【正文】 處境不利地區(qū)義務(wù)教育的扶持力度。第二，制定義務(wù)教育財政投入最低標(biāo)準(zhǔn)，提高義務(wù)教育經(jīng)費中財政性教育經(jīng)費所占比例。一要加大中央財政和省級財政對下級政府財政轉(zhuǎn)移支付的力度。第四，要認(rèn)真落實“以縣為主”義務(wù)教育管理體制，切實發(fā)揮縣級政府在地方義務(wù)教育中的管理作用。六、避免義務(wù)教育均衡發(fā)展中可能出現(xiàn)的認(rèn)識誤區(qū)。衡量政府是否遵循這一原則的關(guān)鍵是看其公共政策的意圖及其實施效果，即政府是否重點關(guān)注在發(fā)展中處境不利的地區(qū)和人群，通過行政手段配置資源的措施是否有利于縮小而不是擴(kuò)大轄區(qū)內(nèi)地域之間、學(xué)校之間的差距。在政府對學(xué)校的配置水平基本均衡的前提下，我們不僅應(yīng)該坦然面對學(xué)校之間存在的客觀差異，而且應(yīng)該鼓勵和提倡創(chuàng)建辦學(xué)特色，不斷提升辦學(xué)水平。作為一個擁有世界受教育人口最多的發(fā)展中大國的局部發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)將義務(wù)教育的著眼點放到努力提高本區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育的質(zhì)量的同時，積極地幫助不發(fā)達(dá)地區(qū)提高義務(wù)教育的水平，而不能一味攀比義務(wù)教育的年限長短。因此世界各國無不把教育均衡作為教育現(xiàn)代化的基本價值、作為現(xiàn)代教育的基本出發(fā)點。舉辦和發(fā)展義務(wù)教育的責(zé)任在政府，向適齡兒童提供基本均等的教育條件也是政府的義務(wù)。形成基礎(chǔ)教育發(fā)展的不均衡有著深刻的歷史原因，逐步消除差距，促進(jìn)均衡發(fā)展，將是一個長期的歷史的過程。教育尤其是優(yōu)質(zhì)教育的供給不能滿足人民群眾的需求是教育的基本矛盾在現(xiàn)階段的突出表現(xiàn)。一、背景 義務(wù)教育均衡發(fā)展作為我國基礎(chǔ)教育的全新的發(fā)展觀，實際上是整個世界范圍內(nèi)發(fā)展主題的一種投射和反映。在這種發(fā)展觀之下，衡量社會發(fā)展的指標(biāo)是一個國家國民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值的增長速度。在這方面，美國著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家湯德拉(MichaelP他認(rèn)為，發(fā)展不僅是物的發(fā)展，不僅是社會更富有，生產(chǎn)效率更高，甚至不僅是社會制度的發(fā)展，而應(yīng)該是一個多元過程，包括人的發(fā)展、個人生活境況的改善和生活滿意程度的增加，以及社會結(jié)構(gòu)、大眾態(tài)度、國家機(jī)構(gòu)的進(jìn)步，經(jīng)濟(jì)增長、不平等減少和貧窮消除。[1]可以看出，在他那里發(fā)展的內(nèi)涵已經(jīng)嬗變?yōu)橐粋€廣闊的和包容人類社會各個領(lǐng)域的范疇，是物質(zhì)的、心理的、社會的、機(jī)構(gòu)的和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的統(tǒng)一過程。我國在普及九年制義務(wù)教育方面取得了令世人矚目的成就，在此基礎(chǔ)上，義務(wù)教育應(yīng)確立新的發(fā)展目標(biāo)，實現(xiàn)從追求數(shù)量轉(zhuǎn)向追求質(zhì)量的均衡發(fā)展戰(zhàn)略。 二、現(xiàn)實動因 義務(wù)教育均衡發(fā)展引起人們的廣泛重視和關(guān)注，還有其深刻的現(xiàn)實動因: 第一，是總結(jié)義務(wù)教育階段性成就，反思其非均衡現(xiàn)狀所做出的必然選擇。這一數(shù)據(jù)說明，我國己經(jīng)能夠在全，國的大部分地區(qū)為全體適齡兒童提供義務(wù)教育的機(jī)會。