【正文】 心的民生工程，我省連續(xù)三年建設(shè)任務(wù)位居全國(guó)前三位，同時(shí)我們還創(chuàng)造了一系列全國(guó)率先。各級(jí)各部門(mén)一定要增強(qiáng)責(zé)任感和緊迫感，堅(jiān)決完成各項(xiàng)任務(wù)，不折不扣地兌現(xiàn)省委、省政府向人民作出的莊嚴(yán)承諾。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口以及住房供求關(guān)系的變化，住房保障體系面臨著一系列新問(wèn)題和新挑戰(zhàn)。本期周末講座，邀請(qǐng)到省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳廳長(zhǎng)楊冠軍，為我們講解保障性安居工程專(zhuān)題。專(zhuān)家講義摘編住房問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的熱點(diǎn)問(wèn)題，是民生問(wèn)題、發(fā)展問(wèn)題、更是政治問(wèn)題。一、保障性安居工程的必要性和緊迫性(一)從城鎮(zhèn)的居民支付能力與房?jī)r(jià)進(jìn)行分析。北京等一線城市的房?jī)r(jià)收入比均在 20 左右。(二)城鎮(zhèn)新就業(yè)人員和農(nóng)民工進(jìn)入城鎮(zhèn)帶動(dòng)大量住房需求。近年來(lái)，平均每年有 1800 萬(wàn)城鎮(zhèn)新就業(yè)人員需要解決住房問(wèn)題，有 2100 萬(wàn)農(nóng)民工需要解決住房問(wèn)題。城市的快速擴(kuò)張，導(dǎo)致城市出現(xiàn)二元結(jié)構(gòu)，出現(xiàn)了大量的城市棚戶(hù)區(qū)、危舊房和“城中村”。大多數(shù)居民難以靠自己解決住房問(wèn)題。十八大提出“建立市場(chǎng)配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，加強(qiáng)保障性住房建設(shè)和管理，著力解決好人的城鎮(zhèn)化”。二、國(guó)外住房保障的主要做法和啟示(一)國(guó)外住房保障的三種類(lèi)型。(二)各種類(lèi)型的利弊分析。弊是政府資金壓力大；日常管理易陷入過(guò)去直管公房模式；容易陷入福利陷阱，形成新的“貧民窟”。弊是難以實(shí)現(xiàn)政府兜底的目標(biāo)；界定產(chǎn)權(quán)比例的難度較大。弊是不能根本解決住房困難問(wèn)題；發(fā)放補(bǔ)貼不一定用于解決住房困難。一是提供住房保障是各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任；二是解決住房困難問(wèn)題應(yīng)和國(guó)情、國(guó)力、國(guó)民認(rèn)識(shí)等相適應(yīng)。我國(guó)住房保障制度由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府大包大攬的“福利分房”到政府保障能力弱化而全面推向市場(chǎng)。目前我國(guó)實(shí)施的城鎮(zhèn)保障性安居工程，包括保障性住房、租賃補(bǔ)貼、棚戶(hù)區(qū)改造等三大類(lèi)。三、我省保障性安居工程工作實(shí)踐近年來(lái)，省委、省政府把保障性安居工程建設(shè)作為重點(diǎn)民生工程，在工作實(shí)踐中，積極進(jìn)行理論創(chuàng)新。2011—2013 年連續(xù)三年各項(xiàng)指標(biāo)位居全國(guó)前三位。2011 年國(guó)家一次性獎(jiǎng)勵(lì)我省土地指標(biāo)31102 畝，2012 年獎(jiǎng)勵(lì)資金 18 億元。保障房土地實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。(二)積極創(chuàng)新融資模式。今年我省還將發(fā)行 30 億元私募債，利用住房公積金增值收益資金支持保障性安居工程建設(shè)，破解資金瓶頸。確定了 萬(wàn)戶(hù)保障對(duì)象，一次性確定五年輪候次序。