法制辦法律責(zé)任調(diào)研報(bào)告-在線(xiàn)瀏覽
2024-09-30 23:25本頁(yè)面
【正文】 權(quán)的行政不作為游離于法律控制之外。眾多學(xué)說(shuō)在構(gòu)架行政不作為的構(gòu)成要件時(shí)，都將具有作為之可能性作為主要內(nèi)容之一，認(rèn)為盡管行政主體負(fù)有作為義務(wù)，但如果沒(méi)有作為的能力或可能性，亦不構(gòu)成行政不作為。因?yàn)椋鶕?jù)法的實(shí)施通理，除了不可抗力因素之外，行政主體只要負(fù)有法定義務(wù)，就理應(yīng)具有履行該義務(wù)之能力，而不能將無(wú)能力之風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁于相對(duì)人。此外，不可抗力也僅僅是免罪因素，只對(duì)行政主體是否承擔(dān)責(zé)任產(chǎn)生影響，并不影響對(duì)該行為是否行政不作為進(jìn)行定性。 行政不作為究竟是程序上不為還是實(shí)體上不為。第一種為行政作為，第二種為行政不作為，這在目前的理論界已漸趨一致。實(shí)質(zhì)說(shuō)認(rèn)為該拒絕或不受理之行為僅是以行政主體名義作出的程序上的行為，而非法律規(guī)定的作為，故此行為仍應(yīng)為行政不作為；而程序說(shuō)認(rèn)為該拒絕行為或不予受理行為已經(jīng)對(duì)相對(duì)人的申請(qǐng)作出了否定性的行政處理，應(yīng)屬行政作為。因?yàn)?，行政主體在程序上作出的“不為”（拒絕或不予受理），實(shí)際上已經(jīng)具有了法律上的拘束力，即申請(qǐng)人不得享有所申請(qǐng)的實(shí)體權(quán)利，而并非實(shí)質(zhì)說(shuō)所主張的未作出法律規(guī)定的作為。其構(gòu)成要件有二： 行政主體必須有作為的法定義務(wù)。即該義務(wù)必須來(lái)源于法律規(guī)定，具有國(guó)家強(qiáng)制性。即該作為義務(wù)產(chǎn)生于行政管理領(lǐng)域中，是行政主體在進(jìn)行行政管理活動(dòng)中所承擔(dān)的義務(wù)，不履行該義務(wù)會(huì)產(chǎn)生行政法律后果。三是積極性。至于該作為義務(wù)的產(chǎn)生條件，如上文所述，應(yīng)該包括兩種：一是基于行政相對(duì)人的合法申請(qǐng)而產(chǎn)生；二是依行政主體的職權(quán)而產(chǎn)生。 沒(méi)有在法定或合理的期限內(nèi)履行或不完全履行作為義務(wù)。包括兩種：其一為不履行作為義務(wù)。如公安機(jī)關(guān)對(duì)正在發(fā)生的故意傷害違法行為不予制止或沒(méi)有及時(shí)制止。其二為未在法定或合理期限內(nèi)履行，也未在相對(duì)人采取復(fù)議、訴訟等救濟(jì)手段前履行作為義務(wù)。二是沒(méi)有完全履行。三是遲延履行。如民政部門(mén)由于救助不及時(shí)導(dǎo)致街頭流浪人員因凍、餓致死等。但由于實(shí)踐中的行政不作為形式多樣，環(huán)境不同等，很難有一個(gè)公平、合理的標(biāo)準(zhǔn)?！睘榱吮３址傻慕y(tǒng)一性，本文認(rèn)為，遲延履行作為義務(wù)的期限也宜限制在60日以?xún)?nèi)。目前，對(duì)于行政不作為所引發(fā)的法律責(zé)任，理論界的研究主要限于行政賠償責(zé)任。因此，系統(tǒng)地構(gòu)架行政不作為的法律責(zé)任體系顯得十分必要。 （一）行政賠償責(zé)任 構(gòu)成要件。如前所述，并非所有的行政不作為都會(huì)產(chǎn)生行政賠償。結(jié)合當(dāng)前理論界的研究成果，本文認(rèn)為主要如下：（1）有行政不作為的客觀存在。（2）有針對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益的確定的、現(xiàn)實(shí)的損害結(jié)果發(fā)生。即損害必須是確定的、現(xiàn)實(shí)存在的。但對(duì)于不確定狀態(tài)的損害，如司法部門(mén)拖延律師年檢時(shí)間，致律師無(wú)法執(zhí)業(yè)造成的間接損失，因其不具有現(xiàn)實(shí)性和確定性，不應(yīng)予以賠償。由于我國(guó)目前還沒(méi)有國(guó)家訴訟（公益訴訟）方面的法律規(guī)定，所以，如果行政不作為僅僅造成了公共利益的損失，而沒(méi)有侵害相對(duì)人的權(quán)益，是不會(huì)產(chǎn)生賠償責(zé)任的。第三，損害的必須是相對(duì)人的合法權(quán)益。但需要注意，有時(shí)盡管相對(duì)人的行為本身是非法的，但行政不作為在侵害其不法權(quán)益的同時(shí)，如果給其合法權(quán)益或者其他相對(duì)人的合法權(quán)益造成損害的，同樣應(yīng)在對(duì)損害范圍內(nèi)予以賠償。對(duì)于這種因果關(guān)系，有學(xué)者認(rèn)為，“凡不作為是造成損害的直接原因，與損害事實(shí)之間存在直接因果關(guān)系，則不作為行為主體應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任；凡不作為行為只是損害得以擴(kuò)大的外部條件的；則不作為行為主體不承擔(dān)賠償責(zé)任。這種情況下，損害后果的直接原因是失火責(zé)任人的過(guò)錯(cuò)，消防機(jī)關(guān)的不作為是損害結(jié)果擴(kuò)大的外部條件。對(duì)此，本文認(rèn)為，法律上的因果關(guān)系不同于普通的因果關(guān)系，不能簡(jiǎn)單從“外部條件”與“直接原因”來(lái)分析，而應(yīng)以損害結(jié)果的發(fā)生與行政不作為之間是否有關(guān)聯(lián)性作為內(nèi)容。無(wú)論是直接原因，還是外部條件，都應(yīng)認(rèn)定為與損害結(jié)果之間存在法律上的因果關(guān)系。這是當(dāng)前行政賠償責(zé)任研究中的一個(gè)爭(zhēng)議較大的問(wèn)題。這就出現(xiàn)了行政賠償責(zé)任和民事責(zé)任的混合。⑧筆者認(rèn)為，三種觀點(diǎn)各有弊端：第一種觀點(diǎn)違反了違法責(zé)任原則，將最終賠償責(zé)任全部歸于行政機(jī)關(guān)，屬于民事責(zé)任向行政賠償責(zé)任的轉(zhuǎn)嫁；第二種觀點(diǎn)對(duì)于行政機(jī)關(guān)
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