然而由于歷史和現(xiàn)實的多重因素的制約，教育公平觀念在全社會尚未形成廣泛的共識，尤其是我們的教育部門和政府部門發(fā)展義務(wù)教育的觀念仍然停滯于數(shù)量的增加和非均衡發(fā)展的框架，義務(wù)教育無論在教育機(jī)會、辦學(xué)條件、師資力量、教育經(jīng)費、學(xué)業(yè)成就等方面存在著區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、校際之間差、群體之間、個體之間多個層面的種種不平衡基礎(chǔ)教育非均衡發(fā)展及其負(fù)面效應(yīng)，在一定程度影響著整個社會的進(jìn)步。 第二，是解決教育需求增長與教育供給不足矛盾的現(xiàn)實需要。從教育供給的角度看，窮國辦大教育的一個必然狀態(tài)就是教育資源的短缺。在不同地區(qū)或同一地區(qū)的不同階段，隨著普及義務(wù)教育質(zhì)量的不斷鞏固和人口覆蓋面的逐漸提高，這種教育資源短缺情況是從量到質(zhì)上不斷遞進(jìn)的。實現(xiàn)教育的均衡發(fā)展，是解決教育需求增長與教育供給不足矛盾的關(guān)鍵。 社會主義市場經(jīng)濟(jì)以“效率優(yōu)先，兼顧公平”為分配原則，如何有效地調(diào)控效率與公平的關(guān)系，如何在社會保持生機(jī)和活力的同時，保障全體社會成員的存在和發(fā)展的基本權(quán)利是政府的基本職能，也是全體社會成員倍加關(guān)注的問題，今天，人們普遍認(rèn)為市場經(jīng)濟(jì)的邏輯是:效率由市場去安排，公平則由政府來調(diào)節(jié)。大力地促進(jìn)教育權(quán)利平等和教育機(jī)會均等，堅持面向全體青少年提供良好的教育機(jī)會，更加關(guān)注弱勢群體的教育，盡可能縮小教育水平的差異，為所有人提供盡可能好的基礎(chǔ)教育必然成為政府制定教育政策的價值取向。在這樣的形勢下，政府按照世界各國教育發(fā)展的共同趨勢，把教育均衡發(fā)展作為教育現(xiàn)代化的基本價值取向和基本出發(fā)點來推進(jìn)教育政策的演進(jìn)是必然的。當(dāng)一物體同時受到方向相反的兩個外力的作用，這兩種力量恰好相等時，該物體由于受力相等而處于靜止的狀態(tài)，這種狀態(tài)就是均衡。為了合理地配置人類有限的資源，達(dá)到市場需求與供給的相對均衡，經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出了市場均衡理論，教育均衡發(fā)展即是經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的移植。2002年，“第二屆全國基礎(chǔ)教育論壇”上，對“基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展”的內(nèi)涵，有的認(rèn)為是教育與其他社會領(lǐng)域之間的均衡發(fā)展，有的認(rèn)為是教育領(lǐng)域內(nèi)部各級各類教育之間的均衡發(fā)展問題，有的認(rèn)為是教育系統(tǒng)內(nèi)部各種要素之間的均衡發(fā)展問題，以及教育各要素內(nèi)部的各組成單元的均衡發(fā)展問題，還有的認(rèn)為是教育領(lǐng)域橫向各要素之間的均衡發(fā)展，以及縱向各階段之間的均衡發(fā)展問題等等。 教育平等指人們不受政治、經(jīng)濟(jì)、社會地位和民族、種族、信仰及性別差異的限制，在法律上都享有同等受教育的權(quán)利。教育平等的思想和歷程大致經(jīng)歷了三個階段即受教育起點的平等，受教育過程的平等，受教育結(jié)果的平等。與教育平等原則相適應(yīng)，教育均衡發(fā)展成為教育現(xiàn)實活動策略的必然選擇。[3]義務(wù)教育的均衡發(fā)展應(yīng)該「包含以下相應(yīng)聯(lián)系的三層含義: 一是確保人人都有受教育的權(quán)利和入學(xué)機(jī)會的平等。即教學(xué)內(nèi)容、教育經(jīng)費、教育該備、師資水平等方面有相對均等的條件，學(xué)生在教育的過程中受到平等的義待。