【正文】 理、公共服務(wù)等七項職能。“撤區(qū)并鄉(xiāng)建鎮(zhèn)”之后，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然都設(shè)立了“七站八所”，但都陸續(xù)分條條上收，實行垂直管理，干部任免權(quán)和人事調(diào)配權(quán)都在上級主管部門，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本就有限的權(quán)力被大量肢解、剝奪，職能被嚴重“架空”，很難有效管理本轄區(qū)內(nèi)的行政事務(wù)，組織當?shù)氐慕?jīng)濟建設(shè)，大大削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的施政能力。也就是說，工資由條條發(fā)，錢要從縣鄉(xiāng)財政的口袋里掏，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政“一個蘿卜兩頭切”。對于條條管理的干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)是“看得見管不著”，上級主管部門是“管得著看不見”，致使權(quán)力失去監(jiān)督，極易引出“事端”。困惑之四：保證運轉(zhuǎn)就得“拱”？實行“分稅制”后，地方各級財政之間特別是縣鄉(xiāng)之間的利益分配關(guān)系尚未理順，加上“金庫上移，收入統(tǒng)管”，形成了一個“高度集權(quán)、以上擠下、一級挖一級”的財稅管理體制。據(jù)財政部門介紹，缺口達80，是個典型的“要飯財政”。“保工資、保運轉(zhuǎn)”是每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)面臨的最困難、最為頭痛的事情。一是向上級跑。這幾乎占去了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的大部分時間和精力。發(fā)展產(chǎn)業(yè)，調(diào)整結(jié)構(gòu)，什么賺錢種什么，什么能增加財政收入就抓什么，不管市場如何，只顧財政增收。三是向農(nóng)民要。以自然條件相對較好的漢陰縣蒲溪鎮(zhèn)為例。這些收入從哪里來？說來說去還得農(nóng)民掏腰包?，F(xiàn)在不同了，許多農(nóng)民是“有田有地不靠你，有吃有住不求你，有了問題要找你，解決不好就罵你”，基層干部的威信和地位空前的低落，在許多時侯是“豬八戒照境子——里外不是人”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國家的最基層政權(quán)，最接近人民群眾，最知群眾冷暖，理應(yīng)同廣大群眾親如一家，真正站在人民群眾的立場上與民辦事、為民謀利。事實上，在我國高度集中的政治體制下，各級政府的權(quán)力形式上來源于同級人民代表大會的授予，實際上主要來源于上級黨和政府組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為國家權(quán)力機構(gòu)最底層的地位，決定了他在國家整個政權(quán)體系中永遠處于弱勢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)在處理各種事務(wù)時就必然要考慮上面的意見，看看上面的臉色，哪路神仙都不敢得罪，哪個部門、哪個領(lǐng)導(dǎo)說的話都得服從。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)面對千頭萬緒的工作任務(wù)和千變?nèi)f化的上級指示，往往感覺身不由已，力不從心，缺乏一級政府應(yīng)有的獨立性和必要的自主能力。同時，由于財權(quán)、事權(quán)、人權(quán)都在上面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了搞建設(shè)、上項目，甚至本屬于自身發(fā)展的事情，都要向上級實權(quán)部門請示匯報，打通關(guān)節(jié)，以取得他們的首肯與支持。（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是我國國家機器的基礎(chǔ)組成部分，猶如木之根、水之源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)運轉(zhuǎn)不靈，整個機器不活。具體來說，主要有五個方面的原因。第一，“高壓”的管理體制使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責任剛化。由于過分強調(diào)上級意圖和任務(wù)，往往忽視下級的工作自主權(quán)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級成了完成上級指令的“機器”。這不僅使鄉(xiāng)鎮(zhèn)背上沉重的債務(wù)包袱，加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的緊張狀況，也容易將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部推到農(nóng)民的對立面，惡化了干群關(guān)系，影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的正常開展。從表面上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級有許多行政機構(gòu)和人員，但是由于實行的是條塊分割的行政體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)大多數(shù)站所都是縣直部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)所設(shè)的延伸機構(gòu)，名義上是“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，實質(zhì)上人、財、物全由婆婆直管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無權(quán)過問，也無法干涉。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于對大多數(shù)部門的站所無權(quán)管理，沒有形成與職責權(quán)限相稱的政權(quán)實體，“一無權(quán)，二無錢，全靠嘴皮搞宣傳”，往往要辦的事無力辦成，想解決的問題無法解決。隨著我國由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實施綜合管理的運作體制也必然要隨之轉(zhuǎn)變。如農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，其主體應(yīng)該是農(nóng)民，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然習慣于計劃經(jīng)濟時代的大包大攬，往往不惜出錢出力，采取各種手段要求農(nóng)民種這種那，結(jié)果違背了農(nóng)民的意愿，或是違反了市場規(guī)律，好心辦壞事。