【正文】 原有城市行政管理 模式提出新的要求與挑戰(zhàn)。自20世紀(jì)50年代開始，西方發(fā)達(dá)國(guó)家城市的發(fā)展規(guī)模迅速變化，發(fā)展速度日益加快：一方面，城市工業(yè)和科學(xué)技術(shù)的高速發(fā)展，使人口、資金和技術(shù)以更 快的速度向大城市及其周圍地區(qū)集聚；另一方面，城鄉(xiāng)之間交通的高度發(fā)達(dá)，城市由過去長(zhǎng)期的向心集聚向相對(duì)分散的郊區(qū)發(fā)展，隨著城市高收入階層從中心城區(qū)外 遷，工業(yè)、服務(wù)業(yè)也出現(xiàn)了郊區(qū)化傾向，造成郊區(qū)急劇擴(kuò)張和大城市邊緣新城鎮(zhèn)的大量涌現(xiàn)。單中心大都市區(qū)圍繞中心城市向外擴(kuò)展，形成同心圈層結(jié)構(gòu)，一般大多數(shù)大都市區(qū)屬于這種 結(jié)構(gòu)。多中心大都市區(qū)中有一個(gè)中心在規(guī)模 上或重要性上占優(yōu)勢(shì)，但并不排斥土地利用的同心模式的存在，每個(gè)中心都可以具有同心結(jié)構(gòu)。 大都市區(qū)的擴(kuò)展形成二元空間結(jié)構(gòu)：中心城市（CentralFringe），二者共同構(gòu)成一個(gè)空間實(shí)體———城市 化地區(qū)。大都市區(qū)的發(fā)展一般經(jīng)歷三個(gè) 階段：在這一階段，人口與產(chǎn)業(yè)向城市集聚，形成人口、產(chǎn)業(yè)、資本、技術(shù)高度集聚的大都市。 二是集聚與擴(kuò)散并行的大都市區(qū)形成階段。而且在中心城市外圍形成了與中心城市有著密切聯(lián)系的郊區(qū)，它們與中心城市共同 構(gòu)成大都市區(qū)。 三是多個(gè)大都市區(qū)的空間聯(lián)系階段。中心城市一般以人口規(guī)模為標(biāo)準(zhǔn)來劃分，外圍圈層以與中心城市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系程度為標(biāo)準(zhǔn)來劃分。比如美國(guó)，中心城市人口達(dá)到5萬人以上，周邊地區(qū)至少有75%的勞動(dòng)力從事非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)，并且有 15%以上的勞動(dòng)力在中心城市就業(yè)。而在我國(guó)，由于人口眾多，大城市一般劃分為城 區(qū)、郊區(qū)以及周邊市轄縣三個(gè)地域?qū)哟?。但大都市區(qū)的超常規(guī)發(fā)展帶來了一系列的問題，這些問題集中表現(xiàn)在：一是大都市區(qū)由越來越多的互不依屬的城市 組成，人口和地域迅速擴(kuò)展，行政區(qū)劃過小，城市發(fā)展空間受阻；二是城市之間各自為政，地方主義與大都市區(qū)發(fā)展的協(xié)作需求矛盾日益突出，尤其是跨區(qū)域的大都 市區(qū)內(nèi)的市鎮(zhèn)問題更為復(fù)雜，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃困難重重，嚴(yán)重影響了城市管理的效果和質(zhì)量；三是地方政府組織機(jī)構(gòu)規(guī)模過小，對(duì)牽涉到整個(gè)城市地區(qū)的社會(huì)公共問 題，地方政府無力解決或者解決的效率低下，客觀上要求在大都市區(qū)地域基礎(chǔ)上進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)并管理。 