【正文】 就是定額的調(diào)整問題，即如何調(diào)整和調(diào)整頻率。（四）以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算會(huì)計(jì)與部門預(yù)算改革不相適應(yīng)。現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)制度無法為部門預(yù)算編制提供準(zhǔn)確的會(huì)計(jì)信息。但在零基預(yù)算方式下，要根據(jù)各部門的職責(zé)、占用的經(jīng)濟(jì)資源、人員配備等客觀因素，一切從“零”開始來確定部門的資金使用額度。同時(shí)，固定資產(chǎn)入賬后，按照現(xiàn)行制度的規(guī)定不計(jì)提折舊，從而無法真實(shí)反映固定資產(chǎn)的使用情況，虛增了資產(chǎn)價(jià)值。隨著新公共管理浪潮在西方的興起，有些國家以提高決策質(zhì)量和公共部門的效率為改革的主要目標(biāo)，提出以“績(jī)效管理”為框架，細(xì)化部門預(yù)算，預(yù)算編制由過去的“投入法”改為“產(chǎn)出法”,強(qiáng)調(diào)部門所提供服務(wù)的效果和效率。公共管理改革，對(duì)預(yù)算會(huì)計(jì)核算提出了更高的目標(biāo)，不僅要能夠全面、完整地反映政府擁有的經(jīng)濟(jì)資源和承擔(dān)的債務(wù)，還應(yīng)能夠核算和反映公共資源的優(yōu)化配置和合理使用情況，提供公共部門的績(jī)效考核指標(biāo)。二、完善部門預(yù)算改革的措施和建議（一）規(guī)范預(yù)算編制程序。在傳統(tǒng)的預(yù)算編制體制下，一般從11月份才開始編制下年度預(yù)算，預(yù)算編制時(shí)間非常短，編制效果也自然就難以保證。考慮到經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、國家政策的變化，預(yù)算周期過長(zhǎng)，預(yù)算編制時(shí)間過早，勢(shì)必要影響到預(yù)算的準(zhǔn)確性。目前從中央到地方普遍實(shí)行“二上二下”的編制方法，各地可以結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，適當(dāng)簡(jiǎn)化編報(bào)程序，比如可以變通實(shí)行“兩上一下”或“一上一下”的程序。一是財(cái)政部門在全面掌握部門資源和需求的基礎(chǔ)上，不斷增加預(yù)算編制的主動(dòng)性。部門預(yù)算對(duì)財(cái)政資金在部門間進(jìn)行分配，如果分配有失公允，勢(shì)必會(huì)造成部門的不滿和抵觸情緒。三是切實(shí)處理好財(cái)政與部門間的集權(quán)和分權(quán)關(guān)系。在這種情況下，如果將部分專項(xiàng)資金的分配權(quán)向部門適度轉(zhuǎn)移，包干使用，超支不補(bǔ)，就有可能變一家理財(cái)為多家理財(cái)，取得意想不到提高財(cái)政資金效益的結(jié)果。對(duì)于計(jì)劃、科技等有預(yù)算分配權(quán)的部門，簡(jiǎn)單地將分配權(quán)收回并不是個(gè)好辦法。因此，可以將計(jì)劃、科技等部門轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)算審核委員會(huì)成員單位，配合財(cái)政部門共同做好預(yù)算管理和資金分配工作。目前的人代會(huì)財(cái)政報(bào)告內(nèi)容比較虛泛，且只是匯報(bào)功能預(yù)算，這與其說是一份預(yù)算報(bào)告不如說是一份預(yù)算編制說明或總結(jié)，很多代表看不懂，更看不出問題。美國聯(lián)邦政府向國會(huì)遞交的預(yù)算報(bào)告就包含了每一個(gè)部門的預(yù)算安排情況，介紹了部門的基礎(chǔ)信息，主要的職能、任務(wù)以及預(yù)算年度各個(gè)項(xiàng)目的預(yù)算安排。在此基礎(chǔ)上，再進(jìn)一步擴(kuò)展報(bào)告內(nèi)容，將部門預(yù)算作為財(cái)政報(bào)告的附件一并印發(fā)并審議。隨著我國部門預(yù)算改革的不斷深入，部門預(yù)算制度日趨完善，改革的成效正在逐步明顯。一、部門預(yù)算改革中存在的問題（一）財(cái)政與部門間的關(guān)系難以理順。從近幾年的部門預(yù)算改革實(shí)踐看，財(cái)政部門與政府其他部門的關(guān)系還沒有很好的理順。