每個學(xué)生接受教育后都應(yīng)達(dá)到一個最基本的標(biāo)準(zhǔn)，都能獲得學(xué)業(yè)上的成功，在德、智、體、美等方面實現(xiàn)全面發(fā)展。其中，入學(xué)機(jī)會的平書是最基本的要求，是受教育條件均衡、教育結(jié)果相對均衡的前提:接受教肩的條件均衡是進(jìn)一步的要求，又是結(jié)果相對均衡的前提和條件。 四、結(jié)構(gòu)與方法 本文共分以下部分:在序言中，敘述了義務(wù)教育均衡發(fā)展提出的背景，現(xiàn)實動因，以及對文中運(yùn)用的主體概念“教育平等”、“義務(wù)教育均衡發(fā)展”進(jìn)行了闡述。第二章和第三章在調(diào)查研究和借鑒前人研究成果的基礎(chǔ)上，總結(jié)和探討了我國義務(wù)教育非均衡發(fā)展的現(xiàn)狀和不足。第四章在前兩部分的基礎(chǔ)上，闡釋了義務(wù)教育均衡發(fā)展戰(zhàn)略的理論支撐和外在動力。 本文采用歷史文獻(xiàn)研究和調(diào)查研究方法，把定性與定量分析結(jié)合運(yùn)用。 第一章 我國義務(wù)教育的政策演變 我國義務(wù)教育政策是在義務(wù)教育發(fā)展歷史中不斷繼承與創(chuàng)新而逐漸形成的。為了能更好更全面的理解我國義務(wù)教育的現(xiàn)實及政策，必須對我國義務(wù)教育的政策演變歷史進(jìn)行回顧和梳理，以探尋其政策演變的內(nèi)在根據(jù)，并找尋解決我國義務(wù)教育現(xiàn)實困難的策略和具體措施。義務(wù)教育非均衡發(fā)展政策的一個突出表現(xiàn)“重點學(xué)校”政策也是從那時開始提出的，并引發(fā)了不同教育理念的矛看和爭論。 一、延安時期。那個時期提出的“教育為人民服務(wù)”、“教育與生產(chǎn)勞動相結(jié)合”、“教育走群眾路線，教育從實際出發(fā)”的口號以及利用各種教育資源、動員群眾力量辦學(xué)的有力措施，都成為影響我國建國后教育發(fā)展的指導(dǎo)思想和工作特點。 從1937年至1940年，邊區(qū)政府建立了紅軍部隊教育、在職干部教育、干部學(xué)校教育、小學(xué)教育、校外成人及兒童教育等五種性質(zhì)的教育制度。隨后，教育部對小學(xué)的發(fā)展速度過快，質(zhì)量毫無保證等現(xiàn)象予以了否定。為了提高質(zhì)量，使“完全小學(xué)”能實現(xiàn)現(xiàn)代教學(xué)功能，發(fā)揮中心優(yōu)勢，教育部要求各縣將資源集中于幾所好的學(xué)校，保證這些學(xué)校有更多的經(jīng)費，最好的教師和管理人員，完整的課桌椅，并完全按照規(guī)則進(jìn)行教學(xué)。從這時開始，在我國小學(xué)“重點學(xué)?！遍_始出現(xiàn)。 正當(dāng)“正規(guī)化”教育大力推行之時，“整風(fēng)”運(yùn)動在1942年也轟轟烈烈的開展起來?！督夥湃請蟆?944年4月7日的社論《根據(jù)地普通教育的改革問題》指出:“正規(guī)化”教育是“資本主義高度發(fā)展國家的產(chǎn)物”，只適用于和平時期的大城市，現(xiàn)在“我們是在中國，在民主根據(jù)地，在戰(zhàn)時，在農(nóng)村，抄襲這套制度課程辦法，就毫無出路”，“目前根據(jù)地的普通教育系統(tǒng)，就應(yīng)該按照現(xiàn)在的群眾教育和干部教育的這種需要，進(jìn)行全部的調(diào)整”。到1945年，邊區(qū)小學(xué)數(shù)量增加到1377所，在校生數(shù)達(dá)到34004人。正規(guī)化教育認(rèn)為只有通過嚴(yán)格的合乎規(guī)則的教學(xué)方式，才能保證教育的規(guī)范性和教學(xué)質(zhì)量，培養(yǎng)出優(yōu)質(zhì)的人才，它強(qiáng)調(diào)的是教育必須在培養(yǎng)社會優(yōu)質(zhì)人才上發(fā)揮作用。這一時期的教育政策爭論雖不是以均衡或不均衡為論點，但在正規(guī)化教育與非正規(guī)化教育理念和實踐之爭中，有些學(xué)校事實上己經(jīng)形成了重點學(xué)校之優(yōu)勢，小學(xué)之間的差別已經(jīng)顯現(xiàn)。