【正文】 .............................................. 30 （八）改善城管體制、建立網(wǎng)絡(luò)化的管理模式 ..................................................................... 31 （九）推行城市管理的市場(chǎng)化、社會(huì)化運(yùn)作 ......................................................................... 31 4 一、引言 城市是一定數(shù)量的人口在基礎(chǔ)設(shè)施平臺(tái)上進(jìn)行政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)活動(dòng)的聚落形式。城市管理是一種建立在現(xiàn)代物質(zhì)文明基礎(chǔ)之上的，為城市活動(dòng)和發(fā)展提供科學(xué)的、民主的、法制的保障和有效的控制，運(yùn)用現(xiàn)代管理手段，以實(shí)現(xiàn)最大綜合效益的政府行為。 國(guó)務(wù)院總理 溫家寶曾經(jīng)指出：“城市建設(shè)和管理水平是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的重要標(biāo)志，是一個(gè)民族文明程度的體現(xiàn)”。城市管理體制是確保城市管理過程得以順利實(shí)施的物質(zhì)載體和保證，也是支撐城市管理系統(tǒng)的骨架支柱。 在新 的 形勢(shì)下，自治區(qū)黨委、政府和市委、市政府 高瞻遠(yuǎn)矚地 提出把南寧建設(shè)成為 面向東盟的 區(qū)域性國(guó)際城市 和 廣西“首善之區(qū)”的宏偉目標(biāo)， 著力打造“中國(guó)綠城”和“中國(guó)水城”， 不斷豐富和發(fā)展南寧市作為面向東盟的區(qū)域性國(guó)際城市的內(nèi)涵和外延，同時(shí)也 對(duì) 南寧 城市管理提出了更高、更嚴(yán)、更新的要求。 二 、加快城市管理體制改革的重要意義 （一）加快城市管理體制改革 是 南寧市 貫徹落實(shí) 科學(xué)發(fā)展觀的必然要求 加快城市管理體制改革是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的必然要求。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，城市的規(guī)劃建設(shè)者和管理者應(yīng)不斷增強(qiáng)用科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)城市建設(shè)的自覺性 和堅(jiān)定性，把科學(xué)發(fā)展觀貫穿于城市現(xiàn)代化建設(shè)與管理的全過程，不斷提高駕馭城市現(xiàn)代化建設(shè)與管理的能力，樹立新的城市發(fā)展、管理理念，提升城市管理水平。 （二）加快城市管理體制改革是適應(yīng)南寧建設(shè)區(qū)域性國(guó)際城市和廣西“首善之區(qū)”的客觀 需要 加快城市管理體制改革是適應(yīng)南寧建設(shè)區(qū)域性國(guó)際城市和廣西“首善之區(qū)”等系列創(chuàng)城活動(dòng)的客觀需要。 這是對(duì)城市發(fā)展進(jìn)行的科學(xué)定位，既體現(xiàn)著歷史與現(xiàn)實(shí)、未來之間的緊密聯(lián)系，又體現(xiàn) 貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，推進(jìn)改革開放，加快現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程的要求。 （三）加快城市管理體制改革 是提升南寧市城市管理水平的根本手段 城市管理是城市兩個(gè)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，是城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要組成部分，是加快城市化進(jìn)程和建設(shè)現(xiàn)代化城市的重要保障。隨著我 市 城市化進(jìn)程的不斷加快，城市管理已進(jìn)入一個(gè)關(guān)鍵時(shí)期。把城市管理工作擺在重要位置，切實(shí)抓緊抓好，抓出成效。 