【正文】 有關(guān)職能部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)。理順“條塊”關(guān)系，形成以街道綜合管理為主的結(jié)構(gòu)體系。具體而言，就是要在強化街道辦事處工作職能的基礎(chǔ)上，突出街道辦事處在街轄區(qū)行使組織領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查的管理權(quán)力，確保街道辦事處對地區(qū)性、社會性、群眾性事務(wù)負起全面責(zé)任。社會的高速發(fā)展迫切要求按照現(xiàn)代管理的素質(zhì)要求，將那些思想堅定、道德修養(yǎng)高、善于團結(jié)同志、年齡結(jié)構(gòu)合理、有專業(yè)知識的同志吸引到社區(qū)管理工作隊伍中來，形成一支高素質(zhì)的街道社區(qū)管理工作隊伍。但是各地開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)在設(shè)置模式上不統(tǒng)一，在定性和定位上不統(tǒng)一，在功能發(fā)揮上不統(tǒng)一。筆者認為，只有把農(nóng)村社區(qū)建設(shè)存在的主要問題解決好了，開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的總體思路和方法步驟搞清楚了，各地開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)才能齊心協(xié)力，步調(diào)一致，推動農(nóng)村社區(qū)建設(shè)健康有序發(fā)展。從2006年開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點工作以來，全國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點工作初步形成了三種設(shè)置模式，即：“一村一社區(qū)”模式，“幾村一社區(qū)”模式，“一村多社區(qū)”模式。1．城鄉(xiāng)社區(qū)無法相提并論。2．無法履行管理職責(zé)。但是現(xiàn)在的問題是農(nóng)村社區(qū)的模式?jīng)]統(tǒng)一，“幾村一社區(qū)”和“一村多社區(qū)”這兩種模式就沒有管理社會的職能，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、村務(wù)公開和民主管理、調(diào)解民事糾紛等管理職能都是村委會的職責(zé)，如果農(nóng)村社區(qū)沒有與村委會融為一體，合二為一，這樣的農(nóng)村社區(qū)就無法履行管理職責(zé)，無法發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)應(yīng)有的作用，無法實現(xiàn)管理有序的農(nóng)村社區(qū)的奮斗目標，這是客觀存在的現(xiàn)實問題。建立農(nóng)村社區(qū)要按照有利于強化管理、整合資源、加快發(fā)展和方便群眾的要求，以“一村一社區(qū)”的模式設(shè)置，將“村村民委員會”改設(shè)為“社區(qū)村民委員會”不宜在一個村設(shè)置幾個社區(qū)，或者在幾個村設(shè)置一個社區(qū)，否則，就會增設(shè)管理機構(gòu)和增配社區(qū)干部。如果在一個村設(shè)置幾個社區(qū)，就形成：村委會→農(nóng)村社區(qū)→農(nóng)戶的模式。因此，只有將農(nóng)村社區(qū)和村委會融為一體，依靠村黨組織和村委會的力量，實行社區(qū)村民自治，才能使社會主義新農(nóng)村建設(shè)的宏偉藍圖變?yōu)楝F(xiàn)實。在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的實踐工作中，有些地方把農(nóng)村社區(qū)服務(wù)機構(gòu)誤認為就是農(nóng)村社區(qū)，把農(nóng)村社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)服務(wù)機構(gòu)二者混為一談。農(nóng)村社區(qū)應(yīng)定性為社區(qū)村民自治。第一，地域構(gòu)成要素。這里的地域要素，涵蓋了其自然地理條件和人文地理條件，如自然地理條件就包括了所處方位、地貌特征、自然資源、空間形狀與范圍等，而人文地理條件則是包括了人文景觀、建筑設(shè)施等。因此，社區(qū)的地域范圍通常是以村（居）委會管轄范圍來劃分。一定數(shù)量的人口是一切社會群體所必需的構(gòu)成要素，社區(qū)構(gòu)成的人口要素是指居住在本區(qū)域內(nèi)的村（居）民，非村（居）民應(yīng)排除在外，而其他社會群體構(gòu)成要素的人口劃分則可以是跨區(qū)域的。第三，組織構(gòu)成要素。