1949年9月，《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》就提出建立“民族的、科學(xué)的、大眾的文化教育”的總體規(guī)定，教育的具體方針是“為工農(nóng)兵服務(wù)，為生產(chǎn)建設(shè)服務(wù)”，并要求全國“有計劃有步驟地實行普及教育”。指出“為了適應(yīng)廣大群眾對文化的迫切需要，準(zhǔn)備逐步推行普及教育，更好地教育祖國的新生一代”。在改善小學(xué)教師的待遇，籌措地方教育經(jīng)費的辦法上，也作了明確規(guī)定:“全國縣鄉(xiāng)村辦小學(xué)教師每月平均工資不得低于二百斤米或麥。在教育經(jīng)費上，觀定由各省市人民政府明確規(guī)定地方附加糧的開支科目與開支比例，對地方教育經(jīng)費實行由縣統(tǒng)籌，省與專署調(diào)劑補(bǔ)助的辦法?！盵6]經(jīng)過幾年的努力，至1953年底，我國小學(xué)生有54, 859, 415人。 在建國幾年取得教育成就的基礎(chǔ)上，1953年后，中央政府的普及教育政策有了一定的轉(zhuǎn)變，基礎(chǔ)教育的重點由初等教育開始轉(zhuǎn)向中等教育，并強(qiáng)化了興辦重點學(xué)校的教育政策。1953年6月，教育部對各地重點中學(xué)的數(shù)目做出規(guī)定:“北京20所，江蘇14所，天津、上海、四)日、安徽、福建各10所。重點中學(xué)建設(shè)得到了制度和體制的保證。同時，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一化和標(biāo)準(zhǔn)化的教育，必定會減少學(xué)生數(shù)、延緩人才的培養(yǎng)速度，隨著招生人數(shù)減少，有更多的畢業(yè)生不可能升入高一級的學(xué)校，這種教育狀況與當(dāng)時中央政府提出的教育為人民服務(wù)，教育向工農(nóng)開門的方針是相違背的，也與當(dāng)時全國掀起的中國農(nóng)村社會主義改造運(yùn)動的高潮很不協(xié)調(diào)。 1956年，在最高政務(wù)會議討論的《19561967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要(草案)》中規(guī)定:“從1956年開始，按照各地情況，分別在7年或者12年內(nèi)普及小學(xué)教育”。同時，明確“要大量發(fā)展中學(xué)教育，提出這是當(dāng)前普通教育建設(shè)的中心環(huán)節(jié)。1958年9月在中共中央和國務(wù)院的《關(guān)于教育工作的指示》中，由于“大躍進(jìn)”思想的影響，提出要“調(diào)動一切積極因素，鼓足干勁，力爭上游，多快好省地掃除文盲，普及小學(xué)教育”，“提出今后的辦學(xué)校的方向是學(xué)校辦工廠和農(nóng)場，工廠和農(nóng)業(yè)合作社辦學(xué)?！?，“全國應(yīng)在三年到五年的時間內(nèi)，基本上完成掃除文盲，普及小學(xué)教育，農(nóng)業(yè)合作社有中學(xué)和使學(xué)齡前兒童大多數(shù)能入托兒所和幼兒園的任務(wù)。[10]，從1958年到1960年各級各類教育都迅速膨脹，甚至成倍增長。[11] 1959年，隨著“大躍進(jìn)”運(yùn)動的退潮，我國開始了建國后第二次創(chuàng)建重點學(xué)校的努力，并形成創(chuàng)建重點學(xué)校的第一次高潮?！?962年、1963年，教育部紛紛出臺一系列鼓勵辦好重點中小學(xué)的規(guī)定和具體措施，提出要在經(jīng)費、師資、教材、辦學(xué)條件、招生制度等方面優(yōu)先保證重點學(xué)校，并加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，集中力量辦好一批“拔尖”學(xué)校，至此，創(chuàng)建重點學(xué)校的高潮到來。縣鎮(zhèn)43所，占32%。有7個省、自治區(qū)沒有選定農(nóng)村中學(xué)。