南寧市經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展都 需要良好外部城市環(huán)境，而當(dāng)前南寧市城市管理體制存在的問題制約南寧市城市管理水平的進(jìn)一步提升， 進(jìn)一步深化城市管理體制改革和推進(jìn)精細(xì)化管理，是解決我市城市管理中面臨的突出矛盾與問題的緊迫需要； 6 進(jìn)一步深化城市管理體制改革和推進(jìn)精細(xì)化管理，是提高城市運(yùn)轉(zhuǎn)效率和承載能力，做大做強(qiáng)中心城市的緊迫需要，進(jìn)一步深化城市管理體制改革和推進(jìn)精細(xì)化管理，是不斷滿足人民群眾需求、構(gòu)建和諧社會(huì)的緊迫需要 。 城市建設(shè)是城市發(fā)展的基礎(chǔ)，城市管理則是城市發(fā)展的關(guān)鍵，是城市運(yùn)轉(zhuǎn)的根本動(dòng)力，是 城市載體功能和運(yùn)轉(zhuǎn)效益的重要保證。我們?cè)诓粩嗵岣叱青l(xiāng)居民的物質(zhì)和文化生活水平的同時(shí)，加強(qiáng)城市管理與推進(jìn)城市發(fā)展促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一種有機(jī)的統(tǒng)一，二者之間可以互相促進(jìn)，共同發(fā)展。一個(gè)現(xiàn)代化的城市不僅應(yīng)該有繁榮的經(jīng)濟(jì)，而且應(yīng)該通過強(qiáng)有力的城市管理營(yíng)造良好的市容環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。加強(qiáng)城市管理，營(yíng)造優(yōu)美的城市環(huán)境，既可使城市功能得到充分發(fā)揮，又可提高市民素質(zhì)，必將增加城市的吸引力和輻射力，帶動(dòng)城市所在地區(qū)的發(fā)展。城市管理水平的高低，直接決定著城市環(huán)境的優(yōu)劣，影響著城市的發(fā)展活力和競(jìng)爭(zhēng)力。因此我們必須把加強(qiáng)城市管理擺上優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、增強(qiáng)城市競(jìng)爭(zhēng)力的高度，樹立“加強(qiáng)城市管理就是發(fā)展生產(chǎn)力”的觀念，加大城市管理的投入，全面提高城市管理的水平。追溯歷史的淵源，城市是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的產(chǎn)物，是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的主要載體。城市的發(fā)展，社會(huì)的進(jìn)步總會(huì)要求一種與其相匹 7 配的管理方法，城市管理正是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，為經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展提供有力支撐。 同時(shí) ，從這個(gè)意義上說，經(jīng)濟(jì) 、社會(huì) 發(fā)展對(duì)城市管理不僅具有重要的推動(dòng)作用，而且還可以提供重要 物質(zhì) 保障。 （ 1）在 橫向管理上， 規(guī)劃、建委、城市管理 三大部門分工管理，相互獨(dú)立，各司其職 規(guī)劃管理局的主要職責(zé)是： 負(fù)責(zé)對(duì)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)行為進(jìn)行規(guī)劃監(jiān)察，依法查處各類違法違章占地和違法違章建設(shè)行為 ； 組織編制、修訂南寧市城 市 各類 規(guī)劃以及各項(xiàng)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)，并組織對(duì)各項(xiàng)規(guī)劃設(shè)計(jì)方案的評(píng)審報(bào)批 ； 管理城市規(guī)劃建設(shè)用地，并提出城市規(guī)劃設(shè)計(jì)要求。 城市 管理局（市城市管理綜合執(zhí)法局）的主要職責(zé)是： 組織起草相關(guān)的地方性法規(guī)議 案和政府規(guī)章草案，制定相關(guān)的政策、措施和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；研究制定 所管行業(yè) 的發(fā)展戰(zhàn)略以及中長(zhǎng)期規(guī)劃、年度計(jì)劃，并負(fù)責(zé)組織實(shí)施 ； 負(fù)責(zé) 全 市市政基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)管理工作；負(fù)責(zé)環(huán)境衛(wèi)生行業(yè)管理工作 ； 行使市容和環(huán)境衛(wèi)生管理 、 市政設(shè)施管理 、 城市綠化管理 等 方面的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán) ； 行使規(guī)劃管理 、 環(huán)境保護(hù) 、 工商行政管理 、 公安交通管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的部分行政處罰權(quán) 。