【正文】 會導(dǎo)致投資建設(shè)方不能足額回收資金甚至無法收回投資，而質(zhì)量風(fēng)險如果無法轉(zhuǎn)移或分散，投資建設(shè)方就只能自行承擔(dān)，回購風(fēng)險就會進(jìn)一步加大。BT項(xiàng)目的竣工審計(jì)機(jī)構(gòu)通常由政府選定，項(xiàng)目公司在審計(jì)過程中處于被動地位。（二）結(jié)算風(fēng)險。認(rèn)證、簽認(rèn)過程復(fù)雜，如果某一環(huán)節(jié)資料不完整，提交不及時，就會導(dǎo)致計(jì)量結(jié)算的滯后，影響政府對工程成本的認(rèn)定，進(jìn)而影響到投資收益和回購基數(shù)的確認(rèn)?；刭徠陂g，一旦政府融資出現(xiàn)困難，就有可能導(dǎo)致違約風(fēng)險。據(jù)國家審計(jì)署于2013年12月發(fā)布的《全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，全國各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)206,989億元；省市縣三級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額105,789 億元，比2010 年底增加38,680億元，%；債務(wù)資金來源看，銀行貸款、BT、發(fā)行債券是政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的主要來源，分別為55,252億元、12,146億元和11,659億元。（二）政府債務(wù)管理能力不足。（三）按預(yù)期取得土地出讓收益存在一定風(fēng)險。（四）融資渠道變窄。（五）銀行放款風(fēng)險。2013年以來出現(xiàn)的“錢荒”現(xiàn)象，使各銀行的放款實(shí)施變得更為艱難。按常理，政府的公信力和信譽(yù)應(yīng)該相對較高，實(shí)踐中卻仍經(jīng)常出現(xiàn)出現(xiàn)政府重承諾輕踐諾的現(xiàn)象，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：（一）造價評定缺乏誠信。BT項(xiàng)目須通過政府竣工決算審計(jì)方能辦理竣工驗(yàn)收手續(xù)，個別地方政府在審計(jì)時對完工價款有異議時，會不合理壓價或拖延辦理相關(guān)手續(xù)，給企業(yè)造成損失。在資金充裕的時候仍故意拖延款項(xiàng)支付時間，導(dǎo)致投資方利益受損。（三）優(yōu)惠承諾兌現(xiàn)缺乏誠信。個別地方為了吸引投資者，往往會出臺一些表面條件很好的地方性質(zhì)的稅收優(yōu)惠政策。七、政府換屆風(fēng)險我國實(shí)行任屆制，每屆政府出于各自政績的考慮，對于當(dāng)?shù)仨?xiàng)目開發(fā)建設(shè)的指導(dǎo)思想難免存有差距。第三章 BT項(xiàng)目回購方式的創(chuàng)新近年來，為化解BT項(xiàng)目回購風(fēng)險，提高資金使用效率，H集團(tuán)的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及財(cái)務(wù)人員充分發(fā)揮主觀能動性，知難而上，勇于進(jìn)取，推動了BT項(xiàng)目回購方式的不斷創(chuàng)新，取得了良好的效果。在當(dāng)不滿足支付條件時，請求政府通過委托貸款等形式向投資方提供資金，形成雙方債權(quán)的互持。（一）具體操作步驟總體上，債權(quán)互持的操作應(yīng)當(dāng)符合《貸款通則》、中國人民銀行《關(guān)于商業(yè)銀行開辦委托貸款業(yè)務(wù)有關(guān)問題的通知》及各商業(yè)銀行《委托貸款業(yè)務(wù)管理暫行辦法》的規(guī)定。投資方應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注貸款用途、擔(dān)保方式和提前還款問題。3. 銀行對委托貸款用途與項(xiàng)目的合規(guī)性、還款計(jì)劃與來源及相關(guān)資料進(jìn)行審查。5. 根據(jù)合同要求，由保證方出具到期還款承諾函，或簽訂擔(dān)保合同。7. 銀行依據(jù)三方協(xié)議，對投資方的資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，并將檢查結(jié)果反饋給政府/平臺公司。