(四)率先成立保障性住房管理中心。省政府投資 億元建立了功能強(qiáng)大、設(shè)備先進(jìn)的住房保障信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)省、市、縣、街辦和社區(qū)五級(jí)聯(lián)網(wǎng)。將保障性安居工程建設(shè)納入省委、省政府對(duì)各市的目標(biāo)責(zé)任考核體系，修訂和完善了《陜西省住房保障工作評(píng)價(jià)考核辦法》。(六)將保障房與推進(jìn)城鎮(zhèn)化緊密結(jié)合。二是把保障房建設(shè)與舊城改造相結(jié)合。(七)租賃型保障房并軌運(yùn)行。(八)創(chuàng)新棚戶(hù)區(qū)改造模式。形成了具有典型經(jīng)驗(yàn)的“西安模式”。四、住房保障工作的政策趨勢(shì)與研究(一)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃關(guān)于住房保障的政策要點(diǎn)。三是到 2020 年城鎮(zhèn)常住人口保障性住房覆蓋率在 23%以上；四是要建立各級(jí)財(cái)政保障性住房穩(wěn)定投入機(jī)制，擴(kuò)大保障性住房有效供給。要制定公平合理、公開(kāi)透明的保障性住房配租政策和監(jiān)管程序，嚴(yán)格準(zhǔn)入和退出制度，提高保障性住房物業(yè)管理、服務(wù)水平和運(yùn)營(yíng)效率。一是提出保障基本、公平公正、全程管理、因地制宜。二是實(shí)行實(shí)物保障與貨幣補(bǔ)貼相結(jié)合，配租與配售并舉；鼓勵(lì)社會(huì)力量參與；明確政府的保障責(zé)任，強(qiáng)化工程質(zhì)量責(zé)任，嚴(yán)格相關(guān)人員的責(zé)任。(三)國(guó)務(wù)院關(guān)于棚戶(hù)區(qū)改造資金保障機(jī)制。(四)國(guó)務(wù)院 2014 年政府工作報(bào)告有關(guān)住房保障要求。今年新開(kāi)工 700 萬(wàn)套以上，其中各類(lèi)棚戶(hù)區(qū) 470 萬(wàn)套以上。(五)住建部草擬共有產(chǎn)權(quán)住房指導(dǎo)意見(jiàn)。(六)部分兄弟省份的一些探索。江西等省實(shí)行廉租房、公租房和經(jīng)適房三房并軌，河北省實(shí)行四類(lèi)保障房并軌。江蘇、上海、北京等省市實(shí)行共有產(chǎn)權(quán)。政府職能履職缺失或不到位；分配過(guò)程中不透明、不公平，審核時(shí)限長(zhǎng)引發(fā)的問(wèn)題；租售并舉過(guò)程中售的太多，政府手中的保障房很少；持續(xù)保障問(wèn)題以及出售會(huì)同不明確帶來(lái)的產(chǎn)權(quán)糾紛隱患以及國(guó)有產(chǎn)權(quán)流失；保障房退出機(jī)制不健全；存在牟利和尋租空間；低收入保障對(duì)象的集中居住可能帶來(lái)的新的“貧民窟”問(wèn)題；出現(xiàn)原來(lái)直管公房的“大包大攬”的問(wèn)題；以及配套設(shè)施不到位影響入住率等問(wèn)題。我省住房供應(yīng)應(yīng)堅(jiān)持“低端有保障、中端有支持、高端有市場(chǎng)”的總體思路。“十二五”末，全省解決中低收入住房困難 210 萬(wàn)套(戶(hù))以上，全省保障覆蓋面達(dá)到 23%以上，基本實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。工作探索:一是保障性住房的并軌管理及制度完善；二是共有產(chǎn)權(quán)制度的探索；三是創(chuàng)建“和諧社區(qū)典型案例西安市是全國(guó)棚戶(hù)區(qū)(城中村)較多的城市之一，在棚戶(hù)區(qū)改造工作中取得了一定成效。同時(shí)形成了“西安模式”，即“政府兜底、國(guó)企參與，封閉運(yùn)營(yíng)，安置先行”。政府兜底，即政府籌集資金。已使用 60 億元重點(diǎn)解決了城區(qū)二環(huán)內(nèi) 18 處土地資源緊缺、改造難度大的項(xiàng)目。