我國目前的部門預(yù)算主要是依靠部門來編制的，財(cái)政部門只是在部門上報(bào)預(yù)算的基礎(chǔ)上，根據(jù)財(cái)力狀況酌情砍壓，最終匯總編制財(cái)政總預(yù)算。究其實(shí)質(zhì)，則是財(cái)政部門無法全面掌握部門的預(yù)算資源、預(yù)算需求，客觀上造成了以部門意見為轉(zhuǎn)移的局面。財(cái)政在同部門間的博弈中往往處于劣勢(shì)。財(cái)政對(duì)政府其他職能部門的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇是了解的，總是要憑經(jīng)驗(yàn)對(duì)部門提報(bào)預(yù)算進(jìn)行削減。在這種共識(shí)的指導(dǎo)下，部門提報(bào)預(yù)算肯定會(huì)大大高于實(shí)際的資金需求量，也會(huì)大大高于政府財(cái)力可能，財(cái)政在與部門間的博弈過程中仍處于劣勢(shì)。部門預(yù)算改革一個(gè)重要的配套措施就是理順財(cái)政內(nèi)部的管理體制，對(duì)各業(yè)務(wù)處（科）室職能重新界定，一個(gè)預(yù)算單位只對(duì)應(yīng)一個(gè)財(cái)政業(yè)務(wù)處（科）室，實(shí)現(xiàn)預(yù)算分配管理主體一元化。經(jīng)各業(yè)務(wù)處室審核后初步匯總編制的財(cái)政預(yù)算要大大高于當(dāng)年可用財(cái)力，預(yù)算處只好根據(jù)當(dāng)年財(cái)力狀況逐個(gè)兒與業(yè)務(wù)處室談判，有的地方甚至只好使用“基數(shù)法”，根據(jù)各業(yè)務(wù)處室上年分配資金額度適當(dāng)增長(zhǎng)后切塊到處室，以確保財(cái)政預(yù)算總額不突破。預(yù)算分配權(quán)不統(tǒng)一，事業(yè)單位退出機(jī)制不暢。多重預(yù)算管理分配權(quán)不僅與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與公共財(cái)政的要求不相適應(yīng)，還影響到部門預(yù)算編制效率，提高了部門預(yù)算編制、執(zhí)行、決算過程中的交易成本。在以前收費(fèi)、罰款沒有得到有效控制的時(shí)期，各地增設(shè)了很多依賴收費(fèi)生存的事業(yè)單位，這些單位可以說是“因費(fèi)而生”。（二）缺乏部門預(yù)算編制的監(jiān)督和績(jī)效考核機(jī)制。目前人大審議部門預(yù)算的時(shí)間很短，在如此倉促的時(shí)間內(nèi)，要想認(rèn)真、逐項(xiàng)地審議部門預(yù)算很難做到，只能對(duì)預(yù)算進(jìn)行總體性、一般性審查，最終流于形式。而長(zhǎng)期以來我國人大對(duì)政府財(cái)政的監(jiān)督一直比較弱化，部門預(yù)算改革也沒有從根本上扭轉(zhuǎn)這一局面。部門預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)法律空檔。部門預(yù)算的透明度不高，公眾參與度較低。隨著我國部門預(yù)算改革的不斷深入，部門預(yù)算制度日趨完善，改革的成效正在逐步明顯。一、部門預(yù)算改革中存在的問題（一）財(cái)政與部門間的關(guān)系難以理順。從近幾年的部門預(yù)算改革實(shí)踐看，財(cái)政部門與政府其他部門的關(guān)系還沒有很好的理順。我國目前的部門預(yù)算主要是依靠部門來編制的，財(cái)政部門只是在部門上報(bào)預(yù)算的基礎(chǔ)上，根據(jù)財(cái)力狀況酌情砍壓，最終匯總編制財(cái)政總預(yù)算。究其實(shí)質(zhì)，則是財(cái)政部門無法全面掌握部門的預(yù)算資源、預(yù)算需求，客觀上造成了以部門意見為轉(zhuǎn)移的局面。財(cái)政在同部門間的博弈中往往處于劣勢(shì)。財(cái)政對(duì)政府其他職能部門的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇是了解的，總是要憑經(jīng)驗(yàn)對(duì)部門提報(bào)預(yù)算進(jìn)行削減。在這種共識(shí)的指導(dǎo)下，部門提報(bào)預(yù)算肯定會(huì)大大高于實(shí)際的資金需求量，也會(huì)大大高于政府財(cái)力可能，財(cái)政在與部門間的博弈過程中仍處于劣勢(shì)。