【正文】 繼成立地方政府。依照民國(guó)三十四年一月三十日公布之「市參議會(huì)組織條例」第一條規(guī)定：「市參議會(huì)為全市人民代表機(jī)關(guān)。然而，當(dāng)時(shí)臺(tái)灣省各縣市議員任滿後適值憲法公布，故奉中央命令而將縣市參議員任期延長(zhǎng)至各縣市正式議會(huì)成立時(shí)為止。依據(jù)國(guó)民政府公布市參議員選舉條例第十五條規(guī)定：「職業(yè)團(tuán)體應(yīng)選出市參議員名額，不得超過(guò)總額十分之三。商會(huì)四名、工會(huì)兩名、農(nóng)會(huì)、漁會(huì)及自由團(tuán)體各一名。 市參議會(huì)組織條例第七條規(guī)定：「市參議員於任期內(nèi)因事故去職時(shí)，由候補(bǔ)當(dāng)選人依次遞補(bǔ)，其任期以補(bǔ)足前任未滿之期為止。二、省轄時(shí)期自民國(guó)三十九年四月起，依照臺(tái)灣省政府公布之「臺(tái)灣省各縣市實(shí)施地方自治綱要」，臺(tái)灣地區(qū)便積極推展與改進(jìn)地方自治事務(wù)，而各縣市鄉(xiāng)鎮(zhèn)亦次第辦理各級(jí)地方自治選舉，可謂正式開(kāi)啟了臺(tái)灣地方自治時(shí)代（趙永茂 2002：359）?！箵?jù)此，同年十二月十七日，高雄市舉辦第一屆市議員選舉，共計(jì)選出二十八人，並於民國(guó)四十年一月十一日成立第一屆高雄市議會(huì)，撤銷高雄市參議會(huì)，並取消原參議員的職業(yè)代表名額及候補(bǔ)制度（蔡景軾 2001：81），市議會(huì)議員乃是經(jīng)由市民直接民選，任期原規(guī)定二年，連選得連任，民國(guó)四十三年修正為三年，民國(guó)六十六年又修正為四年，亦即至第六屆始調(diào)整為現(xiàn)今的四年任期規(guī)定。省轄時(shí)期的高雄市議會(huì)歷經(jīng)八次改選，迄民國(guó)六十八年六月，共計(jì)九屆。根據(jù)民國(guó)三十九年省政府公布之「臺(tái)灣省各縣市議會(huì)組織規(guī)程」規(guī)定，第一屆高雄市議會(huì)職權(quán)如下：（一）議決市自治事項(xiàng)（二）議決市單行規(guī)章事項(xiàng)（三）議決市預(yù)算及審核市決算事項(xiàng)（四）檢查市公庫(kù)事項(xiàng)（五）議決市稅、市公債及其他增加市民、市庫(kù)負(fù)擔(dān)事項(xiàng)，但對(duì)市預(yù)算不得為增加支出之提議（六）議決市財(cái)產(chǎn)之經(jīng)營(yíng)及處分事項(xiàng)（七）議決市政府提議事項(xiàng)（八）聽(tīng)取市政府施政報(bào)告及向市政府提出詢問(wèn)事項(xiàng)（九）接受人民請(qǐng)願(yuàn)事項(xiàng)（十）其他依法賦予之職權(quán) 從民國(guó)三十九年第一屆市議會(huì)至民國(guó)六十八年改制前，共經(jīng)歷了九屆市議會(huì)，而此期間隨著法令修改，市議會(huì)職權(quán)亦有所變動(dòng)，但變動(dòng)之幅度都不大。但對(duì)預(yù)算不得為增加支出之提議。三、臨時(shí)議會(huì)時(shí)期 高雄市於民國(guó)六十八年改制後， 原「臺(tái)灣省各縣市實(shí)施地方自治綱要」已不適用，故由行政院於民國(guó)六十八年六月廿二日訂定「高雄市各級(jí)組織及實(shí)施地方自治綱要」，依照該綱要規(guī)定：「......