為解決上述問題，美國(guó)、英國(guó)、加拿大、日本等大都市區(qū)發(fā)展程度高的國(guó)家先后對(duì)大都市區(qū)的行政管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行了改革，即建立統(tǒng)一的大都市區(qū)政府或協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對(duì) 某些需要從整個(gè)大都市區(qū)角度進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)和管理的項(xiàng)目實(shí)施統(tǒng)籌管理，進(jìn)而在大都市區(qū)形成雙重政府結(jié)構(gòu)——大都市區(qū)聯(lián)合政府與地方城市政府。 美國(guó)的大都市區(qū)管理經(jīng)驗(yàn) 據(jù) 統(tǒng)計(jì)，目前美國(guó)共有200多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)大都市區(qū)，是世界上大都市區(qū)發(fā)展水平最高的國(guó)家之一。美國(guó)大都市區(qū)地方政府有幾種不同的類型，包括：學(xué)區(qū) （SchoolDistricts）、市(Municipartities)、鎮(zhèn) (Township)和郡（縣）(Counties)。特別區(qū)是在一定地域內(nèi)實(shí)行某種特殊職能的政府組織，由幾個(gè)城市政府聯(lián)合組成，其行政地域有的 包括一個(gè)或幾個(gè)郡（縣），也有的是一個(gè)流域或僅為大都市區(qū)的一部分。各市政府建立有多種形式和名稱的委員會(huì)，如管理委員會(huì)和執(zhí)行委員會(huì)。1953年，為了向多倫多城及其12個(gè)郊區(qū)提供一系列統(tǒng)一的服務(wù)，多倫多大都市聯(lián)合政府成立，形成了大都市聯(lián)合政府和13個(gè)市政府構(gòu)成的 雙層結(jié)構(gòu)的政府組織。大都市政府的職能是提供大都市區(qū)范圍的公共服務(wù)，包括供水系統(tǒng)的建 設(shè)和維護(hù)、污水排放干線管道的建設(shè)和維護(hù)以及聯(lián)系毗鄰市鎮(zhèn)的大都市規(guī)劃。這 種雙層結(jié)構(gòu)的聯(lián)合政府體制并不是嚴(yán)格的等級(jí)隸屬制，在兩層次間有明確的分權(quán)，政府的各項(xiàng)職責(zé)由大都市當(dāng)局及13個(gè)地方政府分擔(dān)。英國(guó)大都市區(qū)政府的發(fā)展經(jīng)歷了從建立到解散的過程。 二戰(zhàn)后英國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)生了巨大變化，社會(huì)“集合城市”特征日益顯現(xiàn)，不便于管理和監(jiān)督。1966年，“皇家地方政府委員會(huì)”成立，開始了歷時(shí)八年 的地方政府改革運(yùn)動(dòng)，主張?jiān)诖蠖鄶?shù)城市建立統(tǒng)一的有著綜合目標(biāo)的行政機(jī)關(guān)，而在最大的聯(lián)合城市建立城市郡和非城市郡的“雙層次地方政府體制”，即城市郡下 轄城市區(qū)，不包括鄉(xiāng)村；非城市郡下轄郡區(qū)，有鄉(xiāng)村包括在內(nèi)；郡的行政職能主要有消費(fèi)者保護(hù)、交通管理、戰(zhàn)略規(guī)劃、公共運(yùn)輸以及社會(huì)治安維護(hù)等；區(qū)的職能范 圍包括教育、環(huán)境衛(wèi)生、住宅、地方規(guī)劃、地方街道、社會(huì)服務(wù)、垃圾匯集等。但是，從英國(guó)大都市政府由盛而衰的發(fā)展過程看，我們并不能就此懷疑大都市政府存在的必要性，這只是由英國(guó)都市集 權(quán)與地方自治矛盾的尖銳性與復(fù)雜性所致，是統(tǒng)一管理與分權(quán)管理難以合理協(xié)調(diào)而造成的特殊情況。但縱觀這些大都市政府組織的發(fā)展過程及其興衰變化，可看出由 于地方自給傳統(tǒng)根深蒂固，都市政府與地方政府之間的矛盾重重，使大都市政府難以發(fā)展成為實(shí)質(zhì)上的政府組織而在更大程度上是一個(gè)政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，同時(shí)也缺乏固 有的穩(wěn)定性。