社區(qū)的群體一般包括家庭、鄰里、生產(chǎn)經(jīng)營部門、商業(yè)單位、黨政機構(gòu)特別是村（居）委會、群團組織、學(xué)校、醫(yī)院、志愿者服務(wù)隊等。社區(qū)文化包括歷史傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣、村（居）規(guī)民約、生活方式、交際語言、精神狀態(tài)、社區(qū)歸屬與認同感等。農(nóng)村社區(qū)是指村民以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動為主要生活來源的地域共同體或區(qū)域性社會，地域、人口、組織機構(gòu)和文化是農(nóng)村社區(qū)的構(gòu)成要素。二是必須要有黨政組織機構(gòu)和群團組織形成整個社會的小細胞，才能稱之為農(nóng)村社區(qū)。從各地開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的實驗情況來看，“幾村一社區(qū)”模式是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之下設(shè)置的社區(qū)服務(wù)中心（大廳）。從農(nóng)村社區(qū)的概念上來思考問題，這些服務(wù)機構(gòu)，沒有設(shè)置黨政機構(gòu)和群團組織，不具備社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)的組織構(gòu)成要素，沒有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和組織指揮權(quán)，只能單純地開展便民利民服務(wù)，無法發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)特有的發(fā)展、建設(shè)和管理的功能，只能發(fā)揮服務(wù)功能，更無法實施社區(qū)村民自治。各地在統(tǒng)計農(nóng)村社區(qū)的數(shù)量時，也不應(yīng)該把農(nóng)村社區(qū)服務(wù)機構(gòu)統(tǒng)計在農(nóng)村社區(qū)的個數(shù)之中，不能說一個農(nóng)村社區(qū)服務(wù)機構(gòu)就是一個農(nóng)村社區(qū)。通過對農(nóng)村社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)服務(wù)機構(gòu)的概念的分析，“幾村一社區(qū)”模式和“一村多社區(qū)”模式都不具備農(nóng)村社區(qū)的組織構(gòu)成要素，因為它不是實際意義上的農(nóng)村社區(qū)，不能掛農(nóng)村社區(qū)這塊牌子。，農(nóng)村社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)服務(wù)機構(gòu)是包含和交叉關(guān)系?！皫状逡簧鐓^(qū)“模式，就是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)置農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心（大廳），負責(zé)為幾個村的村民提供便民利民服務(wù)，但這個服務(wù)中心（大廳）沒有權(quán)利去抓所轄幾個村的發(fā)展、建設(shè)和管理工作，只能單純地從事農(nóng)村社區(qū)服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)置的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心（大廳）的工作任務(wù)與農(nóng)村社區(qū)的社區(qū)服務(wù)工作任務(wù)是相同的，但農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展、建設(shè)和管理等工作與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)置的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心（大廳）是一種不相容關(guān)系，因為社區(qū)服務(wù)中心（大廳）沒有發(fā)展、建設(shè)和管理的職能?！耙淮宥嗌鐓^(qū)”模式，就是由社區(qū)村委會設(shè)置的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)站（點），負責(zé)為本村的某個村落的村民提供便民利民服務(wù)，但這個服務(wù)站（點）又從屬于社區(qū)村委會的部分職能。社區(qū)村委會對全村“三個文明”建設(shè)的工作都要抓都要管，社區(qū)服務(wù)是社區(qū)村委會的部分職能?！