國(guó)企參與，即以區(qū)級(jí)政府實(shí)施搬遷為基礎(chǔ)，通過(guò)選用信譽(yù)高、實(shí)力雄厚的市屬五家大型國(guó)有房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)，負(fù)責(zé)安置房建設(shè)，實(shí)行成本控制，有效保障了安置房建設(shè)的進(jìn)度、質(zhì)量和品質(zhì)。由市棚改辦審核下達(dá)資金使用計(jì)劃，市城改公司按計(jì)劃撥付給項(xiàng)目搬遷、建設(shè)實(shí)施單位，實(shí)行封閉式運(yùn)營(yíng)管理。安置先行，即棚戶(hù)區(qū)改造項(xiàng)目的搬遷和建設(shè)可同步進(jìn)行。具體效果，一是有效平抑房?jī)r(jià)。同時(shí)配套開(kāi)發(fā)商品房，增加了市場(chǎng)供應(yīng)量，對(duì)平抑房?jī)r(jià)產(chǎn)生了積極的影響。據(jù)統(tǒng)計(jì)，棚戶(hù)區(qū)改造后群眾財(cái)產(chǎn)性收入平均增加了 2—3 倍。通過(guò)改造實(shí)現(xiàn)了集約、節(jié)約利用土地，拓展了城市發(fā)展空間，為西安鐵路北客站、大明宮遺址等一批國(guó)家和省市重點(diǎn)項(xiàng)目提供建設(shè)用地 萬(wàn)畝，提供儲(chǔ)備用地 8089 畝，打通各類(lèi)城市道路 189 條，完善了各類(lèi)市政設(shè)施建設(shè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007 年至 2013年，改造工作帶動(dòng)全社會(huì)經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)出增加 1800 多億元，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值 600 多億元。為保障人民群眾住有所居，黨中央、國(guó)務(wù)院明確提出把住房保障作為政府公共服務(wù)的重要內(nèi)容，并決定大規(guī)模推進(jìn)保障性安居工程建設(shè)，以促進(jìn)社會(huì)公平、保證人民群眾共享改革發(fā)展的成果。包括廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、公共租賃住房和限價(jià)商品住房。棚戶(hù)區(qū)改造包括城市棚戶(hù)區(qū)、國(guó)有工礦棚戶(hù)區(qū)、煤礦棚戶(hù)區(qū)和林區(qū)棚戶(hù)區(qū)改造；舊城改造包括城市基礎(chǔ)設(shè)施(公用事業(yè))建設(shè)拆遷安置、老舊預(yù)制板房改造、城中村改造的拆遷安置等。(三)基本特征一是保障基本需求。二是實(shí)物與貨幣相結(jié)合。三是以政府為責(zé)任主體。因此政府成為當(dāng)然的責(zé)任主體。為加快解決群眾住房困難，國(guó)務(wù)院決定“十二五”期間建設(shè) 3600萬(wàn)套保障性安居工程，使全國(guó)住房保障面達(dá)到 20%以上。隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，國(guó)家將農(nóng)民工和有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的外來(lái)務(wù)工人員納入住房保障范圍，到 2020 年，城鎮(zhèn)常住人口保障房覆蓋率將擴(kuò)大到 23%以上。第一，是滿足城鎮(zhèn)中低收入居民基本居住條件的需要。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展，較為充分地解決了溫飽問(wèn)題，但住房消費(fèi)能力相對(duì)不足，中低收入家庭居住困難問(wèn)題日益凸顯。第二，是穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要基礎(chǔ)性工作。因此，以政府主導(dǎo)的保障性住房滿足基本住房需求，是在快速城鎮(zhèn)化背景下解決低收入家庭住房問(wèn)題的有效途徑。