當(dāng)出現(xiàn)工作的沖突或需要相 互協(xié)調(diào)時(shí)，一般先由部門領(lǐng)導(dǎo)自行找涉及部門領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商解決。 （ 2） 縱向管理上，以垂直管理為主，市與城區(qū)分級(jí)分權(quán)管理 在我國(guó)的行政管理體制中，橫向管理以分工管理為主，縱向管理則以分權(quán)管理為主。各部門通過在城區(qū)設(shè)置分局（大隊(duì)），作為市主管局的派出機(jī)構(gòu)，行使相關(guān)的城市管理業(yè)務(wù)，其人、財(cái)、物、 指揮權(quán)、調(diào)度權(quán)歸市主管局直接管理，分局（大隊(duì)）行使市局賦予的管理權(quán)限，直接對(duì)主管局負(fù)責(zé)。 各城區(qū)均設(shè)建設(shè)局和 城市管理 局作為城區(qū)政府的工 作部門，來行使城區(qū)政府在城市分權(quán)管理所獲得的“權(quán)”。 城區(qū) 城市 管理局的主要職責(zé)有：負(fù)責(zé)轄區(qū)小街小巷的維護(hù)管理，轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境衛(wèi)生工作。 街道辦事處不是一級(jí)政府，而是城區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，他們沒有獨(dú)立的財(cái)政，其人、財(cái)、物直接受城區(qū)政府控制，因而，沒有形成獨(dú)立的利益主體，與城區(qū)政府沒有明顯的利益沖突，行使城區(qū)政府賦予的工作，其與城區(qū)政府的工 作關(guān)系較為順暢。 9 2． 城市管理地方法規(guī)體系逐步完善 近年來，南寧市已頒布實(shí)施的地方法規(guī)規(guī)章有《南寧市戶外廣告設(shè)置管理?xiàng)l例》、《南寧市城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》、《南寧市市政設(shè)施管理?xiàng)l例》、《南寧市相對(duì)集中行政處罰實(shí)施辦 法》、《南寧市臨時(shí)占用道路管理辦法》、《南寧市禁止亂張貼亂涂寫亂刻畫規(guī)定》等，初步建立起比較完善的城市管理地方法規(guī)體系。開展實(shí)施 “城鄉(xiāng)清潔工程 ”以來，全市共查處各類城市管理違法行為 30 多萬起，取締馬路 市場(chǎng) 305 個(gè)， 新建和改造農(nóng)貿(mào)市 場(chǎng) 50 多個(gè) ，恢復(fù)停車場(chǎng) 30 多 個(gè)，增設(shè)果皮箱 2 萬多個(gè)，組織拆除違法設(shè)置的戶外廣告、規(guī)范不符合標(biāo)準(zhǔn)的招牌一批。開展了“十大片區(qū)”樓宇、城市廣場(chǎng)、城市道路和橋梁、南湖片區(qū)、民族大道沿線和 20 公 里精品線路等亮化工程建設(shè)。 5． 城市 環(huán)衛(wèi)管理工作及基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)穩(wěn)步發(fā)展 市區(qū)道路的清掃保潔工作力度不斷加大。 環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善。近年來，在市區(qū)內(nèi)新建成了一批具有壓縮功能的生活垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站，極大的提高了垃圾中轉(zhuǎn)效率。