項(xiàng)目于2012年10月23日正式開工，計(jì)劃2015年2月28日全線“洞通”，2016年7月31日竣工交驗(yàn)和“三權(quán)”移交，2016年12月30日開通試運(yùn)營。按照原合同條款，該項(xiàng)目的首次合同價款支付時間預(yù)計(jì)為2015年3月，支付至第一階段工程費(fèi)用驗(yàn)工計(jì)價總額的85%。同時，NF公司利用2013年S市地鐵集團(tuán)資金充裕的有利條件，經(jīng)過充分溝通并達(dá)成一致意見，由地鐵公司以委托貸款的方式向H股份公司發(fā)放了2年期委托貸款25億元整，提前化解了部分回購風(fēng)險，緩解了融資壓力。政府充分利用融資規(guī)模和資金存量充足的客觀有利條件，在符合支付要求的情況下，提前支付回購款，為后續(xù)項(xiàng)目合同價款的支付提供了空間，一定程度上化解了資金集中支付的壓力和風(fēng)險。政府提前還款，不僅實(shí)現(xiàn)了資金的提前回籠，為項(xiàng)目公司提前償還貸款，降低融資成本，從而為增加項(xiàng)目收益提供了可能，也使項(xiàng)目回購風(fēng)險降到最低。無論是政府提前籌資支付回購款還是委托貸款，銀行均可獲得業(yè)務(wù)量的提升，從中獲取更多的收入。隨著2013年6月以后金融市場額度的趨緊和融資成本的升高，事實(shí)證明提前實(shí)現(xiàn)回購對投資方來說是一舉兩得，既化解了回購風(fēng)險，又降低了融資壓力。反過來看，促成該種方式的順利實(shí)施，同樣需要具備相對理想的條件：政府應(yīng)具備良好的履約意識和財(cái)政實(shí)力；當(dāng)?shù)亟鹑谑袌霏h(huán)境較好，銀行參與項(xiàng)目投資業(yè)務(wù)積極性較高；項(xiàng)目公司工程建設(shè)良好履約，具備提前回購（支付）的基礎(chǔ)條件。二、股權(quán)轉(zhuǎn)讓投資方將項(xiàng)目公司100%股權(quán)轉(zhuǎn)讓給政府/平臺公司，轉(zhuǎn)讓后，受讓方承繼所有債權(quán)債務(wù)，解除了投資方歸還銀行貸款的義務(wù)和相關(guān)擔(dān)保責(zé)任。（一）轉(zhuǎn)讓方式根據(jù)《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》（國資委、財(cái)政部令第3號），企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓可以采取拍賣、招投標(biāo)、協(xié)議轉(zhuǎn)讓以及國家法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他方式進(jìn)行。1. 公開掛牌交易公開掛牌交易是指出讓人發(fā)布掛牌公告，按公告規(guī)定的期限將擬出讓標(biāo)的的交易條件在指定的交易場所掛牌公布，接受競買人的報價申請并更新掛牌價格，根據(jù)掛牌期限截止時的出價結(jié)果確定受讓人的行為。公開進(jìn)場交易相關(guān)程序較為繁瑣，費(fèi)用也比協(xié)議轉(zhuǎn)讓高得多。如果產(chǎn)生2個以上的符合條件的意向受讓人，則進(jìn)入競價程序，產(chǎn)生最終的受讓人，再進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交割，整套程序辦理完畢需要耗費(fèi)大量的時間。例如，在北京地鐵奧運(yùn)支線BT項(xiàng)目公司的股權(quán)轉(zhuǎn)讓掛牌公告中，中國中鐵對受讓方設(shè)定的條件包括,截至2007年12月31日，意向受讓方經(jīng)審計(jì)的凈資產(chǎn)不低于人民幣15億元,且必須是具有軌道交通運(yùn)營管理經(jīng)營范圍的國有或國有控股企業(yè)。通過以上種種條件的設(shè)置，才能確保符合條件的只可能是項(xiàng)目業(yè)主單位，即北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司，從而避免了國有資產(chǎn)流失的可能。2. 