【正文】 理的理論與實踐的發(fā)展 學習要點： 公共管理的管理學思想淵源 公共管理的經(jīng)濟學思想淵源 公共管理學的兩個發(fā)展階段 各國的新公共管理實踐 對新公共管理的評析 第一節(jié) 公共管理學的理論淵源 重點分析管理學和當代經(jīng)濟學理論對公 共管理學的影響。泰勒（ Frederick W. Taylor）為 代表。 管理主義對公共管理學的一個重要啟示是， 管理作為一種純手段性的活動具有共通性， 它所包含的一系列原則，既可用于私營企 業(yè)，也適用于公共部門?；羯嶒炗? “ 社會人 ” 的概念取代了 “ 經(jīng)濟人 ” 的概念，同 時將非正式組織的概念引入管理學。西蒙（ Herbert A. Simon）為開端。決策在管 理的各個層面存在，但在領導高層尤為重 要。林德布 洛姆（ Charles E. Lindblom）提出漸進決策 理論。巴納德（ Chester I. Barnard）將組織視為一個社會系統(tǒng)而得名。 還處于發(fā)展變化中的新管理主義主要包 括如下幾個方面。 所謂企業(yè)再造是指為 了取得業(yè)績的革命性進步，從根本上重新 思考，徹底改造業(yè)務流程。 2. 虛擬企業(yè)。 3. 學習型組織。這種組織由多個創(chuàng)造型團隊構成，由于 組織成員具有共同的愿景，所以具有持續(xù)的 學習精神，是一種可持續(xù)發(fā)展的組織。詹姆斯 所謂公共選擇，就是通過集體行動和政治過程來決定資源在公共領域的分配，是人們選擇通過民主政治過程，將個人的私人選擇轉化為集體選擇的一種過程或機制。 公共選擇理論認為，人類社會由兩個市場 組成，一個是經(jīng)濟市場，另一個是政治市 場。 公共選擇具有 3個規(guī)定性：第一，集體性。第三，非市場性。 公共選擇理論對公共管理學的 3個理論啟示。 所謂 “ 政府失敗 ” ，是指個人對公共物品的需求 在現(xiàn)代代議制民主政治中得不到很好滿足，公共 部門在提供公共物品時趨向于浪費和濫用資源， 公共支出成本規(guī)模過大或者效率降低，政府的活 動達不到預期的目的這樣一些情況。 1. 公共決策失效。 在布坎南等人看來，導致公共決策失誤的原 因是多方面的： （ 1）社會實際上并不存在作為政府決策目標的所謂公共利益。 （ 3）決策信息的不完全性。 （ 5）選民的 “ 理性而無知 ” 。 （ 1）缺乏競爭性壓力。 （ 3）缺乏監(jiān)督信息。 政府的內部性（ internalities）是指公共機構尤 其是政府部門及其官員追求自身利益或組織自身 的目標而非公共利益或社會福利。 以美國為例， 1929年美國政府的總開支占國 民生產(chǎn)總值（ GNP）的 10%，而在 1949年占 23%， 1987年占 34%。 尋租（ Rentseeking）活動是指人類社會 中非生產(chǎn)性的追求經(jīng)濟利益活動，或者說是 指那種維護既得的經(jīng)濟利益或是對既得利益進行再分 配的非生產(chǎn)性活動。當政 府干預市場時，就會帶來以 “ 租金 ” 形式出現(xiàn)的經(jīng)濟利 益。 現(xiàn)代社會中的尋租活動，是利用行政法律的手段 來阻礙生產(chǎn)要素在不同產(chǎn)業(yè)之間自由流動、自由競 爭，以維護和攫取既得利益。 “ 政府失敗論 ” 對于公共管理學具有十分重要的啟 迪作用，具體表現(xiàn)為 3點。 1. 代理理論（ Agent Theory） 在現(xiàn)實經(jīng)濟生活中，委托 —代理關系幾乎 無處不在，典型的例子有雇主與雇員，律師與 當事人，選民與政治家之間的關系。 委托 —代理關系的核心，是委托方如何將代 理人的行為限制在符合委托人利益的范圍內。委托 —代 理關系的核心，是委托方如何將代理人的行 為限制在符合委托人利益的范圍內。 2. 交易費用理論（ Transaction cost theory） 交易費用理論，是用制度比較分析方 法研究經(jīng)濟組織制度的理論。 交易費用理論關注的焦點，是如何降低交 易費用。