因此，大都市政府只有不斷適應(yīng)新形勢(shì)的要求，才能強(qiáng)化其管理職能，從而更好地 促進(jìn)大都市區(qū)的建設(shè)發(fā)展。 三、我國(guó)大都市區(qū)的形成動(dòng)力探究 由于我國(guó)城市發(fā)展的歷史、政治、經(jīng)濟(jì)等社會(huì)環(huán)境與西方國(guó)家有著明顯的 差異，使得我國(guó)現(xiàn)代大都市區(qū)的發(fā)展過程、內(nèi)部地域空間結(jié)構(gòu)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也存在著明顯差異。具體而言，這些大都市區(qū)的形成動(dòng)力主要有以下幾個(gè)方面：中國(guó)大都市區(qū)的中心城市大多數(shù)是由傳統(tǒng)的區(qū)域性行政中心演化而來。我國(guó)一些新興的大都市如石家莊、合肥等， 就是因被賦與較高的行政職能而迅速發(fā)展為大都市的。 （2）工業(yè)化是大都市擴(kuò)張的主要驅(qū)動(dòng)力。同時(shí)，工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展也是大都市地域擴(kuò)張的主要因素，較為典型的是城市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)或高新技術(shù)開發(fā)區(qū)的設(shè)置，為大都市聚集了大量人口和產(chǎn)業(yè)，并在大 都市外圍地帶形成新城區(qū)。 （3）新住宅區(qū)的建設(shè)導(dǎo)致大都市地域迅速向外擴(kuò)張。目 前，我國(guó)雖還未達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家城市高度郊區(qū)化水平，但也已經(jīng)處于城市化用地迅速向外擴(kuò)展階段。隨著我國(guó)農(nóng)村工業(yè)的迅速發(fā)展以及城市郊區(qū)受城市輻射影響的擴(kuò)大，城郊鄉(xiāng)村也逐漸出現(xiàn)了城市化。三是旅游業(yè)的發(fā)展推動(dòng)了大都市地域擴(kuò)展。一般而 言，在大都市旅游業(yè)發(fā)展初期，觀光游覽景點(diǎn)和服務(wù)接待設(shè)施主要集中于城區(qū)，使城區(qū)景點(diǎn)出現(xiàn)超飽和現(xiàn)象，進(jìn)而向郊區(qū)尋求發(fā)展空間，開發(fā)建設(shè)新景點(diǎn)，并在景點(diǎn) 周圍建設(shè)相應(yīng)的服務(wù)接待設(shè)施以及與中心城市相連的交通通道，以使城市中心與外國(guó)旅游區(qū)之間形成較穩(wěn)定的季節(jié)性客流。 四、我國(guó)大都市區(qū)的管理模式設(shè)計(jì) 我 國(guó)大城市地區(qū)現(xiàn)有城市行政區(qū)劃模式和管理體制，與城市化發(fā)展需要之間的矛盾日益加深，探索符合我國(guó)國(guó)情的大都市地區(qū)行政管理模式已是當(dāng)務(wù)之急。因此，為與這一目 標(biāo)相適應(yīng)，大部分市區(qū)的行政管理體制也應(yīng)與國(guó)際接軌，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)的管理制度和方法，使中國(guó)大都市區(qū)的管理水平達(dá)到城市化和國(guó)際化的要求。 構(gòu)建雙層次地方政府體制 其 具體思路是：將國(guó)家行政區(qū)劃系列劃分為兩個(gè)并列體系，即區(qū)域性行政區(qū)劃系列，如省、縣、鄉(xiāng)；城鎮(zhèn)性行政區(qū)劃系列，如直轄市、省轄市、縣級(jí)市、縣轄市和建制 鎮(zhèn)。后者主要指對(duì)可由兩 級(jí)地方政府分工完成的事務(wù)的協(xié)調(diào)管理。