部門預(yù)算改革一個(gè)重要的配套措施就是理順財(cái)政內(nèi)部的管理體制，對(duì)各業(yè)務(wù)處（科）室職能重新界定，一個(gè)預(yù)算單位只對(duì)應(yīng)一個(gè)財(cái)政業(yè)務(wù)處（科）室，實(shí)現(xiàn)預(yù)算分配管理主體一元化。經(jīng)各業(yè)務(wù)處室審核后初步匯總編制的財(cái)政預(yù)算要大大高于當(dāng)年可用財(cái)力，預(yù)算處只好根據(jù)當(dāng)年財(cái)力狀況逐個(gè)兒與業(yè)務(wù)處室談判，有的地方甚至只好使用“基數(shù)法”，根據(jù)各業(yè)務(wù)處室上年分配資金額度適當(dāng)增長(zhǎng)后切塊到處室，以確保財(cái)政預(yù)算總額不突破。預(yù)算分配權(quán)不統(tǒng)一，事業(yè)單位退出機(jī)制不暢。多重預(yù)算管理分配權(quán)不僅與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與公共財(cái)政的要求不相適應(yīng)，還影響到部門預(yù)算編制效率，提高了部門預(yù)算編制、執(zhí)行、決算過程中的交易成本。在以前收費(fèi)、罰款沒有得到有效控制的時(shí)期，各地增設(shè)了很多依賴收費(fèi)生存的事業(yè)單位，這些單位可以說是“因費(fèi)而生”。（二）缺乏部門預(yù)算編制的監(jiān)督和績(jī)效考核機(jī)制。目前人大審議部門預(yù)算的時(shí)間很短，在如此倉促的時(shí)間內(nèi)，要想認(rèn)真、逐項(xiàng)地審議部門預(yù)算很難做到，只能對(duì)預(yù)算進(jìn)行總體性、一般性審查，最終流于形式。而長(zhǎng)期以來我國人大對(duì)政府財(cái)政的監(jiān)督一直比較弱化，部門預(yù)算改革也沒有從根本上扭轉(zhuǎn)這一局面。部門預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)法律空檔。部門預(yù)算的透明度不高，公眾參與度較低。這與西方一些國家可以通過互聯(lián)網(wǎng)免費(fèi)下載、在書店里購買到政府預(yù)算一攬子文件形成了鮮明的對(duì)比。提高部門預(yù)算的透明度和參與程度，讓公民、企業(yè)對(duì)自己將要承擔(dān)的納稅義務(wù)與將要獲得的公共服務(wù)，發(fā)表看法，提出建議，不僅有利于預(yù)算決策的科學(xué)化和民主化，而且也便于預(yù)算通過后的有效執(zhí)行和政策的順利推進(jìn)。盡管部門預(yù)算改革在全國各級(jí)廣泛推開，但部門預(yù)算的編制質(zhì)量如何，部門決算同年初部門預(yù)算的差異程度有多大，鮮有人對(duì)此進(jìn)行詳細(xì)考究。同時(shí)，部門預(yù)算特別是項(xiàng)目支出預(yù)算尚沒有建立起有效的績(jī)效考評(píng)、追蹤問效機(jī)制，在具體編制過程中，由于項(xiàng)目缺乏可比性，可行性論證也不夠充分，難以做到分輕重緩急排列次序。（三）科學(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)體系尚未建立。部門預(yù)算的重要基礎(chǔ)是科學(xué)、合理的定額體系。這樣的定額，將傳統(tǒng)功能預(yù)算下的部門間苦樂不均的狀況給予延續(xù)，承認(rèn)了以前不公平的部門間支出水平，無法真實(shí)反映部門單位的職能大小和權(quán)責(zé)輕重。在實(shí)踐過程中，科學(xué)定額體系的建立非常容易陷入一個(gè)兩難悖論。但分類分檔越細(xì)也就失去了確立定額標(biāo)準(zhǔn)的目的，定額標(biāo)準(zhǔn)涵蓋的范圍過窄，預(yù)算分配的公平性也很難得到體現(xiàn)。從部門預(yù)算的實(shí)踐看，關(guān)于預(yù)算定額的另一個(gè)重要問題就是定額的調(diào)整問題，即如何調(diào)整和調(diào)整頻率。（四）以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算會(huì)計(jì)與部門預(yù)算改革不相適應(yīng)?，F(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)制度無法為部門預(yù)算編制提供準(zhǔn)確的會(huì)計(jì)信息。但在零基預(yù)算方式下，要根據(jù)各部門的職責(zé)、占用的經(jīng)濟(jì)資源、人員配備等客觀因素，一切從“零”開始來確定