集體決策而不是個人決 策，在集體充分討論的基礎(chǔ)上，通過 “少數(shù)服從多數(shù) ”做出最終決策。 2．議會制的幾種基本形式 (１ )總統(tǒng) —議會制。 (２ )內(nèi)閣 —議會制。實行這一體制的國家主要是瑞士聯(lián)邦。國家就算設(shè)有議會，也對權(quán)威人物沒有制約作用。在獨裁制中，有時最高決策者可能不是個人而是集體，但決策集體仍然受權(quán)威人物意志的支配。 伊朗伊斯蘭共和國是這 種類型的典型； ( 2 )君主親政型。在非洲和拉丁美洲等地區(qū)，軍人獨裁政府成為司空見慣的政治現(xiàn)象。 3. 現(xiàn)代公共決策方式 一、全體一致規(guī)則 1．內(nèi)涵 .。 2．特征。 3．優(yōu)劣。人們?yōu)檫_(dá)到某一方案在時間、精力、甚至金錢上的損失也許要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出他們從該方案中所取得的收益，由此導(dǎo)致了人們在決策中的 “策略行為 ”。 是指對于一項公共選擇方案，需要超過二分之一的投票人贊同方才通過的規(guī)則。多數(shù)票制一般可分為簡單多數(shù)和過半數(shù)兩種方式。由于簡單多數(shù)只能反映 “小多數(shù) ”人的意愿，因此人們在實踐中，逐漸選擇能反映 “大多數(shù) ”人意愿的過半數(shù)方式。 (１ )決策過程中無需人人都投贊成票，只要有超過半數(shù)的贊成票，決策方案就能通過； (２ )過半數(shù)規(guī)則要求公共行動方案對全體參與者都具有強制性，即占少數(shù)的反對者必須服從占多數(shù)的支持者所作出的決策，這也就是 “少數(shù)服從多數(shù) ”。 2．占多數(shù)規(guī)則：選出得到票數(shù)最多的第一 位候選人。 4．博爾達(dá)計數(shù) (：按照投票者的偏好秩序的排列來給Ｍ個提案中的每一個打分，把所有投票者給每個提案的分?jǐn)?shù)分別加起來，宣布得最高分?jǐn)?shù)的提案為獲勝者。 6．贊成投票 ：在由Ｍ人組成的候選人名單中，每個投票者對所有他贊同的候選人投一票，得票數(shù)最多的候選人為獲勝者。 1. 政策工具概述 一、政策工具研究的興起 政策工具研究在政策科學(xué)中興起的原因是：一是政策執(zhí)行的復(fù)雜性以及政策的失敗導(dǎo)致人們對政策執(zhí)工具或手段的反思，實際的政策執(zhí)行對工具方面知識需求的增長；二是福利國家的失敗以及政府工作的低效率，導(dǎo)致人們對工具途徑的政治及意識形態(tài)上的支持；三是當(dāng)代社會科學(xué)實踐性的增強，特別是應(yīng)用性社會科學(xué)領(lǐng)域日益介入政府的政策和管理實踐，導(dǎo)致這些學(xué)科的學(xué)者對包括工具性知識的更多的追求；四是政策科學(xué)的研究領(lǐng)域 自身的擴展導(dǎo)致了政策工具被納入學(xué)科的視野之中。 2．過程主義。 4．建構(gòu)主義。簡單地說，政策工具就是達(dá)成政策目標(biāo)的手段。 2．政策工具的分類 加拿大公共政策學(xué)者霍萊特和拉梅什 (MRamesh)在《公共政策研究》（ 1995）一書中根據(jù)政策工具的強制性程度來分類，將政策工具分為自愿性工具（非強制性工具）、強制性工具和混合性工具三類。 下面三節(jié)，我們將根據(jù)他們在《公共政策研究》中的論述，來介紹基本的政策工具。 2．強制性工具 強制性工具也稱指導(dǎo)性工具，它借助國家或政府的權(quán)威及強制力，迫使目標(biāo)團體及個人采取或不采取某種行為。 一、管制 二、公共企業(yè) 公共企業(yè)的 三個特征： 一是它們具有某種程度上的公共所有權(quán)（少至 50％，高至 100％），分析家往往用一個武斷的數(shù)字，即只要政府擁有一個公司的 51％以上的所有權(quán)，那么，該公司就是公共公司； 二是公共企業(yè)受到政府某種程度的控制或直接管理，一個完全擺脫政府控制的公司不能看作公共企業(yè)； 三是公共企業(yè)生產(chǎn)的物品和服務(wù)要在市場上出售，這不同于諸如國防、路燈一類 10 的公共物品（這種物品不能直接收費），因而，公共 企業(yè)的銷售收入與成本之間必須保持有某種平衡。