【正文】 的農(nóng)村社區(qū)，行政村可以說(shuō)是? 現(xiàn)實(shí)形態(tài) ? 的農(nóng)村社區(qū)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄范圍可以說(shuō)是 ? 發(fā)展形態(tài) ?的農(nóng)村社區(qū)。在社區(qū)意義上，如果將鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)概念導(dǎo)入，既符合農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展趨 勢(shì)，也會(huì)促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府進(jìn)一步的改革，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選。在那個(gè)時(shí)候， ? 鄉(xiāng)政村治 ? 將會(huì)有完全不同的涵義。行政村是一個(gè)學(xué)者們感情復(fù)雜的對(duì)象， ? 我們有近 100 萬(wàn)個(gè)行政村，這些村莊的歷史和地理格局、經(jīng)濟(jì)格局都很不相同，將如此復(fù)雜的村莊放在一起，給出一些一般的結(jié)論要冒很大風(fēng)險(xiǎn)，在如此多的村莊中找出反例是很容易的。在農(nóng)村改革以后， 第 6 頁(yè) 共 25 頁(yè) 村莊的行政化趨勢(shì)越來(lái)越明顯 …… 村莊居民之間的認(rèn)同越來(lái)越低，在國(guó)家不斷強(qiáng)化對(duì)村莊管理的同時(shí)，與農(nóng)民生活息息相關(guān)的村莊正迅速地趨于解體。但本書(shū)認(rèn)為，由于時(shí)代的變化，中國(guó)大多數(shù)自然村也已經(jīng)不是費(fèi)孝通寫(xiě)的那種 ? 鄉(xiāng)土中國(guó) ? 了，雖然行政村帶有過(guò)多行政色彩，也有過(guò)重的歷 史痕跡，但它已經(jīng)形成一個(gè)農(nóng)村治理的現(xiàn)實(shí)格局，并影響了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的方方面面。甚至，從社會(huì)學(xué)的角度看，行政村已經(jīng)改變了農(nóng)民的居住格局，在行政村的范圍內(nèi)，村民打破了原來(lái)的自然村分割，逐漸混合起來(lái)。行政村的存在，雖然是人民公社解體后國(guó)家干預(yù)的一個(gè)結(jié)果，但也必然有其自然條件的依據(jù)，甚至也是農(nóng)民的一種認(rèn)同。 同時(shí) ，這個(gè)定位的一個(gè)好處是與現(xiàn)行村委會(huì)自治區(qū)域吻合，并與體制內(nèi)資源對(duì)接。而在已有的村委會(huì)下，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與管理有了現(xiàn)成的組織機(jī)構(gòu)資源，便于與國(guó)家的政策（如農(nóng)村醫(yī)保、救濟(jì)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指導(dǎo)和村民小組的活動(dòng)對(duì)接。 另外，因?yàn)樯鐓^(qū)建設(shè)實(shí)質(zhì)是農(nóng)民群體的自治動(dòng)員機(jī)制的表達(dá)，所以當(dāng) 前由于稅費(fèi)免征改革等而導(dǎo)致的村兩委會(huì)的功能轉(zhuǎn)變也是與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)一致的。其實(shí)，合作的政治、合作的社會(huì)、合作的經(jīng)濟(jì)、合作的文化是四位一體的。我們希望在國(guó)家力量逐漸退出村莊或以新的方式如財(cái) 政轉(zhuǎn)移支付的方式顯示存在、各種民間組織也會(huì)越來(lái)越多地介入鄉(xiāng)村建設(shè)的條件下，一個(gè)村莊里的黨組織、村委會(huì)、經(jīng)濟(jì)合作組織和其他農(nóng)民自治組織能夠相輔相成，整體地、循序漸進(jìn)地形成村莊各種公共品的積累機(jī)制，滿足村民的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、衛(wèi)生、科技、教育等全面發(fā)展的需求。比如安徽 XX 市計(jì)劃在 ? 十一五 ? 期間將所轄 6 個(gè)郊縣區(qū)的原來(lái)的數(shù)千個(gè)村莊合并為 500 個(gè)。