市設(shè)市議會(huì)，為政權(quán)機(jī)關(guān)，乃市民代表議政之所，市民意見(jiàn)總匯之處，市議員由市公民選舉之。因此，原省轄高雄市議會(huì)即應(yīng)終止。故以當(dāng)時(shí)第六屆省轄市市議員由內(nèi)政部聘為直轄市臨時(shí)市議員。內(nèi)政部根據(jù)實(shí)施程序第二條規(guī)定，於六月二十五日發(fā)出聘書(shū)，將原任高雄市議會(huì)議員五十三名及小港鄉(xiāng)選出之高雄縣議員三名聘為高雄市臨時(shí)市議會(huì)議員，任期皆自六十八年七月一日起至第一屆市議會(huì)議員宣誓就職日止（洪招祥等 1994：202203）。質(zhì)言之，臨時(shí)市議會(huì)具有「過(guò)渡」性質(zhì)，其組織等除議員產(chǎn)生方式及名額略有不同外，其他與市議會(huì)均相同。依據(jù)「動(dòng)員戡亂時(shí)期公職人員選舉罷免法」規(guī)定，第一屆市議會(huì)議員選舉，應(yīng)於第一屆議員宣誓就職日前二十天完成。依此，改制後的第一屆市議會(huì)，總共選出了四十二名市議員，其中包含婦女保障名額六名?？偟难灾?，改制後的高雄市議會(huì)組成概況如下：表二：高雄市議會(huì)組織概況屆別成立日期結(jié)束日期任期議員名額第一屆四年42第二屆四年42第三屆五年（配合省市長(zhǎng)選舉）43第四屆四年44第五屆四年44第六屆四年44資料來(lái)源，高雄市議會(huì)，網(wǎng)址：相同於臨時(shí)市議會(huì)，改制後的高雄市議會(huì)，依據(jù)「高雄市各級(jí)組織及實(shí)施地方自治綱要」第十一條及「高雄市議會(huì)組織規(guī)程」的規(guī)定，其職權(quán)有：（一）議決有關(guān)人民權(quán)利義務(wù)之市單行法規(guī)（二）議決市預(yù)算及審議市決算之審核報(bào)告（三）議決市財(cái)產(chǎn)之處分（四）議決市屬事業(yè)機(jī)構(gòu)組織規(guī)程（五）議決市政府提議事項(xiàng)（六）議決市議員提議事項(xiàng)（七）接受人民請(qǐng)願(yuàn)（八）其它依法律賦予之職權(quán) 當(dāng)時(shí)市議會(huì)的職權(quán)，完全是當(dāng)時(shí)臺(tái)灣省議會(huì)職權(quán)的翻版，除了將「省」字換成「市」字外，其它並無(wú)不同。另外，值得一提地，民國(guó)七十九年六月行政院對(duì)於「高雄市各級(jí)組織及實(shí)施地方自治綱要」及「高雄市議會(huì)組織規(guī)程」加以修正，於有關(guān)市議會(huì)職權(quán)的規(guī)定中，增列了「行使市長(zhǎng)任用同意權(quán)」的權(quán)力。由於高雄市在改制後，市長(zhǎng)全是由行政院所指派，毫無(wú)民意的基礎(chǔ)；然經(jīng)由議會(huì)行使任命同意權(quán)之後，則市長(zhǎng)便有了間接的民意基礎(chǔ)，且需更確切地向市議會(huì)負(fù)責(zé)，而此項(xiàng)權(quán)力可視為市長(zhǎng)民選前的過(guò)渡權(quán)力。而在此綱要第一條規(guī)定：「高雄市各級(jí)組織及地方自治，在直轄市之自治法律未公布前依本綱要之規(guī)定實(shí)施之」。再者，我國(guó)憲法第一百一十八條亦規(guī)定：「直轄市之自治，以法律定之」。 依此，於民國(guó)七十九年始便有立法委員謝長(zhǎng)廷等42人、與八十二年趙少康等26人，以及其後行政院相繼提出的「直轄市自治法」草案。此舉可謂我國(guó)地方自治法制化的一大突破（李明倫 1999：87）。