【正文】 立憲到四次修憲，憲法都明確規(guī)定: 我國(guó)的憲政體制為國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方人民代表大會(huì)； 全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督；國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，也受它監(jiān)督； 政府機(jī)關(guān)行使的行政管理職能，是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)賦予，也是人民的給予，受人民委托。所以，從我國(guó)的憲政理念和憲政體制上，早已確定了政府的地位，那就是為人民提供服務(wù)的政府，是公共服務(wù)型政府。從法理上理解，政府的權(quán)力是由人民授予的，必須嚴(yán)格限定在依法為人民服務(wù)的范圍之內(nèi)。社會(huì)主義法治的核心為權(quán)利本位、權(quán)力制約。衡量有限政府與無(wú)限政府的尺度在于，一個(gè)政府在權(quán)力、職能、規(guī)模上是否受到來(lái)自法律的明文限制，是否受到社會(huì)的監(jiān)督和制約； 政府的權(quán)力和規(guī)模逾越其法定疆界時(shí)，能否得到及時(shí)有效的糾正； 政府官員，尤其是最高領(lǐng)導(dǎo)違法是否受到法律的懲罰。而在現(xiàn)今政府建設(shè)中，卻存在著這樣的問(wèn)題：政府即使“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判”。完善依法行政制度，推進(jìn)政務(wù)公開機(jī)制。同時(shí)，要建立健全政務(wù)信息發(fā)布制度，加大信息發(fā)布力度，保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)；進(jìn)一步完善決策機(jī)制，建立健全通暢的利益表達(dá)機(jī)制和社情民意的反應(yīng)機(jī)制，深入了解民情，充分反應(yīng)民意，廣泛集中民智，切實(shí)珍惜民利。服務(wù)型政府又是責(zé)任政府。建設(shè)服務(wù)型政府，應(yīng)強(qiáng)化服務(wù)是責(zé)任意識(shí)，要以人為本，代表人民群眾的根本利益，向人民負(fù)責(zé)，提供人民滿意的服務(wù)，尤其在危機(jī)時(shí)刻，要勇于承擔(dān)責(zé)任，樹立親民、愛(ài)民形象；要強(qiáng)化環(huán)境責(zé)任，將促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與人的協(xié)調(diào)發(fā)展作為政府的重要職能，改善管理方式，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供良好的環(huán)境保證；要強(qiáng)化公共管理責(zé)任，著眼于解決最突出的經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾，為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，提供有保障的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。作為近代國(guó)家責(zé)任政治的產(chǎn)物，作為“主權(quán)在民”及“權(quán)力分野”原則的必然要求，行政責(zé)任離不開法律法規(guī)的規(guī)范。行政權(quán)從一開始產(chǎn)生，就是以國(guó)家管理和社會(huì)公共利益為目的，服務(wù)于民眾利益是國(guó)家機(jī)關(guān)及工作人員的義務(wù)，按照行政法律規(guī)范的要求，行政機(jī)關(guān)及其行政人員在行政活動(dòng)中有義務(wù)進(jìn)行一定的作為或不作為，如不得失職、侵權(quán)等； 二是行政責(zé)任是一種國(guó)家責(zé)任。行政責(zé)任是一種監(jiān)控手段和制裁措施。行政責(zé)任的承擔(dān)必須依法進(jìn)行。