同時(shí)，當(dāng)一個(gè)行政村的面積達(dá)到數(shù)十平方公里，人口達(dá)到上萬(wàn)人，其原有的行政村的社區(qū)特征和資源將會(huì)損失慘重，其自治基礎(chǔ)和質(zhì)量也會(huì)在現(xiàn)有的條件下遭受打擊。其實(shí)，如果政府真正承認(rèn)行政村是村民自治的政治單元，那么并村最起碼應(yīng)當(dāng)征求村民的意見(jiàn)。 從具體情況說(shuō)，在許多地區(qū)，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)應(yīng)當(dāng)在自然村或行政村的村民小組的層次進(jìn)行，這也就是習(xí)慣說(shuō)的 ? 村落 ? 。從現(xiàn)實(shí)的治理角度看，自然村的社區(qū)建設(shè)也有若干法律資源和管理資源。村民小組 作為全體村民的一種組織，負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)、管理屬于村民小組的集體土地和其他財(cái)產(chǎn) ? ，同時(shí)，村民小組是農(nóng)村村莊治理結(jié)構(gòu)中的一個(gè)最基礎(chǔ)的政治單元 第 9 頁(yè) 共 25 頁(yè) 和一個(gè)有著較強(qiáng)行動(dòng)能力的行動(dòng)單位，并且村民組大都以自然村的名字來(lái)命名的。農(nóng)村稅費(fèi)改革帶來(lái)的大規(guī)模村組合并，一下子打破了農(nóng)民的日常生活界限，農(nóng)民不可能在較短的時(shí)間內(nèi)適應(yīng)村組合并后的 ? 行政村 ? 的新范圍，他們的日常交往一如既往地局限在原來(lái)的界域內(nèi)。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍、行政村范圍、自然村范圍三種農(nóng)村社區(qū)可以同時(shí)存在于我們的視野和現(xiàn)實(shí)實(shí)踐活動(dòng)中，但在不同地區(qū)，其著眼點(diǎn)和著力點(diǎn)不同。 ? 具體情況具體分析 ? ，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際確定農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的側(cè)重點(diǎn)，是在中國(guó)農(nóng)村狀 況極其復(fù)雜的國(guó)情下，一個(gè)必須始終堅(jiān)持的原則。這里有必要再加以更加詳細(xì)的闡述。但在實(shí)踐中，感到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村兩個(gè)層次，工作難以沉下去，難以動(dòng)員和組織農(nóng)民群眾。經(jīng)過(guò)反復(fù)探索和實(shí)踐后， XX 省民政部門(mén)決定將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向村落?，F(xiàn)在情況正在發(fā)生變化。 從我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村政治和治理結(jié)構(gòu)與格局上看，鄉(xiāng) 鎮(zhèn)與村是兩個(gè)性質(zhì)不同的層次和兩種不同的組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是政府，而村委會(huì)是居民自治組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一個(gè) ? 秩序從的集結(jié)點(diǎn) ? ，? 作為國(guó)家與農(nóng)民直面遭遇的層面 ? （焦若水語(yǔ)），特別深刻而現(xiàn)實(shí)地表現(xiàn)了它在農(nóng)村社區(qū)重建中的特殊地位與擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任。大多數(shù)學(xué)者和政治國(guó)家甚至農(nóng)民自己都不認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)取消，也不應(yīng)改為派出機(jī)構(gòu)，但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府在保留的同時(shí)，必須重新塑造與社區(qū)的關(guān)系，實(shí)行社區(qū)化的轉(zhuǎn)變。 [v]官民共治是以農(nóng)村社區(qū)的存在為前提的。這里我們要提到當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村的體制改革的一個(gè)有趣的現(xiàn)象，即人民公社改革為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和生產(chǎn)大隊(duì)改革為村委會(huì)，都發(fā)生在 1980 年。