在住房資源的供應(yīng)與配置過(guò)程中，必須充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，政府作為保障性住房建設(shè)的責(zé)任主體，是要在市場(chǎng)機(jī)制難以發(fā)揮作用的情況下，引導(dǎo)和規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)行，對(duì)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行必要的補(bǔ)充。三、國(guó)內(nèi)外發(fā)展概況(一)國(guó)外保障性住房情況。為解決這一世界難題，不同國(guó)家采取的政策各有不同，主要形成了三種模式:即以香港地區(qū)、新加坡為代表的租賃型，以英國(guó)為代表的“共有產(chǎn)權(quán)”型，以德國(guó)、法國(guó)為代表的發(fā)放住房補(bǔ)貼型。(詳見(jiàn)下表)國(guó)外保障性住房建設(shè)的啟示: 一是政府在解決中低收入居民住房問(wèn)題上應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。單純通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制不能解決低收入家庭的住房問(wèn)題，所以政府必須切實(shí)肩負(fù)起住房保障的重任，積極履行公共服務(wù)職能。各國(guó)住房保障政策演變過(guò)程表明，住房保障的政策制度與方式選擇，與當(dāng)時(shí)的住房市場(chǎng)供求以及政府財(cái)力等密切聯(lián)系。住房保障體系本身也要隨著具體情況的變化而不斷發(fā)展，我們應(yīng)根據(jù)住房發(fā)展階段的特點(diǎn)，以深化改革的精神完善住房保障體系，努力做到與時(shí)俱進(jìn)。政府擔(dān)負(fù)起住房保障責(zé)任，并不意味著不需要社會(huì)力量的參與和支持。這不僅表現(xiàn)為金融機(jī)構(gòu)積極為居民購(gòu)房提供優(yōu)惠支持，還表現(xiàn)在房地產(chǎn)企業(yè)參與建設(shè)一定數(shù)量的中低收入家庭住房，并以相對(duì)較低的價(jià)格和合適的方式提供給中低收入居民。(二)我國(guó)住房保障的歷史沿革和政策框架。住房市場(chǎng)化使大多數(shù)人的住房條件在短時(shí)間內(nèi)有了迅速改善，但也同時(shí)伴隨著住房差距的擴(kuò)大和政府保障功能的收縮，部分中低收入家庭住房依然困難；三是逐步發(fā)展成為“以政府為主提供基本保障，以市場(chǎng)為主滿足多層次住房需求，租售并舉為主、發(fā)放租賃補(bǔ)貼為輔的中國(guó)特色住房保障和供應(yīng)體系新階段”。四、我省保障性住房的理論和實(shí)踐探索我省高度重視保障性安居工程建設(shè)，始終把解決人民群眾住房困難作為一項(xiàng)重要民生工程來(lái)抓，采取了一系列重要措施，取得了顯著成效。在實(shí)際工作中，我們一直不斷探索建立科學(xué)的長(zhǎng)效機(jī)制，創(chuàng)新工作方法，并在實(shí)踐中積極進(jìn)行理論探索，形成了六大模塊。保障房建設(shè)不是一時(shí)之舉而是長(zhǎng)久之策，要著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)，立足于規(guī)范的制度設(shè)計(jì)，我省在這方面做了積極大膽的嘗試，利用模塊化理論，從保障房建設(shè)的政策、土地、資金、質(zhì)量、分配、管理等六大關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，讓每一個(gè)環(huán)節(jié)都成為一個(gè)清晰明了的模塊，使群眾知曉政策、干部掌握政策、媒體理解政策。保障性住房分類(lèi)較多，政策各不相同，容易混淆。土地模塊。在用地指標(biāo)日益緊缺，土地資源越來(lái)越少的情況下，安排好保障房的用地尤為重要。資金模塊。由于保障房規(guī)模大，國(guó)家財(cái)力有限，財(cái)政一次性投入是不現(xiàn)實(shí)的。