【正文】 方案進(jìn)行評估。由于 PPP 開發(fā)模式前期工作較長、過程復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)、總投資大，因此不是所有的項(xiàng)目都適用 PPP 模式。對于確需進(jìn)行 PPP 模式開發(fā)的，也要為該項(xiàng)目確立一個參考標(biāo)準(zhǔn)，即如果按照傳統(tǒng)政府采購模式（ PSC）開發(fā)，需要 的總投資和產(chǎn)生的效益，以便為引入 PPP 模式提供充分的依據(jù)。 在可行性研究中，商業(yè)預(yù)測較為關(guān)鍵，它可以使政府在大量花費(fèi)資源開發(fā)項(xiàng)目之前就能夠?qū)献骰锇殛P(guān)系的適用性有所認(rèn)識，且對于分析招商過程中私人部門是否勝任、確定合理底標(biāo)有意義。較為嚴(yán)肅的項(xiàng)目可行性研究對于量化項(xiàng)目風(fēng)險和成本，確定凈利潤，形成有吸引力的商業(yè)預(yù)測，從而降低招商難度有幫助。 國際上一 些失敗的 PPP 案例大多源于對市場風(fēng)險預(yù)測不足，導(dǎo)致收支難以平衡，最后破產(chǎn)，由政府接管提供公共服務(wù) ,無形中也增加了公共資源的浪費(fèi)。 確定決策文件 在項(xiàng)目發(fā)起的最后階段，通過分析需求及初步的可行性研究之后，應(yīng)形成相關(guān)確定性文件，比如績效標(biāo)準(zhǔn)，風(fēng)險管理方式，項(xiàng)目公司運(yùn)營模式，招商程序，融資安排以及監(jiān)管方案等。 （二）項(xiàng)目招 商 成立招商小組 招商主體一般由項(xiàng)目所在行業(yè)專業(yè)主管部門及政府投融資平臺公司組成。 為完成招商工作，招商工作小組應(yīng)聘請相應(yīng)的財(cái)務(wù)顧問、法律顧問和技術(shù)顧問等。 發(fā)布招商文件 招商前期準(zhǔn)備工作包括與潛在對象初步接觸，向政府有關(guān)部門和融資機(jī)構(gòu)進(jìn)行咨詢等，并在此基礎(chǔ)上確定招商邊界條件。這些內(nèi)容構(gòu)成完整的招商方案。 確定短名單 招商文件發(fā)布后，招商工作小組負(fù)責(zé)接待意向投資者，在提供必要的文件和信息后，與意向投資者進(jìn)行充分的溝通，并接收投資建議書。過低的門檻雖然可以使得競標(biāo)過程比較激烈，但也容易增加談判工作難度。以往一些 PPP 案例中不乏為中標(biāo)而故意壓低條件，但最后 卻無法維持，轉(zhuǎn)而由政府接手的現(xiàn)象。當(dāng)前 PPP 項(xiàng)目的行業(yè)經(jīng)驗(yàn)不足以用過于精細(xì)的方式進(jìn)行評選。對投資者的經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)、實(shí)力以及創(chuàng)新能力應(yīng)予以重視，前者甚至比價格更為重要。 成功的招商工作是 PPP 項(xiàng)目達(dá)成預(yù)期的前提，必須審慎、周全，一般歷時約半年至一年。一般代表政府公共利益的國有企業(yè)或政府投融資平臺公司應(yīng)進(jìn)入項(xiàng)目公司，參與董事會及日常經(jīng)營管理。股本由股東出資，債務(wù)資金則由銀行或非銀行金融機(jī)構(gòu)提供。 國際上項(xiàng)目公司的股本在資金來源中占比較小，一般不足 20%。 管理層 由股東方、融資方組成的管理團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)日常經(jīng)營工作，通過董事會、總經(jīng)理辦公會等處理項(xiàng)目公司在開發(fā)建設(shè)和運(yùn)營中的問題，并在統(tǒng)一招標(biāo)、公開信息方面提供保障。 對于沖突的解決，一般先由協(xié) 調(diào)委員會進(jìn)行協(xié)調(diào)，然后是協(xié)調(diào)委員會下設(shè)的專家委員會進(jìn)行專業(yè)性評判，最后才是選擇仲裁訴訟等，這有利于保障合作伙伴關(guān)系及各方利益。 各類風(fēng)險分配遵循 “ 最優(yōu)承擔(dān) ” 原則，即由最有能力處理的一方來承擔(dān)。 技術(shù)風(fēng)險、建設(shè)風(fēng)險、運(yùn)營風(fēng)險、收入風(fēng)險、財(cái)務(wù)風(fēng)險等由項(xiàng)目公司承擔(dān)，但其中也有 屬于政府責(zé)任部分，比如土地權(quán)屬、服務(wù)及產(chǎn)品規(guī)格定義錯誤、政府要求變化、支付違約等，需在合同及特許經(jīng)營協(xié)議中明確。 另外，還應(yīng)引入商業(yè)保險，用于轉(zhuǎn)移不確定性大、損失額度大的風(fēng)險，如某些不可抗力事件導(dǎo)致的項(xiàng)目重大損失。 在建設(shè)經(jīng)營階段，主要是充分發(fā)揮經(jīng)營管理層和協(xié)調(diào)委員會的作用，及時識別、轉(zhuǎn)移、化解相應(yīng)風(fēng)險。 常見的監(jiān)督體系分三級。 收益分享、風(fēng)險共擔(dān) PPP 項(xiàng)目是全壽命周期合作。這就需要公私雙方本著合作伙伴的精神，對項(xiàng)目未來可能出現(xiàn)的風(fēng)險和收益預(yù)留足夠的協(xié)商空間。在實(shí)際操作中，可以通過縮短特許期或者降低支付標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)?？梢酝ㄟ^延長特許經(jīng)營期或給予補(bǔ)貼等方式予以調(diào)整。如能更早地對風(fēng)險進(jìn)行分擔(dān)，也許這個項(xiàng)目結(jié)果會更樂觀。 完整移交指的是項(xiàng)目資產(chǎn)在移交后完整可用。 