耙淮宥嗌鐓^(qū)”模式，在同一個村，一個社區(qū)服務(wù)站（點）與其他社區(qū)服務(wù)站（點）之間的關(guān)系，也可稱之為不相容的并列關(guān)系。因此，“幾村一社區(qū)”模式和“一村多社區(qū)”模式都不能稱之為農(nóng)村社區(qū)，只有“一村一社區(qū)”模式，把農(nóng)村社區(qū)與村委會融為一體，將村委會改設(shè)為社區(qū)村委會，使兩個概念之間形成同一關(guān)系，也就是說，農(nóng)村社區(qū)和社區(qū)村委會之間的關(guān)系是兩個概念的外延完全相同、內(nèi)涵不盡相同的一種相容關(guān)系。農(nóng)村社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)服務(wù)機構(gòu)之間關(guān)系有兩種情況，一種情況是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)置的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心（大廳）是社區(qū)村委會的上級服務(wù)部門，是村委會之上的上級關(guān)系。“幾村一社區(qū)”模式設(shè)置的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心（大廳），由農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心（大廳）面向幾個村的村民提供便民利民服務(wù)，實質(zhì)是有職無權(quán)的空架子，農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心（大廳）只能在社區(qū)服務(wù)上履行服務(wù)職能，無法發(fā)揮發(fā)展、建設(shè)和管理功能，最后必然導(dǎo)致機構(gòu)重疊、職責(zé)不明、關(guān)系不順。”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)置的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心（大廳），只有服務(wù)功能，沒有管理職責(zé)，這怎么能把農(nóng)村社區(qū)建設(shè)成為管理有序的社會生活共同體？如果把“幾村一社區(qū)“的設(shè)置形式當(dāng)成農(nóng)村社區(qū)的設(shè)置模式，這種模式的農(nóng)村社區(qū)就無法完成黨的十七大報告提出的把農(nóng)村社區(qū)建設(shè)成為管理有序的社會生活共同體的目標任務(wù)，因為農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心（大廳）沒有黨政組織機構(gòu)，無法對村委會實施有效管理，這是客觀實際存在的現(xiàn)實問題。再說社區(qū)服務(wù)站（點）沒有管理本村落社會事務(wù)的職責(zé)。因此，村落社區(qū)不是實際意義上的農(nóng)村社區(qū)，而是社區(qū)村委會下設(shè)的社區(qū)服務(wù)站（點），二者不能混為一談。（三）沒有規(guī)定組建農(nóng)村社區(qū)的基本條件和程序。特別是村村建農(nóng)村社區(qū)的做法很不切合農(nóng)村實際，如那些地處大山區(qū)和深丘地區(qū)農(nóng)民居住分散的村，住房布局不可能統(tǒng)一規(guī)劃，村上文化娛樂場所建起后也是極大的浪費，腰鼓隊、秧歌隊、文藝宣傳隊等文藝團體組建起來后也是形同虛設(shè)，清理垃圾和排除路障等也是不現(xiàn)實的，美化綠化環(huán)境，對大山區(qū)和深丘地區(qū)的農(nóng)民來說可望而不可即?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定：“村民委員會的設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府提出，經(jīng)村民會議討論同意，報縣級人民政府批準。二、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的對策建議（一）全國統(tǒng)一按照“一村一社區(qū)”模式組建農(nóng)村社區(qū)。社區(qū)村民委員定性為社區(qū)村民自治，定位為發(fā)展、建設(shè)、管理和服務(wù)。將符合條件的行政村改設(shè)為農(nóng)村社區(qū)，成熟一個組建一個，對不符合條件的行政村暫保留原有的設(shè)置形式不變，組建農(nóng)村社區(qū)的村和沒有組建農(nóng)村社區(qū)的村的區(qū)別，類似于鄉(xiāng)和鎮(zhèn)同一性質(zhì)不同類型的區(qū)分。