協(xié)議轉(zhuǎn)讓目前實(shí)施的BT項(xiàng)目大多數(shù)為政府主導(dǎo)開發(fā)的公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，符合《關(guān)于中央企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)協(xié)議轉(zhuǎn)讓有關(guān)事項(xiàng)的通知》（國資發(fā)產(chǎn)權(quán)[2010]11號）中“中央企業(yè)之間、中央企業(yè)與地方國資委監(jiān)管企業(yè)之間協(xié)議轉(zhuǎn)讓國有產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)符合各自主業(yè)范圍和發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，有利于做強(qiáng)主業(yè)和優(yōu)化資源配置”的相關(guān)規(guī)定，采用協(xié)議轉(zhuǎn)讓，相對于公開掛牌方式而言，手續(xù)更為簡便，結(jié)果更為可控。1. 擬定股權(quán)轉(zhuǎn)讓方案，注明具體實(shí)施步驟、方式、協(xié)議轉(zhuǎn)讓的理由、轉(zhuǎn)讓對價、職工安置、債權(quán)債務(wù)承繼等問題。在與政府方溝通并達(dá)成初步轉(zhuǎn)讓意向后，投資方應(yīng)與政府方確定轉(zhuǎn)讓基準(zhǔn)日，簽訂《股權(quán)轉(zhuǎn)讓意向書》，協(xié)議中應(yīng)當(dāng)約定兩個特有條款：（1）生效條件：該意向書在經(jīng)上級單位批準(zhǔn)及標(biāo)的公司（即BT項(xiàng)目公司）其他股東過半數(shù)同意（公司法規(guī)定的條件）本次轉(zhuǎn)讓并放棄優(yōu)先購買權(quán)，或/并符合標(biāo)的公司章程規(guī)定的相關(guān)條件后方可生效。3. 通知標(biāo)的公司其他股東，取得同意轉(zhuǎn)讓并放棄優(yōu)先購買權(quán)的確認(rèn)函。4. 投資方、受讓方召開股東會、董事會，取得董事會、股東會決議及上級批準(zhǔn)文件。6. 聘請會計(jì)師事務(wù)所對標(biāo)的公司進(jìn)行審計(jì)，出具審計(jì)報告。8. 根據(jù)審計(jì)評估結(jié)果確定轉(zhuǎn)讓價格，轉(zhuǎn)讓價格不得低于資產(chǎn)評估結(jié)果。10. 標(biāo)的公司銀行貸款涉及擔(dān)保的，需由貸款銀行出具擔(dān)保責(zé)任解除的確認(rèn)函。（該步驟時間有可能較長，可與其他步驟同時進(jìn)行。12. 將所有資料上報上級單位審核，取得批復(fù)。14. 轉(zhuǎn)讓后，受讓方應(yīng)將公司章程中的公司經(jīng)營時間修改為“永久”。該項(xiàng)目于2009年3月開工建設(shè)。2011年9月，該項(xiàng)目交工驗(yàn)收，比合同預(yù)定工期提前7個月實(shí)現(xiàn)通車目標(biāo)，達(dá)到了《投資建設(shè)合同》約定的回購條件。2012年11月份，C市審計(jì)局最終審計(jì)確認(rèn)了CJ快速路項(xiàng)目的投資成本與回購總額。C市交投提出，一方面，由于當(dāng)初作為回購款來源的配置土地面臨以后大幅升值，C市國土局不能將該匹配的土地在價格不理想的時候出讓，因而暫時不能取得收益支付回購款；另一方面，C市政府了解到，國家財(cái)政繼續(xù)對西部省份的二級負(fù)債性收費(fèi)性公路給予補(bǔ)貼。因此，希望將LQ公司持有的CJ公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓給C市交投指定的所屬公司——C市高速公路建設(shè)開發(fā)有限公司，并約定由C市交投按期支付LQ公司投入的項(xiàng)目資本金和投資回報，銀行貸款擔(dān)保由C市高速公路建設(shè)開發(fā)有限公司承繼。2011年11月上旬，LQ公司與C市交投草簽了《股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》，約定在H股份公司審批通過后生效。最終取得了國資委、H集團(tuán)對股權(quán)轉(zhuǎn)讓的審批認(rèn)可，2012年年底完成了股權(quán)轉(zhuǎn)讓的工商變更手續(xù)。股權(quán)轉(zhuǎn)讓成功后，項(xiàng)目公司雖然仍然承擔(dān)著所有銀行借款的還款義務(wù)，但很可能對借款進(jìn)行展期，受讓方當(dāng)期需要支付給投資方的金額僅為扣除了項(xiàng)目銀行借款的部分，大大減少了回購總額，減輕了政府的還款壓力，降低了違約風(fēng)險。BT項(xiàng)目公司作為項(xiàng)目的持有方，通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓后，原BT項(xiàng)目公司的股東變?yōu)榱说胤秸?