后續(xù)管理政府部門作為 PPP 項(xiàng)目的最終接收方，在特許經(jīng)營協(xié)議到期后，一般有三種后續(xù)管理思路。 二是由政府行業(yè)主管部門或其指定國有企業(yè)接管，提供公共服務(wù)。 三種方式各有利弊，應(yīng)根據(jù)資金價值最大化、維護(hù)共用 利益的原則進(jìn)行選擇。 市容環(huán)衛(wèi)局、城投委托上海國際集團(tuán)資產(chǎn)經(jīng)營有限公司和上海申信進(jìn)出口有限公司組成的聯(lián)合體為招商代理，并提供財(cái)務(wù)顧問服務(wù)。 2021 年 4 月 9 日～ 4 月 30 日，招商代理發(fā)布招商文件。 2021年 8 月經(jīng)過投資建議書的評審、競爭性談判、確定候選投資人和簽約性談判，最終 ONIX 與中信泰富組成的聯(lián)合體勝出。 ONIX 與中信泰富組成的聯(lián)合體與上海市城投環(huán)境組成合資公司，負(fù)責(zé)老港生活垃圾衛(wèi)生填埋場四期的投資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)，特許期 20 年，是 我國首個垃圾處理特許經(jīng)營項(xiàng)目。市容環(huán)衛(wèi)局、上海城投與項(xiàng)目公司簽訂垃圾供應(yīng)與結(jié)算協(xié)議，并委托上海城投在垃圾收費(fèi)機(jī)制尚未建立之前支付相關(guān)垃圾處理費(fèi)用。施工建設(shè)進(jìn)度比較快，工程質(zhì)量明顯高于老港三期。唯一不足的是政府層面缺乏一個統(tǒng)一調(diào)度的部門。如優(yōu)惠政策的落實(shí)，相關(guān)部門的批復(fù)等。國家體育場有限責(zé)任公司負(fù)責(zé)國家體育場的融資和建設(shè)工作，北京中信聯(lián)合體體育場運(yùn)營有限公司負(fù)責(zé)30 年特許經(jīng)營期內(nèi)的國家體育場賽后運(yùn)營維護(hù)工作。之后，聯(lián)合體與代表北京市政府的國有資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司共同組建了項(xiàng)目公司 —— 國家體育場有限責(zé)任公司。在中信集團(tuán)聯(lián)合體 42%的投資中，中信集團(tuán)所占比例為 65%、北京城建集團(tuán)所占比例為 30%、美國金州公司所占比例為 5%。 問題總結(jié)： 由于項(xiàng)目的特殊性，政府在項(xiàng)目中干涉較多，無論從設(shè)計(jì)、施工還是運(yùn)營，使得項(xiàng)目公司非常被動，最后因商業(yè)預(yù)期無法實(shí)現(xiàn)，而被迫由政府接手。但由于項(xiàng)目特許經(jīng)營方案設(shè)計(jì)不合理、建設(shè)成本增加、交通流量估算失實(shí)以及 1994年 12月爆發(fā)的墨西哥 “ 龍舌蘭危機(jī) ” 引發(fā)的比索大幅貶值，導(dǎo)致私營項(xiàng)目公司運(yùn)營困難，紛紛倒閉。 問題分析： 主要是招投標(biāo)設(shè)計(jì)不合理。二是過于寬松的競標(biāo)人資格初選條件使得許多中標(biāo)人對前期工程設(shè)計(jì)投入不夠，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)開始后投資遠(yuǎn)超預(yù)算，造成項(xiàng)目完工滯后。 19911993年短短三年間，國家電力公司就完成 25 個 BOT 合同談判，涉及新增發(fā)電裝機(jī) 300 萬千瓦以上。當(dāng)時菲國內(nèi)普遍認(rèn)為電力危機(jī)后經(jīng)濟(jì)將快速增長，電力需求也將 同步增長。國家電力公司也按照這個規(guī)劃繼續(xù)與私營部門合作通過 BOT 模式擴(kuò)大發(fā)電裝機(jī)容量。隨著危機(jī)的深化，菲電力系統(tǒng)供給過剩問題凸現(xiàn)。當(dāng)初電力公司和獨(dú)立電廠 BOT 合同中的購電協(xié)議均采取了 “take orpay” 條款，即電力公司按照電廠發(fā) 電量而不是實(shí)際調(diào)度上網(wǎng)電量支付費(fèi)用，承擔(dān)全部市場需求變化風(fēng)險。 問題分析： 風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制不合理，市場風(fēng)險大部分應(yīng)由項(xiàng)目公司承擔(dān)，國家承擔(dān)全部市場風(fēng)險，必將轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，損傷經(jīng)濟(jì)。其中，《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔 2021〕 60 號）明確提出：采取特許經(jīng)營、公建民營、民辦公助等方式，鼓勵社會資本參與教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育健身、文化設(shè)施建設(shè)。 因此，引入社會資本參與醫(yī)療設(shè)施建設(shè)屬于國家鼓勵與大力推廣的項(xiàng)目范疇，項(xiàng)目在政策上可行。主要文件有 5 個：《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔 2021〕 2724 號）、關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南的通知（財(cái)金〔 2021〕 113 號）、關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知（財(cái)金〔 2021〕 156 號）、財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《政府和社會