全國各地組建農(nóng)村社區(qū)的統(tǒng)一提法應(yīng)該為“按照‘一村一社區(qū)’模式進行設(shè)置，將村民居住相對比較集中，村莊已經(jīng)形成或初具規(guī)模的行政村村民委員會改設(shè)為社區(qū)村民委員會”。只有將村莊已經(jīng)形成或初具規(guī)模的村改設(shè)為農(nóng)村社區(qū)，才能使農(nóng)村社區(qū)的村民群眾形成相對獨立的社會生活共同體。特別是東北平原、華北平原，長江中下游和東南沿海的河口沖積平原地區(qū)的村莊比較多。但那些地處大山區(qū)和深丘地區(qū)的小村，人口少，幅員面積寬，交通不便，信息難達，文化生活枯燥，農(nóng)民在世代定居的單家獨戶度過一生，許多村民一年四季在幾根田坎上來回走，兩三年還沒到過村委會辦公室，更談不上集中在村上開展文化娛樂活動。（二）統(tǒng)一實行“兩委一站”形式設(shè)置農(nóng)村社區(qū)。社區(qū)服務(wù)站在社區(qū)黨組織和社區(qū)村委會的領(lǐng)導(dǎo)下開展社區(qū)服務(wù)工作，社區(qū)干部實行交叉兼職，把主要精力用于社區(qū)管理和服務(wù)。實行“兩委一站”形式設(shè)置農(nóng)村社區(qū)，在提法上就統(tǒng)稱“一村一社區(qū)”模式，即社區(qū)村民委員會，取消“幾村一社區(qū)”和“一村多社區(qū)”的錯誤提法，這樣全國一盤棋，各地開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的思路和做法就不會亂，同時也就理順了農(nóng)村社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)服務(wù)機構(gòu)的關(guān)系。考慮到這部分村村民多，工作量大，服務(wù)范圍廣，可在撤村并組的基礎(chǔ)上增加農(nóng)村社區(qū)干部的職數(shù)，以解決大村莊型農(nóng)村社區(qū)人少事多的矛盾。建議：在規(guī)模較大的自然村落單獨設(shè)立行政村，設(shè)置社區(qū)村民委員會，把原有的行政村劃小，實現(xiàn)一個自然村落就是一個社區(qū)村民委員會的目標。（三）規(guī)定采取“一村一社區(qū)”模式組建農(nóng)村社區(qū)的操作程序。組建農(nóng)村社區(qū)，縣（市、區(qū)）民政部門應(yīng)按照“村民居住相對比較集中，村莊已經(jīng)形成或初具規(guī)?！边@個基本條件來衡量，對符合條件的村就列入統(tǒng)籌規(guī)劃，分步實施，對不符合條件的村，暫不列入規(guī)劃范疇。將村民委員會改設(shè)為社區(qū)村民委員會，這是村上的重大問題，按照村民自治的有關(guān)規(guī)定，村上的重大問題必須召開村民代表會議討論通過。第三步：按照管理權(quán)限逐級報批。新組建的社區(qū)村委會的報批程序：村委會將變更情況以書面形式上報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府轉(zhuǎn)報縣（市、區(qū)）政府，再由縣（市、區(qū)）政府行文批復(fù)。第四步：掛牌和更換印章。同時，要對應(yīng)黨政組織的掛牌名稱更換印章，使之對內(nèi)對外都成為名符共實的農(nóng)村社區(qū)。開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，關(guān)鍵是農(nóng)村社區(qū)要充分發(fā)揮發(fā)展、建設(shè)、管理和服務(wù)的功能，讓農(nóng)民群眾得到實實在在的實惠。第六步：建立健全規(guī)章制度。特別是社區(qū)村民自治章程，要有章有節(jié)，有條有款，有頭有尾，要召開村民代表會議討論、修改、通過、執(zhí)行，用制度規(guī)范工作，用制度約束行為，用制度管人管事。全文7953字。城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)方式、生活方式和居住方式等發(fā)生巨大變化，如何使城鄉(xiāng)人口、技術(shù)、資本、資源等要素相互融合，互為資源，互為市場，互相服務(wù)，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)自身巨大潛力，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)發(fā)展，逐步達到城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)上協(xié)調(diào)發(fā)展。