通過綜合運(yùn)用地理信息系 統(tǒng)（ GIS）、全球定位系統(tǒng)（ GPS）、電子視頻監(jiān)控、 “ 城管通 ” PDA 手 機(jī)、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)、信息化應(yīng)用軟件和數(shù)據(jù)庫(kù)等先進(jìn)的信息 10 化技術(shù)與手段，建成了南寧市數(shù)字化城市綜合管理與指揮系統(tǒng)，提升了城市管理快速反應(yīng)能力，提高了城市管理效率；在全區(qū)率先建成使用城市照明自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)；在全區(qū)率先使用改性瀝青、推廣使用廢棄物復(fù)合材料井蓋；在全區(qū)率先開發(fā)了城市管理語音提示系統(tǒng)、引進(jìn)了“大力神”清洗機(jī)治理非法“小廣告”等。實(shí)施非法“小廣告”清理整治承包制。特別是城市管理體制不順等問題已經(jīng)成為加快城市化進(jìn)程、提高城市競(jìng)爭(zhēng)力、 實(shí)現(xiàn)新定位的制約因素。 二是 “城市建設(shè)一條腿長(zhǎng)、城市管理一條腿短”的現(xiàn)象以及“ 輕規(guī)劃、重建設(shè)、輕管理” 的思想依然存在，“ 規(guī)劃先行、嚴(yán)格遵守、 建管并舉、建管并重”在日常工作中還需不斷強(qiáng)化。 2． 城管行政管理體制中存在協(xié)調(diào)力度不夠的問題 南寧市尚未建立起一個(gè)常設(shè)有效的城市綜合管理領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制，跨部門、跨職權(quán)的工作沒有一個(gè)合適的機(jī)構(gòu)、機(jī)制來有效 快速地解決，工作中也無法有效地相互溝通，以致部門間各自為政，沒有形成強(qiáng)大的合力。為協(xié)調(diào)城市管理，市政府成立了城市管理辦公室，發(fā)揮了一定的協(xié)調(diào)作用，但是這個(gè)機(jī)構(gòu)在法律上地位一直不清，沒有法定的管理、監(jiān)督等職責(zé)，其協(xié)調(diào)力有被弱化的傾向； 11 同時(shí)城管辦的協(xié)調(diào)主要依賴行政干預(yù)，手段單一，效果不佳；在協(xié)調(diào)難 以奏效的情況下，有時(shí)又直接行使一些行政職責(zé)，代替部門管理，不僅沒有法定依據(jù)，而且多一個(gè)與相關(guān)城市管理部門爭(zhēng)權(quán)、扯皮的機(jī)構(gòu)，有時(shí)是越協(xié)調(diào)越不順。例如停車場(chǎng)管理，涉及交警、市政、建設(shè)、規(guī)劃、城管、交通、財(cái)政、物價(jià)等多部門管理以及市、區(qū)、街多級(jí)管理，結(jié)果是難以確定一個(gè)主管部門或?yàn)橹鳡款^負(fù)責(zé)的部門。 一是 城區(qū)街道辦事處和居委會(huì)的積 極性沒有得到充分發(fā)揮。同時(shí)由于現(xiàn)有的部門職能配置不盡合理，造成管理職責(zé)不清。 4． 城市綜合執(zhí)法體制存在不夠完善的問題 一是 市和城區(qū)、開發(fā)區(qū)兩級(jí)執(zhí)法體制尚未真正落實(shí)。聯(lián)合執(zhí)法工作不規(guī)范，城區(qū)城市管理綜合 行政執(zhí)法程序錯(cuò)誤、罰繳不分離、執(zhí)法票據(jù)不規(guī)范的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。當(dāng)問題嚴(yán)重、群眾投訴、上級(jí)批示后，轄區(qū)往往組織城市管理工作相關(guān)部門實(shí)行聯(lián)合執(zhí)法，開展“一陣風(fēng)”式的突擊整治，但鞏固整治成效往往僅靠城管隊(duì)伍保障。 三是 城市管理法規(guī)體系尚不夠完善 目前國(guó)家尚未制定一部獨(dú)立、完整的城市管理法，城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作在全國(guó)也沒有形成統(tǒng)一的直接執(zhí)法依據(jù)。如《南寧市戶外廣告設(shè)置管理?xiàng)l例》、《南寧市相對(duì)集中行政處罰實(shí)施辦法》、《南寧市城市建筑垃圾管理辦法》等均需進(jìn)一步修訂，城市橋梁管理、數(shù)字化城市 12 管理方面的立法也需進(jìn)一步完善。在年齡層 次上， 45 歲以上所占比重較大，年輕人才較缺乏，出現(xiàn)年齡斷層；在學(xué)歷比例上，高中及以下學(xué)歷占總?cè)藬?shù)的 ％，大專、大學(xué)學(xué)歷占總?cè)藬?shù)的 ％，研究生學(xué)歷僅占總?cè)藬?shù)的 ％，高層次 人才明顯缺乏；在專業(yè)結(jié)構(gòu)上，工程專業(yè)人才較多，其他相關(guān)專業(yè)人才如經(jīng)濟(jì)管理、城市管理等比較緊缺，專業(yè)構(gòu)成不夠齊全。