而劃分等級的依據(jù)主要是看它的升學(xué)率。7090%以上。 三、文革時期:正規(guī)化教育體系和制度的崩潰 1966年一1976年，我國經(jīng)歷了文化大革命的十年浩劫，在這場近似瘋狂的運(yùn)動期間，教育工作幾乎陷入癱瘓?？捎捎诋?dāng)時倡導(dǎo)建立新的教育革命模式，使我國原有的正規(guī)教育體系和制度全面崩潰，重點學(xué)校一律被取消，小學(xué)、初中、高中之間在學(xué)術(shù)上的差距變得相當(dāng)不重要，半工半讀與全日制辦校之間的界限模糊，許多學(xué)?！巴Ｕn鬧革命”，搞“串聯(lián)”，教育工作者得到殘酷打擊和迫害，教育積極性受到嚴(yán)重挫傷。 四、改革開放初期到80年代中期:重點學(xué)校建設(shè)的又一次高潮 文革之后，我國普及教育逐步走上了正常軌道。1980年12月，國務(wù)院頒布了《關(guān)于普及小學(xué)教育若干問題的決定》，再次提出“在80年代，全國應(yīng)基本實現(xiàn)普及小學(xué)教育的歷史任務(wù)，經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、教育基礎(chǔ)較好的地區(qū)，就在1985年前普及小學(xué)教育，其他地區(qū)一般在1990年前基本普及”。1978年1月，教育部頒發(fā)了《關(guān)于辦好一批重點中小學(xué)試行方案》，指出:“切實辦好一批重點中小學(xué)，以提高中小學(xué)的質(zhì)量，總結(jié)經(jīng)驗，推動整個中小學(xué)教育革命的發(fā)展。1979年8月，鑒于整個國家財政體制的改革，教育部決定，把原部辦的20所重點中小學(xué)改由所屬的省、市、自治區(qū)教育部門領(lǐng)導(dǎo)管理或委托地、縣領(lǐng)導(dǎo)管理。我國人口多、底子薄、各地發(fā)展不平衡，師資、經(jīng)費、設(shè)備又有限，如果平均使用力量，要把所有中學(xué)都辦得很好是有困難的，是不可能的，也是不符合事物發(fā)展的客觀規(guī)律的，因此，必須首先集中力量辦好一批條件較好的重點中學(xué)。由此，我國重點中、小學(xué)建設(shè)在制度和政策的保證下，蓬勃發(fā)展起來。堅決把學(xué)校和學(xué)生從頻繁的考試中解放出來。3,必須對全體學(xué)生負(fù)責(zé)，不要只抓少數(shù)，忽視或放棄大多數(shù):不要只抓畢業(yè)班。必須保證學(xué)生每天有九個小時的睡眠，一個小時的體育活動，保證假期，不要使學(xué)生負(fù)擔(dān)過重。重點中學(xué)應(yīng)發(fā)揮示范作用，主動幫助一般中學(xué)，一般中學(xué)應(yīng)積極支持重點中學(xué)，互相學(xué)習(xí)，互相促進(jìn)，共同提高。[15] 然而，對因重點中小學(xué)建設(shè)而可能造成我國基礎(chǔ)教育發(fā)展的不均衡態(tài)勢，在當(dāng)時并未引起政府有關(guān)部門的高度重視。重點中學(xué)應(yīng)逐步成為本地區(qū)中學(xué)開展教育、教學(xué)研究活動的中心。而重點學(xué)校與非重點學(xué)校、重點學(xué)校之間和非重點學(xué)校之間的重重競爭，又進(jìn)一步加劇了我國教育不均衡發(fā)展的局面。《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》強(qiáng)調(diào)要大力克服教育體制中基礎(chǔ)教育薄弱的狀況，變惡性循環(huán)為良性循環(huán)?！?986年4月12日，《中華人民共和國義務(wù)教育法》經(jīng)第六屆全國人民代表大會第四次全體會議通過，于7月1日正式頒布實施。1986年通過的《義務(wù)教育法》實施細(xì)則中重申了“分地區(qū)、有步驟地實施義務(wù)教育”的基本原則，提出爭取“到本世紀(jì)末，全國基本普及九年義務(wù)教育，基本掃除青壯年文盲的目標(biāo)。 1993年3月在北京和河南召開了“中國全民教育國家級大會”則把全國人民對基礎(chǔ)教育的關(guān)注，引