具體而言，綜合目標(biāo)政府有 能力協(xié)調(diào)一個(gè)地區(qū)的多方面工作，確定多項(xiàng)工作的先后次序和輕重緩急，可以在綜合各項(xiàng)工作的基礎(chǔ)上作出決策和制定政策，進(jìn)而達(dá)到為本區(qū)域最優(yōu)服務(wù)的效果。因此，設(shè)置新城區(qū)，從大的方面而言應(yīng)以執(zhí)行最重要的職能為限，從小的方面而 言應(yīng)以滿足城市政府的利益和需要為準(zhǔn)。一般而言，當(dāng)人口規(guī)模達(dá)到2025萬人，就應(yīng)該設(shè)立教育、住房和社會(huì)工作的專管機(jī)構(gòu)，這樣有利于協(xié)調(diào)人口增長(zhǎng)與住房建 設(shè)之間的矛盾，有利于在教育和社會(huì)工作方面提供更好的服務(wù)與管理。 可在大都市區(qū)郊縣下設(shè)市 從地方政府管理和總體上保持行政 區(qū)劃相對(duì)穩(wěn)定性的角度看，建立中國(guó)的大都市行政區(qū)可采取郊縣下設(shè)市模式。實(shí)行郊縣下設(shè)市模式，可解除郊縣 與縣城之間行政隸屬關(guān)系的束縛，有利于郊縣與縣轄市之間的平等競(jìng)爭(zhēng)和分類管理，有利于促進(jìn)市縣社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等各方面效益的全面提高。 采取妥善途徑解決郊縣轄市的行政分割問題 可 以從以下幾個(gè)方面出發(fā)：一是統(tǒng)一管理，即在一個(gè)大區(qū)域內(nèi)保留一個(gè)單一的實(shí)體政府，以完全消除行政分割及由其連帶產(chǎn)生的問題；二是功能轉(zhuǎn)移，即城市當(dāng)局把日 益加重的公共服務(wù)工作轉(zhuǎn)移給更高層次的政府或原縣政府去進(jìn)行組織，進(jìn)而使公共服務(wù)更富有效率性；三是稅收轉(zhuǎn)移，即通過稅收權(quán)限的轉(zhuǎn)移，使市、縣政府的財(cái)政 在區(qū)域中獲得公平分配；四是增設(shè)具有專門目的的政府部門，這樣做的目的是為了減少公共服務(wù)方面存在的效率和有效性問題，當(dāng)然它也可能同時(shí)增加了地方政府的 復(fù)雜性；五是市政設(shè)施建設(shè)的相互協(xié)調(diào)，市、縣間基礎(chǔ)設(shè)施的協(xié)調(diào)可以減少公用設(shè)施和服務(wù)的重復(fù)性，擴(kuò)大服務(wù)的空間規(guī)模。 總而言之，大都市是社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的象征，是城市化進(jìn)程的重要標(biāo)志和必然產(chǎn)物。我國(guó)應(yīng)在區(qū)分中西方政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展差異的基礎(chǔ)上，吸收借鑒西方大都市區(qū)發(fā)展與管理中的有益 經(jīng)驗(yàn)，積極探索設(shè)計(jì)符合我國(guó)國(guó)情的大都市區(qū)發(fā)展管理模式。 五、發(fā)展城市群具有重要戰(zhàn)略意義 城市群是城市化進(jìn)入高級(jí)階段后出現(xiàn)的以集聚與擴(kuò)散為主要特征的地域城市化現(xiàn)象。在我國(guó)發(fā)展城市群有著重要的戰(zhàn)略意義。 城市群具有強(qiáng)大的政治、經(jīng)濟(jì)核心和樞紐功能 世界各國(guó)的大城市群無一例外都是國(guó)家乃至世界政治、經(jīng)濟(jì)的核心區(qū)，如北美、歐洲、日本的城市群在世界政治、經(jīng)濟(jì)生活中都起著舉足輕重的作用。以日本為例，日本以東京、名古屋、大阪三大城市 為核心，形成了東海道大都市連綿帶，涵括了橫濱、川琦、京都、神戶等多個(gè)大城市。