原因之二：偏差的政策法規(guī)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是黨和政府聯(lián)系農(nóng)村群眾最直接的紐帶，中央和地方所有的政策法規(guī)都要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級與老百姓見面，并得到貫徹落實。一是政策法規(guī)變化的超常性。有些政策出臺后，由于種種原因出現(xiàn)超常變化，甚至朝令夕改，給處在貫徹落實基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作開展帶來了了難度，并且很容易激發(fā)干群矛盾，產(chǎn)生“惡性循環(huán)”。二是政策法規(guī)之間的矛盾性。如農(nóng)民負擔問題，中央規(guī)定鄉(xiāng)統(tǒng)籌村提留不能超過上年農(nóng)民人均純收入的5，同時規(guī)定村提留要在其中占一半以上比例。因為在鄉(xiāng)統(tǒng)籌的五個支出項目中，中央各部門都有紅頭文件硬性規(guī)定應(yīng)占上年農(nóng)民人均純收入的比例，加起來就在6以上。原因之三：偏缺的地方財源鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運轉(zhuǎn)困難，難就難在財政上；鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級存在的這問題那問題，說到底都是因為“窮”的問題，這是調(diào)查的所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)一致的認識。多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏支柱工業(yè)企業(yè)，農(nóng)業(yè)比較效益低下，二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展遲緩，收入規(guī)模很小，導(dǎo)致財源匱乏，稅源嚴重不足。特別是多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn)負債率高，財政收入不足問題非常突出。漢濱區(qū)縣河鄉(xiāng)有財政供養(yǎng)人員312人，每年人員工資和公務(wù)費等各項支出需240余萬元，但鄉(xiāng)本級財政收入每年只有78萬元，加上轉(zhuǎn)移支付和各項補助，仍有財政缺口50余萬元。但由于自身條件限制，形不成規(guī)模，稅收相當有限，在巨大的財政 本文來自文秘114 ，轉(zhuǎn)載請保留此標記。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政沒有錢，很多好的設(shè)想就無法實現(xiàn)，為民辦實事、辦好事也無從談起。在市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)民希望鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部能為他們發(fā)家致富提供信息、技術(shù)等全方位的服務(wù)。二是工作作風不優(yōu)。三是自身形象不廉。從農(nóng)民群眾來看，其素質(zhì)偏低主要體現(xiàn)在“兩偏”：一方面是集體觀念偏淡。另一方面是認識水平偏低。原因之五：偏頗的輿論導(dǎo)向長期以來，社會輿論對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的宣傳出現(xiàn)明顯的偏頗甚至扭曲，具體表現(xiàn)在：一是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部形象宣傳的片面化?！吧项^批評下頭罵，文藝作品搞丑化”，就連電視小品等文藝作品也經(jīng)常拿鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部開涮，人為地將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部推向了群眾的對立面。社會輿論片面的強調(diào)減負，對政府減負的義務(wù)宣傳多，基層干部收繳合理稅費的權(quán)利宣傳少；對農(nóng)民拒付不合理負擔的權(quán)利宣傳多，農(nóng)民承擔合理負擔的義務(wù)宣傳少。（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運行中存在的一系列問題，猶如橫亙在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部面前的一道鴻溝，既繞不過，也避不開，只有正確面對，切實加以解決，才是各級政府的當務(wù)之急。只有經(jīng)濟發(fā)展了，群眾富裕了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府才能從根本擺脫困境，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)才有能力為農(nóng)民群眾辦實事、辦好事。這一方面可以退出墾荒地還林還草，保護一方山水；另一方面也能有效提高農(nóng)民生活生存質(zhì)量和降低發(fā)展成本，通過社會結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，實現(xiàn)農(nóng)民增收和財政增長的“雙贏”。當務(wù)之急，還是要“一方水土養(yǎng)一方從”，立足山水做文章，抓住本地的資源優(yōu)勢，發(fā)展特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。這里要注意一個問題，就是調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，是首先立足于財政增長，還是農(nóng)民增收？一些地方和鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于本級財政困難，急于抓財政，強迫農(nóng)民種這種那，目的在于收取這稅那稅，結(jié)果損害了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，也影響了干群關(guān)系。要把農(nóng)民增收作為當前農(nóng)村一切工作的出發(fā)點和立足點，采取各種措施扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，“放水養(yǎng)魚”。對策之二：去費免稅減輕農(nóng)民負擔，中央十分重視，也采取了一系列切實有效的政策措施，如減少政府審批事項，進行農(nóng)村稅費改革等。正是由于這種認識上的差距，導(dǎo)致工作力度上的不一致性。尤其是貧困山區(qū)，地方財政和農(nóng)民都很窮，往往出現(xiàn)基層干部同群眾“搶飯吃”的不正?，F(xiàn)象。如何解決？除了國家加大轉(zhuǎn)移支付外，根本出路還在于“去費免稅”。由此可先，在我國實行“去費免稅”不但可行，而且是必須的。那些靠稅費解決經(jīng)費的必要開支，如教育經(jīng)費、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費、行政經(jīng)費等，應(yīng)由國家財政支付；那些不合理的經(jīng)費一律廢除。