不僅是建設(shè)時(shí)需要資金，后期管理同樣需要大量資金。質(zhì)量模塊。模塊從項(xiàng)目開(kāi)工前的基本設(shè)計(jì)程序，圖紙?jiān)O(shè)計(jì)招投標(biāo)管理、建筑材料質(zhì)量檢測(cè)，到項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中如何落實(shí)勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等參建單位責(zé)任，實(shí)施工程質(zhì)量終身責(zé)任制，再到竣工后的驗(yàn)收等 7 個(gè)方面進(jìn)行了詳細(xì)具體的規(guī)定。分配模塊。首先將擬保障對(duì)象的有關(guān)信息錄入住房保障信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)，一次性確定五年輪候次序，輪候內(nèi)實(shí)行三級(jí)審核、三次公示，分配結(jié)果同步錄入輪候數(shù)據(jù)庫(kù)，并向社會(huì)公開(kāi)。對(duì)不符合條件經(jīng)核查后取消其資格。隨著大規(guī)模建設(shè)保障房工作的不斷推進(jìn)，我省 210 萬(wàn)套保障性住房建成后的日常運(yùn)營(yíng)管理、監(jiān)督準(zhǔn)入退出等問(wèn)題迫切需要解決。通過(guò)建立完善的保障房源和保障對(duì)象數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)舉報(bào)受理、定期審核等監(jiān)管數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、分析，并及時(shí)更新保障性住房延續(xù)、變更、退出管理系統(tǒng)中的有關(guān)數(shù)據(jù)。建立動(dòng)態(tài)資金平衡模式，確保良性循環(huán)。一是城鎮(zhèn)居民居住條件改善。二是保障房建設(shè)大規(guī)模推進(jìn)，拉動(dòng)了投資和消費(fèi)，促進(jìn)我省經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。四是累計(jì)爭(zhēng)取中央資金 億元。五是得到了國(guó)務(wù)院和住建部、發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)土部等部委的充分肯定和支持，并在土地指標(biāo)及資金方面給予了較大支持和獎(jiǎng)勵(lì)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口以及住房供求關(guān)系的變化，住房保障體系面臨著一系列新問(wèn)題和新挑戰(zhàn)。二是在一定程度上存在著分配不透明、不公平，審核時(shí)間長(zhǎng)等問(wèn)題。四是直管公房有政府“大包大攬”、管理不到位等問(wèn)題。五、下一步的工作措施(一)立足實(shí)際，完善保障性住房管理制度一是推進(jìn)并軌運(yùn)行。二是加強(qiáng)資產(chǎn)管理。三是探索共有產(chǎn)權(quán)制度。(二)提升服務(wù)，不斷完善保障房配套功能一是創(chuàng)建“和諧社區(qū)為使保障房小區(qū)中的中低收入居民住得下、穩(wěn)得住，在部分市縣推行保障房小區(qū)和諧社區(qū)創(chuàng)建試點(diǎn)，建立政府統(tǒng)籌、部門(mén)聯(lián)動(dòng)、社會(huì)組織參與的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，不斷提高入住率。要根據(jù)國(guó)家要求，以住宅產(chǎn)業(yè)化推動(dòng)保障房綠色建筑。政府根據(jù)保障小區(qū)居住對(duì)象給予一定的物業(yè)管理補(bǔ)貼。出臺(tái)優(yōu)惠政策鼓勵(lì)服務(wù)型企業(yè)和商戶(hù)進(jìn)駐保障房小區(qū)提供優(yōu)惠服務(wù)。