但在責(zé)任政府的建設(shè)實(shí)踐中，我們卻仍面臨諸多現(xiàn)實(shí)困境，例如，在行政問(wèn)責(zé)制和行政執(zhí)法責(zé)任追究制方面就還沒(méi)有專門的法律或條例，致使行政問(wèn)責(zé)主體缺失，問(wèn)責(zé)主體主要局限在單一的同體問(wèn)責(zé)而缺乏有效的異體問(wèn)責(zé)，尤其是公民參與政府問(wèn)責(zé)匱乏； 行政問(wèn)責(zé)客體不清，黨政之間、不同層級(jí)之間、正副職之間權(quán)責(zé)區(qū)分不清，切實(shí)可行的問(wèn)責(zé)很難； 行政問(wèn)責(zé)信息缺失，行政信息缺乏公開透明，問(wèn)責(zé)主體難以全面獲取干部失責(zé)行為的信息； 行政問(wèn)責(zé)機(jī)制缺失，履責(zé)順序不明確，機(jī)關(guān)運(yùn)作不規(guī)范，政府及其人員追究責(zé)任的程序缺乏可操作性； 問(wèn)責(zé)法制不健全，問(wèn)責(zé)依據(jù)較為分散，問(wèn)責(zé)內(nèi)容過(guò)于原則，問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，問(wèn)責(zé)依據(jù)效力較低，等。這些困境，毫無(wú)疑問(wèn)阻礙著服務(wù)型政府的順利建設(shè)。應(yīng)通過(guò)法律，健全政府責(zé)任體系，明確中央和地方各級(jí)政府的主要職責(zé)，明確政府各部門的職責(zé)分工，明確各級(jí)政府和各部門行政首長(zhǎng)及相關(guān)人員的政治責(zé)任、行政責(zé)任和法律責(zé)任，形成完整的政府責(zé)任鏈條，并建立健全崗位責(zé)任制，使每一項(xiàng)職能、任務(wù)和工作真正落到實(shí)處。要進(jìn)一步加大行政執(zhí)法責(zé)任追究的立法力度，明確責(zé)任追究的歸責(zé)原則、責(zé)任追究的范圍、責(zé)任追究的方式，明確界定行政執(zhí)法責(zé)任追究的主體和責(zé)任等，以強(qiáng)力的國(guó)家法律法規(guī)來(lái)約束規(guī)范公務(wù)員的執(zhí)法行為，使其盡職盡責(zé)，真正把權(quán)力用來(lái)為民服務(wù)。第三、規(guī)范行政組織的法律法規(guī)還存在空白，未完善行政總體組織法，大部分的法規(guī)更新由行政命令完成，成文法規(guī)不明確也缺乏穩(wěn)定性。在現(xiàn)代社會(huì)中，無(wú)論是實(shí)行“三權(quán)分立”的國(guó)家，還是“議行合一”的國(guó)家，行政組織都是在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的，都必須依法行政。按照憲法規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，政府等其他機(jī)關(guān)都由它組織產(chǎn)生，都要執(zhí)行它制定的法律和作出的決議，而且在執(zhí)行法律和決議的過(guò)程中都要向它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。根據(jù)《立法法》第8條規(guī)定列舉的只能制定法律的事項(xiàng)，對(duì)法律保留原則作了總括式規(guī)定，其中第二項(xiàng)是“各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院、和檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)”；表明人民政府的組織和職權(quán)必須由法律作出，其他法律規(guī)則形式是不能確定公共行政組織職權(quán)的，這是必須遵循的憲法性原則。依法行政主體形態(tài)的多元性也就決定了公共行政組織立法形態(tài)的多元性，其中行政組織是國(guó)家為推行政務(wù)，按照憲法法律規(guī)定的程序組建的國(guó)家行政機(jī)關(guān)體系。以這一標(biāo)準(zhǔn)衡量，行政組織系統(tǒng)既包括縱向不同層級(jí)和橫向不同類別的大量行政機(jī)關(guān)及其組成部門及機(jī)構(gòu)，也包括大量各類非國(guó)家機(jī)構(gòu)的公共行政組織。為了解決組織法內(nèi)容的空泛性，1997年國(guó)務(wù)院還制定了《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》，作為國(guó)務(wù)院組成部門和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制的原則性依據(jù)的行政法規(guī)。如《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第六條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門、土地管理部門依照國(guó)務(wù)院規(guī)定的職權(quán)劃分，各司其職，密切配合??