此外，市政基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)經(jīng)費(fèi)不足，環(huán)境衛(wèi)生管理經(jīng)費(fèi)缺口較大。 7． 城市管理技術(shù)裝備未能完全適應(yīng)現(xiàn)代化城市管理的需要 市政的現(xiàn)代化機(jī)械配備短缺，設(shè)施完好率偏低，城市管理綜合執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法裝備還不能滿足形 勢(shì)發(fā)展需要。從總體上看，由于缺乏有效的長(zhǎng)效管理機(jī)制，城市管理工作仍處在依靠突擊式、短促式、集中式整治，長(zhǎng)效化、常態(tài)化、長(zhǎng)期化的舉措不足， 全市市民積極參與和各部門積極協(xié)調(diào) 齊抓共管的局面還沒有很好的形成， 整個(gè)城市管理工作在 受動(dòng)性、 低水平、低層次徘徊， 尚未 取得根本性突破。 1． 規(guī)劃、建設(shè)和管理相分離 “建管分離”是城市管理的一個(gè)重要原則，新加坡在這方面做得十分成功，城市規(guī)劃、建設(shè)、管理分別由不同的相互獨(dú)立的部門承擔(dān)。各部門之間除了定期進(jìn)行交流 外，一般相互不干涉各自的職權(quán)范圍，權(quán)責(zé)明確，便于城市管理規(guī)范化進(jìn)行。建立嚴(yán)格的考評(píng)監(jiān)督制度。其考評(píng)項(xiàng)目非常體系化，對(duì)每項(xiàng)指標(biāo)都有十分具體的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，這就減少了考評(píng)中的人為主觀評(píng)判程度，硬化了考評(píng)工作。新加坡政府在城市管理上很有特色的一點(diǎn)就是社會(huì)和公民角色的確立，并使其成為城市規(guī)劃建設(shè)管理的重要基礎(chǔ)。 2． 法制化的城市管理 新加坡城市管理最大的特點(diǎn)就是完全法制化的管理，這也是它成功的最重要經(jīng)驗(yàn)。其次，城市管理的執(zhí)法力度很大，“嚴(yán)”字當(dāng)頭，其違法罰款數(shù)額高之外，而且還有一種獨(dú)特的處罰：亂扔垃圾初犯罰款 200 元，累犯者就要被處以 3 至 12 小 時(shí)的勞役，而且 還得穿上標(biāo)有“我是垃圾蟲”的特制服裝，在規(guī)定時(shí)間和規(guī)定地點(diǎn)打掃公共衛(wèi)生，一次至少 3 小時(shí)以上，并在媒體上曝光。 3． 重視宣傳教育，開展評(píng)比活動(dòng)與全國(guó)性運(yùn)動(dòng)等 新加坡政府認(rèn)為法制化的管理只能“治標(biāo)”，要真正“治本”需要從根本上減少城市環(huán)境的破壞行為，這就要依賴于廣泛的宣傳教育。新加坡政府十分善于利用評(píng)比活動(dòng)、全國(guó)性運(yùn)動(dòng)等 城市管理輔助手段有針對(duì)性地解決城市管 14 理中的問題。 4． 與城市管理相關(guān)單位及個(gè)人的有效溝通 新加坡城市管理的主要負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu) —— 市政 理事會(huì)，把居民、城市管理中的承包商、基層領(lǐng)袖和政府部門都看作是自己的合作伙伴，始終保持著有效的溝通。 5． 實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)行，精細(xì)化管理 新加坡城市道路及公共場(chǎng)所清掃職責(zé)劃分為三塊：第一塊為市政理事會(huì)之間交界的道路以及城區(qū)高速公路，由國(guó)家環(huán)境局負(fù)責(zé)，通過公開招標(biāo)方式確定清掃企業(yè)并簽訂為 期 5 年的清掃合約；第二塊是各個(gè)市政理事會(huì)管轄范圍內(nèi)公共道路及社區(qū)公共區(qū)域，由市政理事會(huì)負(fù)責(zé)；第三塊是商業(yè)、工業(yè)區(qū)域，由業(yè)主自行負(fù)責(zé)。招投標(biāo)以服務(wù)質(zhì)量等綜合選擇企業(yè)招標(biāo)書和合同書內(nèi)容詳盡、操作性強(qiáng)。精細(xì)化管理是新加 坡整個(gè)環(huán)衛(wèi)水平高的重要原因。路邊的溝渠每?jī)尚瞧谝匀耸智謇硪淮巍Ｐ录悠逻€制定科學(xué)的清掃作業(yè)規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn)，道路清掃保潔一般每隔一天由掃路車清掃一遍，每天人工保潔一次并傾倒一次路邊垃圾箱