主要的缺點是：政府難以對公共企業(yè)加以有效的控制；公共企業(yè)的運作是低效率、甚至是無效率的，易于造成壟斷并將負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到消費者身上等。政府所做的大量事情，如國防、外交、警察、消防、教育、社會保障、公有地管理、公園和道路的維修、人口普查、地理測量等都采取這一途徑或辦法。 缺點是：官僚機構(gòu)的直接提供往往以僵化刻板為特征，它反應(yīng)遲緩；對于官僚機構(gòu)及官員的政治控制容易降低為公眾服務(wù)的質(zhì)量 ；由于缺乏競爭機制，官僚機構(gòu)沒有成本意識而造成經(jīng)費；政府機構(gòu)內(nèi)部或跨機構(gòu)的沖突影響物品和服務(wù)的提供等。 3．非強制性工具 非強制性工具（自愿性工具）的特征是它沒有或很少有政府參與，它的任務(wù)是在自愿的基礎(chǔ)上完成的。非強制性工具是執(zhí)行經(jīng)濟政策和社會政策的重要工具。買賣 雙方（消費者和廠商）之間的自愿的相互作用 —消費者依其手中握有的有限數(shù)量的貨幣想盡可能多地購買商品，而廠商則尋求利潤的最大化 —往往會帶來雙方都滿意的結(jié)果。因此，那些對醫(yī)療保健和教育有需要者可以從為盈利而運作的醫(yī)院和學(xué)校中購買相應(yīng)的服務(wù)。 局限性： 在大部分公共物品和服務(wù)領(lǐng)域中，它并不是一種有效的工具，它不能有效地提供諸如國防、警察、路燈一類的純公共物品；由于存在著不同類型的市場失靈，市場在提供收費物品和公有池塘物品上也存在困難；此外，市場工具也產(chǎn)生嚴(yán)重的公平方面的問題。 167。它們允許政府在一定程度上卷入非國家行動者的活動，而將最終的決策權(quán)留給私人部門，這類工具主要包 括信息傳播、規(guī)勸、補貼、產(chǎn)權(quán)拍買、征稅和使用者付費等。這種工具也是一種民主的手段，與重視自由、個人價值的民主規(guī)范相一致。如果沒有其他工具配話，這種工具的效果往往是有限的。盡管最后的選擇權(quán)留給受資助者，但采取所期望發(fā)生的行為的可能性因補貼而增加。 缺點 ：補貼需要財政資金（稅收減免除外），而要錢總是困難的；獲得關(guān)于補貼是否達(dá)成目的（即所希望的行為是否發(fā)生）方面信息的成本是昂貴的；它不是處理危機的合適工具；補助也往往過多過濫而導(dǎo)致失效；此外 ，一旦補貼建立起來就難以取消。市場通過確定一定數(shù)量的對消費者指定的資源和可轉(zhuǎn)移的產(chǎn)權(quán)而建立起市場，這創(chuàng)造人為的稀缺，并讓價格機制起作用。許多國家采用了這種工具來控制有害污染物的排放。在我國已開始了這方面的試驗（太原市的控制二氧化硫排放量就采用了這種辦 法）。此外，在水資源利用方面，我國也開始采用產(chǎn)權(quán)交易方式（典型例子是浙江省的義烏市與東陽市就水資源的使用進(jìn)行了產(chǎn)權(quán)交易）。 缺點： 鼓勵投機行為甚至產(chǎn)生欺詐行為，同時，它也是一種不公平的工具。它也可以用作一種政策工具以引發(fā)政府所希望的 行為或限制所不希望的行為。 使用者付費可以看作稅收這樣一種政策工具的創(chuàng)新性應(yīng)用形式。使用者付費類似于產(chǎn)權(quán)拍買，是管制和市場兩種工具的混合。 稅收和使用者付費的主要優(yōu)點是：它們?nèi)菀状_立；提供財政激勵；有助于革新；是 一種靈活的工具。此外，管理成本高且繁雜。 1. 政策過程的階段途徑 一 、階段途徑的成就與局限性 主要成就表現(xiàn)在： 一是簡化了復(fù)雜的政策過程，將涉及眾多因素和活動的政策過程分解成若干階段或環(huán)節(jié)，并對每一階段加以解剖和分析，這是了解政策過程的實質(zhì)的必不可少的一步。特別是 20 世紀(jì) 70、 80 年代，它引發(fā)了對政策議程、政策執(zhí)行、政策評估和政策終結(jié)的深入研究，產(chǎn)生出一批有影響的論著。 局限性 ：它把復(fù)雜的政策過程還原為若干階段來分別加以研究，并往往用線性的觀點來看待各階段的關(guān)系，即它們被看作是一種在時間上前后相續(xù)的過程；它并未深入探究政策過程中的因果關(guān)系，對政策過程的解釋不充分，也難以進(jìn)行預(yù)言；它對政策實踐的了解是片 面的，其應(yīng)用也是有限的。 