東京、大阪、名古屋作為日本行政管理、金融、保險(xiǎn)業(yè)中心，集中了近50%的全國(guó)人口，是日本城市規(guī)模最 大、人口最集中的三大城市。 城市群有利于發(fā)揮區(qū)域綜合職能和工業(yè)協(xié)作優(yōu)勢(shì) 城市群內(nèi)的城市由于職能分工不同，相互之間構(gòu)成了一個(gè)具有強(qiáng)大綜合功能的有機(jī)體。如荷蘭的蘭斯塔德城市集聚區(qū)內(nèi)的阿姆斯特丹、海牙和鹿特丹三大城市，就分別承擔(dān)著金融中心、行政中心和交通 中心的職能。 現(xiàn)代企業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化分工要求企業(yè)之間建立密切的協(xié)作關(guān)系，要求企業(yè)位于相距不遠(yuǎn)的城鎮(zhèn)，這既是技術(shù)上的必要，同時(shí)在經(jīng)濟(jì)上也是必需的。但其推廣和應(yīng)用需要發(fā)達(dá)的工業(yè)基礎(chǔ)、強(qiáng)大的研發(fā)能力以及雄厚的資金支持。同時(shí)，城市群也是一個(gè)巨大的 市場(chǎng)，由技術(shù)進(jìn)步帶來的新產(chǎn)品首先進(jìn)入這個(gè)市場(chǎng)進(jìn)行交易。如在荷蘭西部，形成了一個(gè)多中心馬 蹄形的環(huán)狀城市群，不僅包括阿姆斯特丹、鹿特丹和海牙三個(gè)著名的大城市，還包括烏德支列、哈勤姆、萊登三個(gè)中等城市以及眾多小城市以及海濱旅游勝地，各城 市之間距離僅1020公里。如能源、水資源以及土地資源的短缺；交通設(shè)施建 設(shè)跟不上城市超常規(guī)發(fā)展的要求而導(dǎo)致交通擁擠；城市區(qū)域環(huán)境質(zhì)量下降，大氣污染加劇，噪音與三廢治理困難，甚至出現(xiàn)地下水超量開采、水源污染嚴(yán)重等環(huán)境問 題；城市之間相互競(jìng)爭(zhēng)，行政權(quán)力分散，管理協(xié)調(diào)困難等等。就我國(guó)來說，產(chǎn)業(yè)和人口向城市聚集、城市經(jīng)濟(jì)向目的地?cái)U(kuò)散是 現(xiàn)代城市密集發(fā)展的主要原因。目前，我國(guó)逐漸形成了四大城市群。 長(zhǎng)江三角洲城市群 長(zhǎng)江三角洲是中國(guó)人口密度最高、城鎮(zhèn)數(shù)量 最多的地區(qū)，同時(shí)也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力最強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)規(guī)模最大的經(jīng)濟(jì)核心區(qū)，%，工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占全國(guó)的21%。目前長(zhǎng)江三角洲正以上海為中心，形成一批經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、社會(huì)發(fā)展水平高、投資環(huán)境優(yōu)越的城市群，區(qū)域城市化進(jìn)程加快， 向巨型大都市連綿帶發(fā)展。 首先長(zhǎng)江三角洲城市群的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已發(fā)生轉(zhuǎn)變，正向高層次轉(zhuǎn)化。該城市群中最大的中心城市上海正在向高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和高附加值工業(yè)方向轉(zhuǎn)化，而且開始向國(guó)際性金融和經(jīng)濟(jì) 貿(mào)易中心發(fā)展。