縣級(jí)以上地方人民政府房產(chǎn)管理、土地管理部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職權(quán)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定。就地方而言，一些地方人大也有一些行政組織方面的立法實(shí)踐，如廣東省人大常委會(huì)于2000年8月就制定了《廣東省行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》。從實(shí)質(zhì)法治主義而言，或者從更廣泛的行政組織法規(guī)范依據(jù)而言，由于基本的行政組織法的欠缺，制定法的規(guī)則作用的有限性自不諱言。在這種非嚴(yán)格意義上的法律規(guī)則的規(guī)范作為依據(jù)下，國(guó)務(wù)院的政策性命令對(duì)行政組織的改革和調(diào)整，也是中國(guó)法制前進(jìn)的一大特色，這些規(guī)范和依據(jù)雖不能納入制定法的行政組織規(guī)范體系，卻不能否認(rèn)它的法治意義。正如有學(xué)者所言“規(guī)則有體現(xiàn)于法律、法規(guī)、規(guī)章形式之中的，但更多地是由政策性文件首先予以確定，國(guó)務(wù)院‘三定方案’就是當(dāng)前典型的例子。因此從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，要在“三定”規(guī)定基礎(chǔ)上進(jìn)行相關(guān)部門組織立法，對(duì)各部門的職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制作出界定，不失是一個(gè)適合中國(guó)國(guó)情的完善整體行政組織法的途徑，也會(huì)大大提高我國(guó)行政組織法的法制化水平?？傊碚摵蛯?shí)踐都說(shuō)明，作為一種全新的政府治理模式，服務(wù)型政府建設(shè)與法律問(wèn)題密不可分，如影隨形。只有如此，服務(wù)型政府才能真正建立起來(lái)，并富有成效。加深理解：（1）全能型、管制型、低效率政府模式——服務(wù)型、高效率的政府模式的轉(zhuǎn)變： 全能型政府的職能模式是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的主要對(duì)象。（2）服務(wù)向政府的定位：公共服務(wù)是政府主要職能之一。（3）政府職能的有限性：政府承擔(dān)重要的職能，但并不意味著政府包辦一切。一方面，人們的公共生活受到政府的管理；另一方面，人們有享受著政府提供的公共服務(wù)。服務(wù)型政府也就是為人民服務(wù)的政府。（5）服務(wù)型政府的工作特點(diǎn)：①關(guān)注普通老百姓的利益、需要和愿望。②以改善人民群眾生活質(zhì)量，關(guān)乎千家萬(wàn)戶生活命脈的義務(wù)教育、公共醫(yī)療、社會(huì)福利和社會(huì)保障、勞動(dòng)力失業(yè)和培訓(xùn)、環(huán)境保護(hù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)安全和秩序等，作為公共財(cái)政和預(yù)算以及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的導(dǎo)向。建立問(wèn)責(zé)制政府，實(shí)現(xiàn)合理權(quán)限劃分、權(quán)利下放，提高行政效率，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。⑤把經(jīng)濟(jì)決策權(quán)歸還給市場(chǎng)主體。②提供教育、醫(yī)療、公共文化等公共事業(yè)性服務(wù)。④提供生產(chǎn)安全、消費(fèi)安全、社會(huì)安全等公共安全性服務(wù)。筆者認(rèn)為，不管深圳的實(shí)踐結(jié)果是成還是敗，都不足以掩蓋雇員制在政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及社會(huì)保證等政府職能發(fā)揮中的優(yōu)勢(shì)，在此不做細(xì)表，而即使是失敗，也不能排除是實(shí)施過(guò)程中思維觀念、私人利益等非積極性因素的影響?，F(xiàn)行的公務(wù)員制度實(shí)際上就幾乎為公務(wù)員終身制打了包票，只要你不犯大錯(cuò)誤、只要你愿意那么你就可以毫不擔(dān)心地一干到底，這恰恰也成了“論資排輩”的沃土，并且正因?yàn)檫@種“穩(wěn)定的不變性”，衍生出形形色色的“利益聯(lián)盟”、“關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”，在這種情況下，行政級(jí)別的觀念