對于稅費改革后鄉(xiāng)村兩級運轉(zhuǎn)中的經(jīng)費缺口，應(yīng)由財政轉(zhuǎn)移支付全部解決，防止產(chǎn)生新的債務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系，已不再是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、管理與服從的關(guān)系，而是指導(dǎo)、幫助、服務(wù)、協(xié)調(diào)的關(guān)系。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和依法治國的不斷推進，村民已經(jīng)成為市場經(jīng)濟和民主管理的權(quán)利主體，必須充分發(fā)揮其在決策、管理、監(jiān)督中的作用，直接參與整個村務(wù)的管理。當然，“還權(quán)于民”，還有一個教育農(nóng)民的問題。由于種種原因，農(nóng)民的知識水平和認識能力還很有限，獨立觀念和維權(quán)意識還不強，在對待村民自治，尤其是村委會選舉上，存在著一定的隨意性和盲目性，致使一些地方宗族勢力和黑惡勢力進入村委會。有的村委會主任上任后，認為自己是村民選舉的，是真正的“村官”，不服從黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，甚至同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對著干。針對這種情況，各級要結(jié)合“三下鄉(xiāng)”、“四進社區(qū)”，廣泛開展各種形式多樣、豐富多彩的農(nóng)民教育活動，使農(nóng)民正確認識和處理好國家、集體、個人之間的利益關(guān)系，正確對待和行使自己的權(quán)利，明確自己的責任和義務(wù)，學會依法辦事，成為時代需要的新型農(nóng)民。長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)習慣于采取“領(lǐng)導(dǎo)包片、干部駐村、完成突擊性任務(wù)組織工作組”的方法，這種思維必須改變。但如何實施管理和服務(wù)，才能“富一方百姓，保一方平安”？這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部切實轉(zhuǎn)變工作作風和行為方式，學會運用招商引資、推進改革、開拓市場、協(xié)調(diào)服務(wù)、抓點示范等辦法開展工作，真正以為人民服務(wù)為已任，多為群眾辦實事、辦好事。對直接從事農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)的農(nóng)、林、畜、水等鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦或民辦公助單位放權(quán)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接管理；對供銷、信用社等合作經(jīng)濟組織恢復(fù)民辦合作性質(zhì)，按社章實施管理；對下伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國有商業(yè)企業(yè)性質(zhì)的單位，轉(zhuǎn)制后下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行管理；對財政、稅務(wù)、工商、土地等垂直管理行政性單位應(yīng)改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能機構(gòu)，列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門序列，實行以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主、業(yè)務(wù)主管部門為輔的“雙重”領(lǐng)導(dǎo)。應(yīng)由縣區(qū)將一些必要的行政執(zhí)法權(quán)授權(quán)或委托到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有職、有責、有權(quán)。要在確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)以塊為單位的人事管理權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)的基礎(chǔ)上，進一步賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下權(quán)力，即對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的決策支配權(quán)、對信用社的資金融通權(quán)、對“雙管”單位的綜合協(xié)調(diào)權(quán)、對工商行政管理和地方規(guī)章制度的監(jiān)督實施權(quán)、對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的決策權(quán)。對策之五：精兵減政精減機構(gòu)，分流人員，是政府機構(gòu)改革的核心內(nèi)容，也是減輕財政和農(nóng)民負擔的有效途徑。因為縣級以上單位人員分流途徑較多，萬一不行可以往下派，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層政權(quán)，富余人員無處可派，分流渠道又不通暢，而且年年都有硬性安置任務(wù)，人員越來越多，負擔越背越重。要按照事權(quán)、財權(quán)、人權(quán)相統(tǒng)一的原則，把各站所人員進出、調(diào)動、人事任免的權(quán)力全部收歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)，杜絕部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事權(quán)的干擾，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制和人員的收縮。要在繼續(xù)推行“末位淘汰”、“擇優(yōu)上崗”等現(xiàn)有干部人事改革方案的同時，盡快探索組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部到經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)打工、到企業(yè)和村上任職、搞山地開發(fā)和領(lǐng)辦、創(chuàng)辦經(jīng)濟實體等新的干部分流方案，下狠心、動真格地抓好人員分流工作，真正建立起高效、精干的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。但農(nóng)村基層干部違法亂紀、隨意增加農(nóng)民負擔的現(xiàn)象屢禁不止，因“三亂”收費而引發(fā)的群體性事件時有發(fā)生，原因何在？是基層干部隊伍的素質(zhì)問題、作風問題、工作方式方法問題，還是有著其他深層次的原因？帶著這些問題，我們深入到寧陜、漢濱的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行了調(diào)查。在社會轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)調(diào)整的新形勢下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨著許多的矛盾和問題，而