長(zhǎng)江三角洲地區(qū)城市已形成了五個(gè)明顯的等級(jí)層次，第一層次是上海，它是國(guó)際性港口城市和全國(guó)性中心城市，為長(zhǎng)江三角洲城市群的核心和經(jīng)濟(jì)文化中心；第二層次是南京和杭州，這兩個(gè)城市歷史上曾經(jīng)珠三角區(qū)域毗鄰港澳特區(qū)，是中國(guó)外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快、最具活力的地區(qū)，城市化速度快，城市景觀在大范圍內(nèi)代替鄉(xiāng)村景觀，城鎮(zhèn)職能日益強(qiáng)化。 （1）中小城市發(fā)展迅速。如廣州市與周圍的佛山、南海、三水等城市都有快速交通干道相連，路程多在1小時(shí)內(nèi)，已出現(xiàn)居住地點(diǎn)與就業(yè)地點(diǎn)分離的趨勢(shì)，形成周圍城市與廣州市之間通勤，城市之間的人流與物流以及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)都密切聯(lián)系的都市化城市群落。 （3）城市密度高。以廣州、深圳等城市為核心的城 市群用地向中心城市靠攏，連片趨勢(shì)已十分明顯；廣州與深圳之間的穗粵經(jīng)濟(jì)走廊，城市沿廣深高速公路、廣九鐵路分布，形成城鎮(zhèn)密集帶，連片趨勢(shì)也十分明顯。 （4）產(chǎn)業(yè)高度集聚，形成了全國(guó)性經(jīng)濟(jì)核心區(qū)。該地帶在僅占珠三角 28%的土地面積上，集中了珠三角主要大中城市和50%以上的人口，%和80%，已成為珠江三角洲 大都市連綿帶的主體與核心。如2004年上半年建立“泛珠 三角‘9+2’”世界級(jí)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的提出，除港、澳、粵外，還囊括了鄰近的福建、江西、湖南、海南、廣西、貴州、云南、四川八個(gè)省份。 （5）人口大量向珠江三角洲遷移集聚。大量的外來暫住人口集中于城市，使實(shí)際的城市人口規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于基于戶籍統(tǒng)計(jì)的人口規(guī)模。總?cè)丝诩s4000萬。京、津、唐城市 群的主要特征有：京、津、唐地區(qū)特大城市數(shù)量多，中小城市數(shù)量相對(duì)較少，但小城鎮(zhèn)較多。由于大城市是構(gòu)成京、津、唐城市群的主體，北京、天津、唐山三個(gè)特大城市的非農(nóng)業(yè)人口約占全區(qū)非農(nóng)業(yè)人口的90%，整個(gè)地區(qū)非農(nóng) 業(yè)人口占總?cè)丝诘?0%，僅次于遼中南地區(qū)，高出長(zhǎng)江三角洲和珠江三角洲，是我國(guó)城市群中城市化水平較高的地區(qū)。 （3）形成了高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)帶。該 高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)帶是全國(guó)最大的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)帶，它對(duì)沿京、津、唐高速公路帶狀城鎮(zhèn)群的交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施以及服務(wù)業(yè)的發(fā)展起著重要的促進(jìn)作用，使京、津、 唐地區(qū)首先以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)帶為紐帶形成了雙中心城市連綿帶。 遼中南城市群 遼中南城市群不僅包括以沈陽為核心，以鄰近的鞍山、撫順、本溪、遼陽、鐵嶺等城市為主體的遼中城市群，還包括以大連為核心，以丹東、營(yíng)口、盤錦、錦州等城 市為主體的遼南沿海次級(jí)城市群。首先該地區(qū)城市分布密 集，在以沈陽為中心的100公里半徑范圍內(nèi)，有特大城市沈陽、鞍山、撫順和大城市本溪、遼陽，以及中小城市鐵嶺、鐵法、新民、海域、為塔和開原。城市地域的擴(kuò)張使城市之間