科斯將交易費用 定義為運用市場機制的費用，包括在市場上搜 尋有關價格的信息，為了達成交易進行談判簽 約，以及監(jiān)督合約執(zhí)行所花的費用?？扑拐J為，企業(yè)從一個專業(yè)化的交易 經(jīng)濟中出現(xiàn)的主要原因，在于利用價格機制是 有成本的。原有的市場交易以及由此導致的 交易費用被企業(yè)內協(xié)調和組織費用所代替。 由此可見，在科斯的理論中，經(jīng)濟資源 的配臵機制既可以是市場又可以是企業(yè)，在 市場上，經(jīng)濟資源可以通過價格機制引導配 臵，在企業(yè)中，經(jīng)濟資源也可以通過組織活 動進行計劃配臵。 當企業(yè)規(guī)模擴張達到某一邊際點，即企業(yè) 再多 “ 內化 ” 一項市場交易所引起的管理費用等于 別的企業(yè)組織這項交易的費用，靜態(tài)均衡就實現(xiàn) 了。 第二節(jié) 公共管理學科的發(fā)展歷程 公共管理作為一門獨立學科，它的歷史 并不長。 1887年后共 管理研究進入學科前期 ——行政學階段。 根據(jù)歷史分期的方法，我們傾向于先用歐 文 也就是說，公共 管理總體上可以分為公共行政和公共管理兩大 時期。 公共行政學科關注的焦點貫穿始終的核 心是政府機構的運行問題，爭議的焦點主 要是政治與行政的關系。 一、公共行政時期（ 1887－ 20世紀 70年代末） （一）傳統(tǒng)的公共行政（ 1887－ 1960）。 1. 就政治與行政的關系來看，這一時期前 后有變化。 （二）新公共行政時期（ 1960－ 1980）。 2. 韋伯的官僚制理論也開始受到越來越多的批評。 4. 這一時期公共政策研究得到空前 的發(fā)展，甚至大有形成獨立學科的趨 勢。 在實踐上，公共管理主要是力圖解決 3 個問題： 第一，重新調整政府與社會，政府與 市場的關系，減少政府職能，以求政府 只管那些應該由自己來管的事情，力爭 管得少一些，但要管得好一些； 第二，盡可能實現(xiàn)社會自治，鼓勵公共管理社會化，即利用市場和社會的力量來提供公共服務，以彌補政府自身財力的不足； 第三，改革政府部門內部的管理體制，包括盡可能地在一些部門引進競爭機制，以提高政府部門的工作效率和為社會服務的質量，從而使政府從根本上走出財政危機、管理危機和信任危機的困境。新公共管理主要體現(xiàn)了企業(yè)管理途徑（又稱 “ B途徑 ” ）的公共管理理念。 一、主要工業(yè)化國家的新公共管理實踐 （一）英國新右派的政府改革 主要特點： （ 1）視民眾為顧客，并強調顧客的選擇權。 （ 2）創(chuàng)造市場或準市場的競爭機制。 （ 3）擴大個人及私部門的活動范圍，使個人更能夠自力更生，自愿性團體可以扮演更積極的角色；增加私部門提供公共服務的機會，政府機構則將注意力放在原先被視為不必要，但卻是民眾真正需要的服務上。 （ 5）對于公共服務供給者與購買者的關系，強調用契約或半契約的方式來加以控制。在部門內，管理者對資源的支配運用必須與管理目標相結合，即管理者的目標在于實現(xiàn)目標，而對部門績效的評判，則取決于顧客的滿意度。即由實際的市場和績效水平來決定薪酬，使薪酬待遇成為一項激勵工具。 （ 2）鼓勵民間部門參與公共物品的生產(chǎn)，吸引并授權公民團體直接參與者公共方案的設計，并強調決策過程的分權化。 （ 4）在手段上運用企業(yè)管理、授權、建立工作團隊、運用市場機制、信息技術等新和管理方法。 （ 2）一切隸屬于政府部門的事業(yè)單位，必須被改制為私部門公司。 （ 4）必須盡可能地把存在潛在沖突的職責安臵在不同的機構中。 （ 6）公共基金的使用包括購買政策須經(jīng)辯論及市場競爭；公共基金服務的品質、數(shù)量和成本均須由購買者而不由生產(chǎn)者決定。 （ 8）治理結構應趨向于降低代理成本和交易成本。 （四）各國新公共管理實踐的共同特點 綜合各國行政改革所采取的各種措施，可以總 結出以下具有共性的幾點。從實際效果來看，這種做法不僅使政 府的財政壓力大減輕，而且探索出了一條使社會 逐漸擺脫對政府過分依賴的可行之路。 3. 為滿足社會的動態(tài)需求而對行政架 構作出調整，主要做法是界定決策機構和 執(zhí)行機構的職能，加強執(zhí)行機構并賦予兩 者相應的支配權。 