合理安排各類(lèi)保障房和商業(yè)配套服務(wù)設(shè)施比例，以縣區(qū)為單位實(shí)現(xiàn)資金平衡。針對(duì)我省區(qū)域差異較大，部分市縣配套資金存在困難。三是充分利用社會(huì)資本。(四)互動(dòng)推進(jìn)，以保障性住房促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)一是保障房建設(shè)與城市建設(shè)相結(jié)合。要利用保障性住房形式多、覆蓋面廣的特點(diǎn)，在新區(qū)規(guī)劃中安排一定規(guī)模的保障性住房，既安置原有城市各類(lèi)人員，同時(shí)通過(guò)建設(shè)小區(qū)道路、供電、綠化等基礎(chǔ)設(shè)施及學(xué)校、醫(yī)院等服務(wù)體系，推動(dòng)完善城市功能。通過(guò)保障房建設(shè)與舊城改造相結(jié)合，適當(dāng)提高容積率、降低建筑密度，完善配套設(shè)施，改善居住環(huán)境，提高城市承載力，既可以就地安置原居民，還可以解決外來(lái)人口以及原租住戶(hù)的住房問(wèn)題，改善了城市服務(wù)，提高了產(chǎn)業(yè)容量，也降低了城鎮(zhèn)化的成本?？h城和重點(diǎn)鎮(zhèn)是吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的主力，通過(guò)建設(shè)功能齊全、醫(yī)療、教育等公共服務(wù)設(shè)施配套完善的保障性住宅小區(qū)，讓群眾享受與城市均等的服務(wù)設(shè)施，既能有效吸引搬遷居民入住，也可為第三產(chǎn)業(yè)提供發(fā)展空間，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)活力，帶動(dòng)小城鎮(zhèn)全面發(fā)展。低收入人口的住房保障是世界各國(guó)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中遇到的普遍問(wèn)題。一、主要國(guó)家低收入群體住房保障實(shí)現(xiàn)形式美國(guó):以金融工具為主要手段美國(guó)住房保障的宗旨是幫助低收入家庭獲得自己的住房提高住房自有率，而不是建造大量公共住房容納社會(huì)貧困人口。英國(guó):共有產(chǎn)權(quán)型為主以英國(guó)為代表，政府通過(guò)向低收入家庭租賃或出售政府建設(shè)的房屋實(shí)現(xiàn)住房保障，購(gòu)房人由政府資助，鼓勵(lì)購(gòu)買(mǎi)房屋，享有部分產(chǎn)權(quán)，以后出售房屋所得按比例分成。對(duì)第一次購(gòu)房的低收入公職人員，由政府資助，鼓勵(lì)購(gòu)買(mǎi)房屋，購(gòu)房人享有部分產(chǎn)權(quán)，出售房屋所得按比例分成。與歐美等國(guó)住房保障的全社會(huì)福利原則不同的是，日本保障性住房以福利救濟(jì)為最終目標(biāo)，每年的公共住房建設(shè)量基本穩(wěn)定在所有商品房建設(shè)的 15%左右的水平。新加坡:鼓勵(lì)居民購(gòu)買(mǎi)政府所建組屋新加坡為普惠制的住房保障制度的代表，目標(biāo)是鼓勵(lì)居民購(gòu)買(mǎi)國(guó)家建設(shè)的低價(jià)住房。政府下設(shè)的住房管理局成為全國(guó)最大的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，同時(shí)還承擔(dān)物業(yè)管理職能，實(shí)行獨(dú)立核算、自住經(jīng)營(yíng)。新加坡通過(guò)這種模式成為世界上住房問(wèn)題解決得最好的國(guó)家，其模式的成功與其國(guó)土面積的相對(duì)較小，國(guó)家高效的法律執(zhí)行力度和政府清廉度有相當(dāng)大的關(guān)系。通過(guò)住房合作社，住房互助儲(chǔ)蓄信貸銀行以及政府與個(gè)人的合作建房等方式鼓勵(lì)政府、團(tuán)體與個(gè)人之間多層次的合作建房。二、不同保障形式之比較和對(duì)我們的啟示上述各國(guó)的保障房政策以及