而 1980 年 1 月 8 日，在廣西 XX 縣區(qū)屏南鄉(xiāng)合寨村產(chǎn)生了全國(guó)第一個(gè)村民委員會(huì)。我們注意到，僅從時(shí)間上看，鄉(xiāng)與村的政治體制改革完全是同步的，也就是說(shuō)，人民公社改革為鄉(xiāng)和生產(chǎn)大隊(duì)改革為村委會(huì)，雖然起步于兩個(gè)省，并且沒(méi)有什么統(tǒng)一計(jì)劃部署，但都是從 1980 年開(kāi)始的。從另一 個(gè)角度看，這種同步，反映了鄉(xiāng)村關(guān)系的一種內(nèi)在聯(lián)系。只不過(guò) ? 政 ? 和 ? 治 ? 的表象掩蓋了這一點(diǎn)。在國(guó)家 ? 多予、少取、放活 ? 方針確立后，幾乎所有的學(xué)者和實(shí)踐工作者都認(rèn)為保留后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能是主要是向農(nóng)民提供公共服務(wù)。面對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為與農(nóng)民最接近的一級(jí)政府，應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本要求，把為農(nóng)民提供基本而有保障的公共服務(wù)作為自己的主要職能。以發(fā)展農(nóng)村社會(huì)事業(yè)為重點(diǎn)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)農(nóng)民的水平，通過(guò)有效地提供公共服務(wù)來(lái)調(diào)節(jié)農(nóng)村各種利益關(guān)系，逐步形成惠及農(nóng)民的基本公共服務(wù)體系，健全農(nóng)村 社會(huì)治安防控體系，創(chuàng)新農(nóng)村公共服務(wù)和社會(huì)管理方式，保持鄉(xiāng)村安定有序。 [vi]從某種意義上說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身就是國(guó)家提供給農(nóng)民的一個(gè)公共產(chǎn)品。 農(nóng)村社區(qū)政治改革起步的同 步現(xiàn)象和互動(dòng)作用，使人們起碼從表象上可以感知它們之間那種血肉相連的關(guān)系，并促使我們思考更加深入的一些東西。 對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)常委和政府新的角度定位，即它應(yīng)當(dāng)是聯(lián)結(jié)政治國(guó)家和公民社會(huì)的一個(gè)柔軟、順暢的紐帶，需要多方面改革配套，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革，但其中一個(gè)重要的方面，是加大它的民主化程度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治也就是提高民主化制度化水平，應(yīng)該是今后發(fā)展方向。當(dāng)然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的行政管理費(fèi)用，可以由縣、市、省甚至國(guó)家予以支持，但是，如何以創(chuàng)新思維來(lái)建構(gòu)一個(gè)責(zé)任政府、 第 14 頁(yè) 共 25 頁(yè) 有限政府，一個(gè)責(zé)任、權(quán)力和義務(wù)對(duì)應(yīng)的政府，一個(gè)主要為社會(huì)提供公共品的服務(wù)型政府而非管制型政府，是擺在中國(guó)各級(jí)政府面前的一個(gè)重大而現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)因其直接面對(duì)農(nóng)民，更迫切和更直接地面臨著這一問(wèn)題。而在問(wèn)到向上級(jí)負(fù)責(zé)和向群眾負(fù)責(zé)的關(guān)系時(shí)，只有 13%的人認(rèn)為這兩者可以基本統(tǒng)一起來(lái)，其余 87%的均認(rèn)為難以統(tǒng)一；如果二者產(chǎn)生矛盾時(shí)，有 63%的人選擇向上級(jí)負(fù)責(zé)。 [viii]其實(shí)陳文勝的調(diào)查只不過(guò)說(shuō)出了一個(gè)大家公認(rèn)的事實(shí)。用 XX 市新都區(qū)委組織部部長(zhǎng)的話說(shuō)： ? 最重要的變化，是民主思想在我們選出來(lái)的干部中扎根了。他是群眾選出來(lái)的，他不能不面臨著一種民意壓力。可以說(shuō)，基層民主