三、對階段途徑的批評 薩巴蒂爾在《政策過程理論》一書中將對階段途徑的批評歸納： 1. 階段途徑并不是一種真正的因果理論，因為它并未揭示出政策過程各階段之間的內(nèi)在因果關(guān)系；相反，每個階段的研究都形成自身的而幾乎與其他階段無關(guān)的理論。實際上，政策過程的各個階段是交叉的、相互作用的。 3．階段途 徑帶有一種偏見，它所注重的是一種立法上的、自上而下的過程，其焦點集中在重大法規(guī)的通過與執(zhí)行，而忽視在特定的政策領(lǐng)域內(nèi)有無數(shù)的政策與法規(guī)的執(zhí)行與評估的相互作用。 薩巴蒂爾等人得出的基本結(jié)論是：階段啟發(fā)法已經(jīng)失去其生命力和有效性，即它已經(jīng)過時，必須建立起更好的理論框架來取而代之。 2. 政策過程的新理論框架 一 、多源流框架 13 多源流框架是由金頓在《議程、備選方案和公共政策》（ 1984）一書中根據(jù)科 恩、馬奇和奧爾森等人的有關(guān)組織行為的 “垃圾桶模式 ”而提出的。依金頓的觀點，這三種源流平時彼此獨立運行，只有當(dāng) “機會窗戶 ”打開時，才允許政策企業(yè)家將不同的源流配對。盡管多源流框架并不總是清楚和內(nèi)在地一致的，但它似乎可以應(yīng)用于非常廣泛的政策領(lǐng)域，它的文獻(xiàn)在社會科學(xué)領(lǐng)域中也被廣泛地應(yīng) 用。Baumgartner)和 B它認(rèn)為，美國的政策（制定）過程以被短期的重大政策變化所打斷的長期漸進(jìn)變化作為特征。這一框架最初被用于解釋立法變化，最近它的應(yīng)用范圍被擴展，用于分析和解釋聯(lián)邦政府預(yù)算的長期變化。這種框架花了大量的時間來描繪政策精英的信念系統(tǒng)，并分析那些可能出現(xiàn)的跨聯(lián)盟政策取向?qū)W習(xí)的條件。 五、政策擴散框架 政策擴散框架是由 F它力圖解釋在跨州或地方在采納特殊政策創(chuàng)新（如抽彩票抽獎法）中的不同。近年來，又有學(xué)者 (如 MVergari)將這種途徑與政策網(wǎng)脈的文獻(xiàn)整合在一起。 167。 三、政策過程的五個基本階段 1. 政策制定 —從發(fā)現(xiàn)問題到政策方案的出臺的一系列的功能活動過程 ,包括建立 14 議程、界定問題、設(shè)計方案、預(yù)測結(jié)果、比較和抉擇方案以及方案的合法化等環(huán)節(jié)。 3. 政策評估 —依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對政策的效果做出判斷，確定某 項政策的效果、效益以及優(yōu)劣，并弄清該政策為什么能取得成功，或者為什么導(dǎo)致失敗。 5. 政策終結(jié) —即在政策實施并加以認(rèn)真評估之后，發(fā)現(xiàn)該政策的使命已經(jīng)完成，成為多余、不必要或不起作用，采用措施予以結(jié)束的過程或行為。 1. 政策議程 一、政策議程的種類 瓊斯在《公共政策研究導(dǎo)論》中從政策活動的功 能方面將政策議程分為如下四類： (1)為使問題得到積極的和嚴(yán)肅的研究和認(rèn)可而提出的問題確認(rèn)議程； (2)能從確定問題進(jìn)展到發(fā)現(xiàn)解決辦法的提案議程； (3)協(xié)議或討價還價的議程，使提案得到支持并能積極和嚴(yán)肅地發(fā)展； (4)持續(xù)議程，使問題得到持續(xù)的檢驗。 二 、建立政策議程的策略 1. 社會中部分團體或者個體主動，政府只是有限介入。一旦團體的利益受到威脅，他們就會千方百計地要求政府采取行動保護(hù)他們的利益。 2. 政府主動介入發(fā)現(xiàn)和解決問題，社會中的團體或個人只是有限介入。個人的介入活動，其能力總是十分有限的，甚至是很弱小的。把社會公共問題變?yōu)檎邌栴}，列入議事日程，大多數(shù)情況下是政府與 社會團體和私人共同作用的結(jié)果。這種類型從理論上說似乎是存在的，但在實踐中幾乎不多見。一旦問題的焦點成為政府決策關(guān)注的問題，在經(jīng)過一段時