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展就是要逐步打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，不斷滿足農(nóng)村居民的日益增長需求，實現(xiàn)資源合理配置，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局一體化、城鄉(xiāng)就業(yè)和保障一體化、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化、城鄉(xiāng)社會事業(yè)發(fā)展一體化和城鄉(xiāng)政策措施一體化。我們所講的幸福社區(qū)建設(shè)，也就是在這大背景下的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。由于農(nóng)村社區(qū)不同于城市社區(qū)，社區(qū)服務(wù)管理的現(xiàn)狀、方式和效應(yīng)也就有所不同，因而正確認識農(nóng)村社區(qū)服務(wù)管理的規(guī)律和特點，充分發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)的服務(wù)管理功能，將對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)發(fā)展起著巨大的推進作用。我縣2011年啟動幸福社區(qū)建設(shè)工作，要求2013年底全面達標，全力打造“管理順、服務(wù)全、生態(tài)美、居民樂、鄰里親”幸福社區(qū)。目前,我縣已成立66個社區(qū)，全面完成社區(qū)創(chuàng)建工作。當(dāng)前，幸福社區(qū)建設(shè)還處于初級階段，調(diào)研闡述我縣幸福社區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀和存在的問題，總結(jié)我縣幸福社區(qū)建設(shè)和管理的經(jīng)驗，對我縣未來幸福社區(qū)建設(shè)發(fā)展具有重要、深遠意義。各鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）之間的發(fā)展不是很均衡，其中蕭江、鎮(zhèn)各社區(qū)總體情況相對較好；而部分社區(qū)則剛剛起步。二、存在問題社區(qū)建設(shè)的主旨是發(fā)揮居民自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的能力，使居民獲得的認同感、歸屬感、安全感和親情感，增強居民的凝聚力和建設(shè)社區(qū)的積極性，從而使社區(qū)成為社會的“減震器”。下面從組織、人員、管理、服務(wù)、基礎(chǔ)、保障、活動七個方面工作具體闡述我縣幸福社區(qū)建設(shè)存在的問題:（一）組織、制度建設(shè)健全完備，務(wù)虛不務(wù)實。社區(qū)黨委，管理委員會，議事監(jiān)督委員會，群團組織，社會組織，志愿者組織等都按我縣幸福社區(qū)標準設(shè)置和成立，網(wǎng)格化、五議兩公開、民主議事決策等制度都有上墻。如民主議事決策制度幾乎各社區(qū)都有，可當(dāng)我們要求提供原始材料比如會議記錄時，有些社區(qū)拿不出，部分社區(qū)雖然拿得出來，但可以明顯看出來是后期補上的，因為簽名都是同一個人的筆跡?！拔遄h兩公開”制度的實施也存在類似情況，少公開或不公開的情形時有發(fā)生，居民對此有反映。社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子黨組織、管委會是鎮(zhèn)政府委任的，不是通過民主選舉出來的。但專業(yè)化程度普遍不高，因為大部分社區(qū)工作人員是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或街道辦事處轉(zhuǎn)過來的，其中取得國家級社會工作者職業(yè)資格證書的幾乎沒有，取得市級社工證的平均每個社區(qū)不到一名，66個社區(qū)中只有一名工作人員是從“社會工作”專業(yè)畢業(yè)的。社會管理服務(wù)中心“一辦兩室一窗口“組織健全，制度完善，綜治網(wǎng)格化管理信息平臺發(fā)揮很大作用，社區(qū)干部工作壓力大，這里的原因很復(fù)雜，有些工作已超出了社區(qū)層面，一般社區(qū)工作人員數(shù)10一15人，轄區(qū)行政村10一25個不等，當(dāng)前社會矛盾糾紛碰頭疊加，社情民意較為復(fù)雜，社會管理難度加大，再則社區(qū)工作人員少也是原因之一，但社區(qū)工作不單如此，還要完成鎮(zhèn)政府布置的征地、拆遷、拆違、四邊三化等中心工作。有的鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)因為當(dāng)前工作任務(wù)的因素，甚至直截了當(dāng)對社區(qū)書記說，你只要把征地、拆遷這些工作做好，其他事情都可以放在一邊。社區(qū)服務(wù)中心內(nèi)設(shè)一站式便民服務(wù)大廳，我縣事權(quán)下放66項，均可在社區(qū)直辦或代辦，既方便群眾