4. 實現(xiàn)政府在公共服務方面的 “ 角色 ” 轉 變，由公共服務的直接提供者變?yōu)楣卜? 務的 “ 監(jiān)督人 ” 。 （五）當前西方政府改革的新動向 1. 在政府與市場之間作公共選擇。 2. 政府與市場關系的改革在美國等國家轉化為一場重塑政府的運動。 3. 強化信息技術運用的實踐變成了一場重塑 政府運動。 4. 各國政府都開始重視政策制定能力的提高 和政策執(zhí)行效率的改善，在新公共管理思潮的影 響下，許多國家開始了強化政府政策執(zhí)行部門自 主權的改革，從而重新塑造了政治（政策）與行 政（執(zhí)行）之間的關系。 與傳統(tǒng)的公共行政學相比， “ 新公共管理 ”范 式具有一系列的創(chuàng)新，這主要表現(xiàn)在如下 4個方 面：第一，新公共管理為公共部門管理尤其是政 府管理研究，奠定了更廣泛、堅實的理論基礎； 第二，新公共管理開闊了公共行政學的理論視 野，具有一系列主題創(chuàng)新；第三，新公共管理建 立起一個更加全面、綜合的知識框架；第四，新 公共管理提供了一種當代公共部門管理尤其是政 府管理的新實踐模式。 20世紀 80年代開始，首先在西方國家 開始逐漸顯現(xiàn)出對市場的回歸， 90年代則 在世界范圍內出現(xiàn)了政府權力、職能和責 任的全面退卻。 有人認為，近代以來，一直存在著政府與市 場關系的爭論，人們也在政府取向和市場取向之 間左右搖擺，而新公共管理只不過表明這次鐘擺 又一次擺向市場而已。 3. 新公共管理反映了政府職能定位發(fā)生根本 轉變的趨勢。這種轉變就是 政府由所有者和經(jīng)濟活動的直接管理人向監(jiān)管人 和規(guī)則制定人轉變。 （二）新公共管理的 “ 解題 ” 特色 新公共管理在化解西方政府運行面臨 的問題或困境所表現(xiàn)出來的特色，集中體 現(xiàn)在 “ 誰來管理 ” 以及 “ 如何管理 ” （目前關注 的焦點是政府如何管理）這兩個方面。 如何實現(xiàn)傳統(tǒng)的政府職能向社會的轉移？新 公共管理的一個重要思路是，將政策職能（掌 舵）與管理職能（劃槳）分開。具體表現(xiàn)在如下方面。 2. 政府服務以顧客為導向。 4. 通過多種形式的授權改善公共部門的工作。 6. 文官與政務官之間密切互動，政策制定和行政管理相互滲透。 （三）新公共管理的理論困難與受到的批評 1. 新公共管理在理論上的主要困難是 “ 公共性 ” 與管理主義的兩難選擇。 （四）新公共管理的借鑒意義 四方面的啟示： 1. 必須加大政府體制創(chuàng)新的力度，切實轉變政 府職能，盡快改變政府壟斷公共物品的供給（或 公共物品基本上由政府提供）的局面； 2. 充分認識市場機制是改善政府績效的一個有 效手段，引入競爭機制，用市場的力量改造政 府，提高政府的工作效率； 3. 必須增強政府公務員的管理和服務意 識，重塑政府與社會的關系； 4. 注意研究借鑒當代工商管理（企業(yè)管 理）領域發(fā)展起來的管理經(jīng)驗、原則、方 法和技術，實現(xiàn)由傳統(tǒng)行政管理模式向當 代新公共管理模式的轉變。簡單地 說，組織是兩個以上的人、目標和特定的人際關 系這三種要素構成的一種特殊的人群體系。政府是典型的公 共組織。 （三）公共組織的基本要素 與其它社會組織一樣，構成公共組織的要素 有物質要素和精神要素兩大類。 （ 2）經(jīng)費。 （ 2）責權結構。 二、公共組織的性質 （一）公共組織與非公共組織的區(qū)別 1．活動的目的不同。公共組織則以實 現(xiàn)公共利益為目標，它追求的是全面的社 會效益和經(jīng)濟效益，是全國社會成員的整 體利益。非公共 組織以從事商品、勞務生產(chǎn)為活動內容， 向社會提供的是各種不同的私人產(chǎn)品，消 費者必須支付貨幣，才能購買和享用其產(chǎn) 品。 3．管理對象不同。而公 共組織的管轄范圍則可以是整個社會，對 其職權范圍內的管理措施，全體社會成員 都必須遵從。非公共組織主要 服從商品買賣的價值規(guī)律，以組織成員自 愿組合、共同訂立的規(guī)章制度為活