，因此便使該BT項(xiàng)目由企業(yè)投資的項(xiàng)目變?yōu)榱苏顿Y的項(xiàng)目，在我國部分地區(qū)，尤其是西部大開發(fā)區(qū)域，政府主導(dǎo)投資的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目可以獲得一定的補(bǔ)貼，使地方政府又產(chǎn)生一款新的資金來源。實(shí)施股權(quán)轉(zhuǎn)讓，投資方只需收回項(xiàng)目資本金和投資收益，回購款催收壓力被大量釋放。股權(quán)轉(zhuǎn)讓后，BT項(xiàng)目公司所有債權(quán)債務(wù)由其繼續(xù)承繼，原投資人不再具有按期歸還貸款的義務(wù)與壓力，其中，涉及到貸款擔(dān)保的，可以通過銀行出具確認(rèn)函，免除擔(dān)保責(zé)任，從而釋放出更多的擔(dān)保額度。由于轉(zhuǎn)讓后BT項(xiàng)目公司不再納入合并報表范圍，BT項(xiàng)目銀行貸款不會在投資者合并資產(chǎn)負(fù)債表中體現(xiàn)，從而降低了公司整體資產(chǎn)負(fù)債率。（五）實(shí)施障礙1. 時間緊迫，手續(xù)復(fù)雜。而在實(shí)際情況下，往往對投資方的時間要求很緊，政府方要求的轉(zhuǎn)讓時點(diǎn)有可能會與投資方的時點(diǎn)產(chǎn)生矛盾，如果要在規(guī)定的時限內(nèi)完成轉(zhuǎn)讓工作，則必須對其中一些步驟進(jìn)行同時操作。2. 資料收集困難，審批難度大。但在操作過程中，有可能會存在受讓方（一般為地方平臺公司）產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確、形成的工商稅務(wù)手續(xù)不全、資料不完整等情況，這其中一部分問題是由于歷史原因形成的，解決起來困難很大，這就需要轉(zhuǎn)讓雙方必須認(rèn)真細(xì)致地做好相關(guān)工作。在目前已知的幾個股權(quán)轉(zhuǎn)讓的案例中，大多數(shù)均是在BT項(xiàng)目合同簽訂時即約定了回購方式采取股權(quán)轉(zhuǎn)讓的模式，如北京地鐵奧運(yùn)支線BT 項(xiàng)目和天津市快速路南倉道編組站立交橋BT工程項(xiàng)目。而若在BT項(xiàng)目合同中已約定采用資金直接支付的方式，要想再轉(zhuǎn)變?yōu)楣蓹?quán)轉(zhuǎn)讓的方式則至少要兩方以上均有利益共同點(diǎn)時才有可能實(shí)現(xiàn)。在上海地鐵一號線南站站BT項(xiàng)目的例子中，轉(zhuǎn)變?yōu)楣蓹?quán)轉(zhuǎn)讓的主要原因是當(dāng)時通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓產(chǎn)生的稅負(fù)較直接進(jìn)行資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓有很大不同張良，《上海建工掛牌轉(zhuǎn)讓上海南站站項(xiàng)目公司》，上海證券報，2008年4月4日.，才促成了轉(zhuǎn)讓方式的轉(zhuǎn)變。1. 具體操作步驟買斷式保理主要涉及BT項(xiàng)目公司、地方政府/平臺公司、信托公司（第三方金融機(jī)構(gòu)）。（2）BT項(xiàng)目公司與平臺公司簽訂債權(quán)到期的延期協(xié)議，以匹配信托公司的產(chǎn)品發(fā)行。（4）政府第三方平臺公司與信托公司簽訂保證合同。總投資計(jì)劃約80億元（當(dāng)時約定具體投資額將視項(xiàng)目實(shí)施情況而定）。投資建設(shè)合同約定：回購款為投資成本與投資收益之和，以簽訂合同的所在年份為第一年，第三年支付第一年雙方確認(rèn)的投資對應(yīng)的回購款，第四年支付第二年投資對應(yīng)的回購款，以此類推。根據(jù)投資建設(shè)合同的有關(guān)約定。為此，LQ公司會同JC公司，以母公司不提供擔(dān)保為前提，與金融機(jī)構(gòu)積極聯(lián)系，尋求新的解決途徑。將回收期限由2012年12月31日延長到2014年12月31日，從而促成JX信托得以發(fā)行兩年期信托產(chǎn)品5億元，用以買斷JC公司的WQ新區(qū)BT項(xiàng)目回購款。若政府在當(dāng)?shù)嘏c同一投資方還有后續(xù)合作項(xiàng)目，及時或提前回購，可以對后續(xù)項(xiàng)目順利的實(shí)施提供相應(yīng)的支持。