【正文】 罰的軟弱無力、罰而不疼，起不到真正的維持社會秩序的作用；另一方面則是亂用、濫用行政處罰權、隨意處罰、重復處罰比比皆是。為了解決這個問題，相對集中行政處罰權制度應運而生?！缎姓幜P法》第 16 條規(guī)定：“國務院或者經國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。該制度的核心就是將行政處罰權從行政管理機關所擁有的行政權力中剝離出來，單獨劃歸特定機關或專門機關統(tǒng)一 行使，以求在行政權力內部形成行政管理權與處罰權的分離與制衡，促進行政效率與公平。然而，分權和制衡理論不適用于我國的政治制度的事實并不意味著我國在堅持大局穩(wěn)定的前提下在行政機關內部也不能吸收這種先進的理論。 就權力性質而言，行政權包括管理權、處罰權、強制權、許可權、征收權等等?！皺嗔Ξa生腐敗”，行政機關集中了如此多而大的權力，必然為行政機關濫用職權，以罰代管，以權謀私，權錢交易打開了方便之門。 為此，國務院于 2021 年 8 月 22 日發(fā)布了《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》（國發(fā) [2021]17 號），對開展相對集中行政處罰權工作的指 導思想、相對集中行政處罰權的范圍以及具體工作作出了明確規(guī)定，并且依照行政處罰法的規(guī)定，授權省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定在本行政區(qū)域內有計劃、有步驟地開展相對集中行政處罰權工作。 隨著我市的相對集中行政處罰權工作的開展 表現出以下幾點： （一） 有利于從源頭上治理腐敗，減少行政執(zhí)法過程中的腐敗行為 由于行政執(zhí)法涉及到經 濟、文化、社會事務的方方面面，政府部門幾乎都有行政管理職能。相對集中行政處罰權制度可以從源頭上治理腐敗，減少行政執(zhí)法過程中的腐敗行為。根據“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則，由綜合執(zhí)法部門統(tǒng)一行使市容、規(guī)劃、園林、市政、環(huán)保、工商、交通等部門的全部或者部分行政處罰權，原有執(zhí)法隊伍被撤銷或者相應精減。 （三） 有利于依法治市，加強城市管理，提高城市競爭力 相對集中行政處罰權制度劃清了各職能部門的職責權限，規(guī)范了執(zhí)法行為，為依法治市奠定良好的基礎。城市市容市貌、環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃等各方面的狀況有了明顯的改觀，有效改善投資環(huán)境，提高城市綜合競爭力，樹立了城市管理的新形象。 三 行使相對集中行政處罰權實踐中存在的困難和問題 從相對集中行政處罰權的試點工作開展以來，在解決行政執(zhí)法長期存在的隊伍膨脹、多頭執(zhí)法、職權交叉、執(zhí)法擾民等問題，提高行政執(zhí)法水平和效率，改善城市管理，促進行政管理體制改革等方面，取得顯著成效 ,得到各級政府和人民群眾的認同。 8 （一） 立法工作急待完善 由于在目前現有法律中僅有《行政處罰法》對相對集中行政處罰權制度有原則性 的規(guī)定，而在具體內涵、機構性質、地位、職能以及管理體制、運行方式等方面均沒有法律明文界定。目前只有少數有立法權的城市出臺了地方性法規(guī)來作為城市管理綜合執(zhí)法的法律依據，多數城市只是為了規(guī)范本地的運作各自制定了一系列的規(guī)范性文件。 （ 二） 部分行政處罰權的分割不合理，部門間的協調機制不夠完善 在行政法理論上，行政處罰權是不能被分割的，而相對集中行政處罰權制度在部分職責的劃定上，卻分割了行政處罰權，在具體實施過程中就較為復雜。如環(huán)保部門管理的環(huán)境噪聲問題，實施相對集中行政處罰后，環(huán)境噪聲的處罰權分散劃轉到環(huán)保部門和城管執(zhí)法部門，進一步造成職責分 化，執(zhí)法成本提高，市民為了一個噪聲投訴不得不找眾多部門，投訴成本提高。