根據(jù)直轄市自治法第十五條的規(guī)定，市議會(huì)之職權(quán)如下：（一）議決市法規(guī)（二）議決市預(yù)算（三）議決市特別稅課、臨時(shí)稅課及附加稅課（四）議決市財(cái)產(chǎn)之處分（五）議決市政府組織規(guī)程及市屬事業(yè)機(jī)構(gòu)之組織規(guī)程。但根據(jù)「直轄市自治法」第十五條第十款之規(guī)定則成為「其他依法律或中央法規(guī)賦予之職權(quán)」。從市議會(huì)職權(quán)的歷史發(fā)展以觀，直轄市自治法公布實(shí)施後，改變了過(guò)去僅沿襲省議會(huì)職權(quán)之規(guī)定，而有了更完整的立法權(quán)?！傅胤街贫确ā钩魑囊?guī)定了直轄市為自治團(tuán)體（第十六條），並更詳加訂定組織準(zhǔn)則、議會(huì)臨時(shí)會(huì)次數(shù)限制，以達(dá)制度的完整性與合理化，使直轄市之自主性得完全確立（紀(jì)俊臣 1999：12），並廢止原本北高兩市自治法。議會(huì)的意思決定，正是基於其在制訂條例、審議預(yù)算、或?qū)彶檎?qǐng)願(yuàn)、陳情等行使權(quán)限時(shí)而為之。本文由歷史分析立基，探究議會(huì)職能與地方自治運(yùn)作與實(shí)踐之關(guān)係，便是依照述而探究議會(huì)之組成、建制為始，並進(jìn)一步於下由職權(quán)規(guī)範(fàn)功能面審視其權(quán)限運(yùn)作，以分析其作為地方自治團(tuán)體之角色。一、議會(huì)的議決權(quán) 從我國(guó)實(shí)施地方自治開(kāi)始，地方議會(huì)便具備議決市自治事項(xiàng)、單行規(guī)章、市預(yù)算決算、市府提案事項(xiàng)等權(quán)力。議決權(quán)更是議會(huì)監(jiān)督制衡行政機(jī)關(guān)之重要權(quán)力表現(xiàn)。 由最初的市參議會(huì)職權(quán)而論，市參議會(huì)的議決案乃是咨送市長(zhǎng)分別執(zhí)行之，若市長(zhǎng)延不執(zhí)行或執(zhí)行不當(dāng)，得請(qǐng)其說(shuō)明理由，如仍認(rèn)為不滿意時(shí)，得報(bào)請(qǐng)省政府核辦。相較之，此與之後的直轄市自治法第十七條與地方制度法第三十九條中規(guī)定的「覆議時(shí)如有出席議員三分之二以上維持原議決案，市政府應(yīng)即接受」有著明顯不同。 依地方制度法第三十八條規(guī)定：「直轄市政府對(duì)直轄市議會(huì)之議決案應(yīng)予執(zhí)行，如延不執(zhí)行或執(zhí)行不當(dāng)，直轄市議會(huì)得請(qǐng)其說(shuō)明理由，必要時(shí)得報(bào)請(qǐng)行政院、內(nèi)政部、縣政府邀集各有關(guān)機(jī)關(guān)協(xié)商解決之」。 另就改制前後的市議會(huì)議決事項(xiàng)而論，改制前的市議會(huì)在職權(quán)行使上，根據(jù)「臺(tái)灣省各縣市實(shí)施地方自治綱要」第十五條規(guī)定，包括「議決市自治事項(xiàng)」和「議決市單行規(guī)章」，而改制後的市議會(huì)立法權(quán)，根據(jù)「高雄市各級(jí)組織及實(shí)施地方自治綱要」第十一條及「高雄市議會(huì)組織規(guī)程」第三條之規(guī)定，僅能「議決有關(guān)人民權(quán)利義務(wù)之市單行法規(guī)」，對(duì)於不是與人民權(quán)利義務(wù)相關(guān)的法規(guī)或市自治事項(xiàng)，市議會(huì)僅能提供興革之意見(jiàn)。