同時，可以加速回籠沉淀在BT項(xiàng)目中的大量的資金，將其用于新項(xiàng)目的開發(fā)與市場的拓展。4. 實(shí)施障礙（1）信托機(jī)構(gòu)參與興趣不高。尤其是在463號文發(fā)布之后，多數(shù)信托機(jī)構(gòu)對BT項(xiàng)目的風(fēng)險判定升級，在這樣的情形下，當(dāng)前信托機(jī)構(gòu)并不愿意過多涉足其中。（2）規(guī)模較小。（二）商業(yè)銀行無追索權(quán)式保理應(yīng)收賬款保理指應(yīng)收賬款債權(quán)人轉(zhuǎn)讓其應(yīng)收賬款為前提，由保理商提供的集應(yīng)收賬款催收、管理、壞賬擔(dān)保及融資于一體的綜合性金融服務(wù)。無追索權(quán)保理又稱買斷型保理。（1）由一家平臺公司簽署債務(wù)確認(rèn)函，承繼地方政府在BT項(xiàng)目中對項(xiàng)目公司的債務(wù)。（2）BT項(xiàng)目公司與商業(yè)銀行簽訂保理協(xié)議。（4）政府第三方平臺公司與商業(yè)銀行簽訂保證合同。在此情況下，LQ公司與PD銀行積極溝通。該方案經(jīng)PD銀行A分行、B分行、總行會議審議，獲得通過。2013年9月，PD銀行A分行將其歸集的12億元買斷資金支付到了JC公司的銀行賬戶上。其他金融機(jī)構(gòu)均表示將對這一方式進(jìn)行認(rèn)真研究。該行表示將對WQ新區(qū)BT項(xiàng)目2015年9億元、2016年5億元回購資金以及LQ公司其他BT項(xiàng)目回購業(yè)務(wù)進(jìn)行持續(xù)跟蹤，希望隨后會有更多的合作，實(shí)現(xiàn)銀企共贏。根據(jù)投資建設(shè)合同的相關(guān)約定，政府按5年10次支付回購款：每年大約需要支付12億元（4月、10月各支付6億元）。但是，如果將前四年的回購金額適當(dāng)降低，則政府可以騰出更多的資金干更多的事情。第一批先做30億元。 LQ公司認(rèn)為，開展買斷式保理業(yè)務(wù)，對政府、銀行、企業(yè)都是有利的。（2）ZZ項(xiàng)目公司與Z市政府各承擔(dān)一定的年貸款利率。（2）BT項(xiàng)目尚未到期，但因開展此項(xiàng)業(yè)務(wù)，推遲了政府的資金支付時間，政府可以將節(jié)約的資金用于其他業(yè)務(wù)，如支持地方企業(yè)（如平臺公司）的發(fā)展等。2014年4月，銀監(jiān)會發(fā)布了《商業(yè)銀行保理業(yè)務(wù)管理暫行辦法》（中國銀監(jiān)會令2014年第5號），對應(yīng)收賬款的保理業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行了進(jìn)一步要求，同時要求商業(yè)銀行審慎制定保理業(yè)務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略，有效防范與控制風(fēng)險，定期評估保理業(yè)務(wù)政策和程序的有效性，加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督，確保業(yè)務(wù)穩(wěn)健運(yùn)行。因此，商業(yè)銀行對于今后無追索保理的審核將更加嚴(yán)格。在當(dāng)前地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)過重的情況下，常規(guī)途徑的BT項(xiàng)目回收越來越困難，而隨著BT項(xiàng)目回購款保理的成功實(shí)踐，越來越多建筑企業(yè)希望通過BT應(yīng)收賬款保理業(yè)務(wù)的開展回收資金。（3）回購風(fēng)險可能無法完全轉(zhuǎn)移。這樣導(dǎo)致的結(jié)果是，一方面，投資方無法轉(zhuǎn)讓全部應(yīng)收賬款，BT回購催收責(zé)任并沒有解除，而另一方面，在今后政府方需要同時歸還回購款時，必將優(yōu)先選擇歸還對商業(yè)銀行的債務(wù)，對投資方的還款則成為次級選擇，這樣一來，投資方的回購風(fēng)險并未完全解除。（5）對于回購款未到期且政府預(yù)期可以按時支付的情況來說，投資方提前進(jìn)行應(yīng)收賬款保理的目的主要在于融資，而由于政府尚未違約，且若政府仍有余力按照原BT項(xiàng)目合同約定金額按時足額支付的話，政府一般是不愿意承擔(dān)保理中銀行要求的高額利息收入的。四、資產(chǎn)證券化資產(chǎn)證券化是指將缺乏流動性但卻能夠產(chǎn)生可預(yù)