在集中行政處罰權的界定過程中，這些行為與《行政處罰法》和國務院有關文件的規(guī)定不相符合，客觀上影響了綜合執(zhí)法的協調統(tǒng)一。但事實上，主管部門的審批許可權是獨立行使的，目前的法律并沒有規(guī)定對審批有檢查權，主管部門的審批行為是否違法不在執(zhí)法部門 的監(jiān)督范圍。如在規(guī)劃執(zhí)法中，只要有規(guī)劃部門的審批許可證，執(zhí)法部門就認定建房行為合法，而不會去檢查該行為在事實上的違法。 （四） 執(zhí)法手段延伸不夠 由于政府規(guī)章和行政處罰種類的限制，執(zhí)法中主要采用教育糾正、警告、暫扣物品、罰款等處罰形式，缺乏必要的“殺手锏”，缺乏有效的后續(xù)手段。而責令停產停業(yè) 9 等有效的處罰形式需要地方性法規(guī)或行政法規(guī)作出，更加有效的年檢年審、停業(yè)整頓等手段沒有從主管部門中調整出來，執(zhí)法無法形成威懾力。在我市每年開展的行風建設民主評議中，往往都以社會評估的方式代替目標考核機制，以群眾評議代替嚴格的職責監(jiān)察，以過程評價代替結果評價，執(zhí)法部門的得分常常落在后面，嚴重挫傷了開展相對集中行政處罰權的積極性。而各地試點工作進展并不平衡，有的地方對新組建的行政執(zhí)法隊伍沒有認真考核把關，造成大量的工勤人員執(zhí)法，有的地方甚至讓臨時工來執(zhí)法。執(zhí)法隊伍建設水平上參差不齊，隊伍培訓難度大，使執(zhí)法水平難以提高，很大程度上影響隊伍的整體形象。諸如拆除違法建筑、取締無證占道攤點，查處“三車”非法營運等違法行為問題，干的都是叫人“賠”錢、“砸”人飯碗的事，勢必引起矛盾和沖突，一些違法者污辱、謾罵、威 脅、恐嚇執(zhí)法人員，暴力抗法、毆打執(zhí)法人員事件也不同程度地逐年上升，僅在 2021 年 1 月至 11 月間， 柳 州市就有十余起暴力抗法事件見報，多名執(zhí)法隊員受傷。公安機關事后介入，固然可以將施暴者繩之以法，但之前執(zhí)法隊員的人身安全很可能已遭到侵害，行政執(zhí)法的嚴肅性已蕩然無存，行政執(zhí)法機關的威嚴更無從談起。上述現狀 已經造成了“多一事不如少一事，少一事不如沒有事”的消極執(zhí)法現象，人民群眾認為行政執(zhí)法機關“不作為”呼聲日盛。致使廣大市民不了解、不理解，故而不支持城市管理工作，給管理 10 工作帶來了不少阻礙。如，我們隨處可見交通警察、工商、稅務等機關的光輝形象的公益宣傳，卻找不到作為與人民群眾關系最密切的城管的形象宣傳。 四 行使相對集中行政處罰權實踐中存在的困難和問題 的原因分析 （一） 對相對集中行政處罰權制度理解不完整 實行相對集中行政處罰權制度，是針對過去執(zhí)法隊伍膨脹、 職權交叉重復、執(zhí)法效率低下等現象，通過調整現行法律、法規(guī)的規(guī)定，由法定的一個機關相對集中行使若干機關的行政處罰權，以達到“精簡、統(tǒng)一、效能”。但是，不管是理論闡述還是實踐過程，不管是集中行使處罰權的機關還是相關的主管部門，對相對集中行政處罰權都或多或少地存在誤讀和誤解，并且以自己片面理解過的理論作為實踐的指導，使相對集中行政處罰權制度的實施增加了相當大的難度。法制部門認為，目前“立一部法，設立一個主管部門和執(zhí)法隊伍”的立法模式，客觀上造成了處罰權配置的“條條化、部門化”，因此，法制部門根據《行政處罰法》規(guī)定推行相對集中行政處罰權制度，把分散、重復、相互沖突的部分處罰權進行統(tǒng)一和集中，進而減少執(zhí)法隊伍，避免了重復處罰。執(zhí)法效率的提高，不僅有賴于執(zhí)法隊伍的精簡、處罰權的統(tǒng)一，而且有賴于整個行政管理體制格局的變化和法律、法規(guī)的調整。一旦運作起來，就會成為政府矛盾和社會矛盾的焦點，具有巨大的風險成本。我們認為，必須把“精簡、統(tǒng)一、效能”作為一個不可分割的整體來看待，在重視“精簡、統(tǒng)一”的同時，把更多的理論關注放在提高效能的根本目的 上，從行政管理權的配置、調整，執(zhí)