更甚且者，高雄市改為直轄市後，雖由行政院為之公布「高雄市各級(jí)組織及實(shí)施地方自治綱要」以及依此公布的各種市議會(huì)組織規(guī)程，但並未賦予高雄市自治法人的地位。是故，依據(jù)本文前所定義之地方自治意涵，改制之初的市議會(huì)既非自治法人，自然便非市的「意思機(jī)關(guān)」。而行政院對(duì)於報(bào)請(qǐng)備案之決議，只要認(rèn)為內(nèi)容有不當(dāng)者，便可退還市政府，由市政府提出覆議?！故且?，中央任何一個(gè)部會(huì)的行政命令，其效力皆比市議會(huì)的決議高。民國(guó)八十三年，立法院所三讀通過(guò)的直轄市自治法，使得上述情形有了改善?！垢鶕?jù)此項(xiàng)對(duì)議會(huì)議決事項(xiàng)效力之規(guī)定，可謂更加確立了高雄市的自治地位，將以往中央以法規(guī)限制地方自治之情事排除，促使地方立法權(quán)更趨完備?！挂嘁虻诙粭l第一項(xiàng)之「?jìng)洳橄拗啤?，顯示中央權(quán)力之下授，而直轄市之自治權(quán)能由該條款獲致更大的確認(rèn)（紀(jì)俊臣 1996：69）。值得爭(zhēng)議地，市議會(huì)職權(quán)所作的規(guī)定實(shí)仍有未盡合理之處，特別就議會(huì)的議決權(quán)部分，雖將原「議決有關(guān)人民權(quán)利義務(wù)之市法規(guī)」刪除，改為「議決市法規(guī)」，使所有市法規(guī)不論與人民義務(wù)有關(guān)或無(wú)關(guān)，都要經(jīng)由市議會(huì)複決，但在第五款「議決市屬事業(yè)機(jī)構(gòu)組織規(guī)程」不但沒(méi)刪，反在其上增列議決「市政府組織規(guī)程」。此外，「直轄市自治法」第三十一條已特別規(guī)定：「市政府組織規(guī)程由市政府?dāng)M定，經(jīng)市議會(huì)同意後，報(bào)請(qǐng)行政院備查。準(zhǔn)此觀之，直轄市自治法第十五條第一項(xiàng)實(shí)屬贅文，而此贅文之存在不但於市議會(huì)職權(quán)之充實(shí)無(wú)益，反易予人以市議會(huì)「議決市法規(guī)」有範(fàn)圍限制之錯(cuò)覺(jué)（薄慶玖 1995a：43）。故市議會(huì)議決權(quán)至今同樣存在此問(wèn)題。地方立法機(jī)關(guān)對(duì)地方財(cái)政的審議，可對(duì)地方行政機(jī)關(guān)發(fā)揮監(jiān)督的功能，一方面制衡行政權(quán)之?dāng)U張，另一方面避免資源的浪費(fèi)，增加人民的負(fù)擔(dān)。因此，議會(huì)的預(yù)算與決算審議權(quán)之行使，更是探究議會(huì)職能的重要檢驗(yàn)指標(biāo)。地方制度法於第四十條第一項(xiàng)規(guī)定：「直轄市總預(yù)算案，直轄市政府應(yīng)於會(huì)計(jì)年度開(kāi)始三個(gè)月前送達(dá)直轄市議會(huì)....直轄市議會(huì)應(yīng)於會(huì)計(jì)年度開(kāi)始一個(gè)月前審議完成，並於會(huì)計(jì)年度開(kāi)始十五日前由直轄市政府發(fā)布之。議會(huì)的財(cái)政節(jié)制權(quán)當(dāng)中，特別是預(yù)算的審議批準(zhǔn)權(quán)，在我國(guó)地方議會(huì)的職權(quán)中，實(shí)佔(zhàn)有相