【正文】 縣 行政結(jié)構(gòu) 由誰(shuí)設(shè)計(jì)？為誰(shuí)而存在？ 縣行政 是 中國(guó) 行 政體系中最基層的行政層級(jí)，在城市與此相對(duì)應(yīng)的就是區(qū)和街道辦事處。 按道理，公眾對(duì)社會(huì)管理和公共服務(wù)的需求 應(yīng)該 是縣 、 鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政結(jié)構(gòu)改革和 設(shè)置 的直接依據(jù)，但是， 中國(guó) 實(shí)現(xiàn)的是 上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和決定下級(jí) 、 權(quán)力 高度集中的行政 運(yùn)行模式， 縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政結(jié)構(gòu)設(shè)置 和變動(dòng) 是由上級(jí)行政按照它們認(rèn)為的需要 決定的，在 很大程度上還是 為了 滿足上級(jí)行政的需求。 這兩方面 的 相互依存，決定了 中國(guó) 行政結(jié)構(gòu)的垂直關(guān)系 性質(zhì) 。 這從行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和行政結(jié)構(gòu)改革兩方面得到明顯的體現(xiàn)。黨中央有常委機(jī)構(gòu)， D縣 也有縣委常委，中央有組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部、紀(jì)律檢查委員會(huì)等， D縣 也有對(duì)應(yīng)部門(mén)，乃至在鄉(xiāng)鎮(zhèn)也有相應(yīng)的組織委員、宣傳委員、統(tǒng)戰(zhàn)委員和紀(jì)律檢查委員與之相呼應(yīng)。國(guó)家有軍事委員會(huì)、國(guó)防部和外交部，縣里也有類似的部門(mén)，比如 D 縣 武裝部、外事局等。比如 某市委和市政府最近幾年在大力推行該市 “城鄉(xiāng)一體化”建設(shè)，要求下屬各縣市區(qū)建立常設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)這一工作， D縣 為此設(shè)立了“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌局”，這是一個(gè)與其他行政序列局相并列的一個(gè) 行政 機(jī)構(gòu)。 另一個(gè)說(shuō)明上級(jí)行政左右 D縣 行政結(jié)構(gòu)變化的是行政機(jī)構(gòu)改革。 D縣 作為行政最末端，只能按照上級(jí)行政的改革要求進(jìn)行行政結(jié)構(gòu)的調(diào)整。從 D縣 機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)有關(guān)這次機(jī)構(gòu)改革的以下表述中可以看出 D縣 的末端地位：“根據(jù) （某）市 委、市人民政府的統(tǒng)一部署，我縣縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革工作 2020年 10 月底開(kāi)始，在縣委、縣政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，在各級(jí)各部門(mén)的充分努 力和廣大干部職工的理解支持下，以黨的十五大和十五屆四中全會(huì)和中央、省、市機(jī)構(gòu)改革工作會(huì)議精神為指導(dǎo)， 按照有利于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變， …… 降低行政成本、減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、提高工作效率， …… 遵循‘黨規(guī)定職能、按程序辦事情’、‘精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能’、‘權(quán)責(zé)一致’和‘實(shí) 2 、地級(jí)市，市 D 縣的上級(jí)行政主管，下同。這段表述透露 了 這樣幾個(gè)消息：一是這次機(jī)構(gòu)改革是中央要求和發(fā)動(dòng)的；二是由 某市 委和市政府部署的，三是由縣委和政府執(zhí)行的。據(jù) D縣 人事局 介紹， 一 個(gè)縣 的行政 機(jī)構(gòu) 數(shù)量以及各部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和人員編制 ，都是由 某市 委和市政府統(tǒng)一 規(guī)定的。 D縣 通過(guò) 自己的 努力，很幸運(yùn)地躋身于一類縣， 從而獲得了 23 個(gè)行政機(jī)構(gòu)設(shè)置指標(biāo)。在此次改革中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員也被要求裁員20%。這雖不是一次全國(guó)性改革，但是也不是縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)動(dòng)的行政改革。 由此可見(jiàn)，在縣行政結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)上和調(diào)整、改革過(guò)程中，縣行政的聲音、作用是很小的，當(dāng)然更缺少民眾的聲音和影響。但是這現(xiàn)實(shí)需要究竟是誰(shuí)的需要以及民眾的需要怎樣體現(xiàn)，仍然是一個(gè)問(wèn)題，從行政的公共資源配置和公共服務(wù)上也許能找到部分答案。 在 2020年和 2020年行政改革以及有關(guān)行政結(jié)構(gòu)的設(shè)置中， D縣 按 照上級(jí)行政的部署和要求去做， 達(dá)到了 一些所謂的 預(yù)期目的，比如縣政府工作部門(mén)由原來(lái)的 35 個(gè)精簡(jiǎn)為23 個(gè)，精減 比例為 %，全縣 7個(gè)黨委工作部門(mén)和 23 個(gè)政府工作部門(mén)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)由原來(lái)的 317 個(gè)精簡(jiǎn)到 241個(gè)，精減 比例 24%；各部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)有 了明確的設(shè)置和限制 ，不像過(guò)去副職過(guò)多，沒(méi)有明確的限定 ；縣級(jí)黨政群機(jī)關(guān)共分流了 719人；鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)分流了 868人。在其他國(guó)家不可能在如此短短的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行如此大 幅度的機(jī)構(gòu)調(diào)整和人員分流。 但是， 問(wèn)題也就出在 這里。 2020 年前， D 縣 的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置也是根據(jù)上級(jí)行政的要求設(shè)置的，通過(guò)改革，縣級(jí)行政機(jī)構(gòu)減少了 12 個(gè)，但是問(wèn)題在于上級(jí)行政對(duì)縣級(jí)行政的職能要求并沒(méi)有減少，而且上級(jí)行政的機(jī)構(gòu)設(shè)置還多于D縣 。 為了確保機(jī)構(gòu)改革的 實(shí)現(xiàn) ，同時(shí)也要完成上級(jí)的其它任務(wù) 以及獲取相應(yīng)的資源 ， 縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革只能采取一些“變通”辦法， 即 “曲線救國(guó)” 法 ：一是 一些 行政 單位“事業(yè)化”。 二是 啟用事業(yè)單位編制 人員彌補(bǔ)公務(wù)員的短缺 。有的部門(mén)除了官就沒(méi)有兵，有領(lǐng)導(dǎo)卻沒(méi)人干活。 行政機(jī)構(gòu)改革的最主要目的是降低行政成本、提高行政效率 。為了降低人員分流的難度， D縣在行政機(jī)構(gòu)改革中主要采用 買斷工齡自謀職業(yè)、退休、辭職和離崗待退 等 方式 。 D縣 鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革 共分流了 868人，其中 600 多人是采用離崗待退方式分流的。 有一些年紀(jì)很小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部（該縣年齡最小的是 23 歲）通過(guò)離崗待退而分流。 由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部人員減少了，某鄉(xiāng)鎮(zhèn)原來(lái)有 59個(gè)干部，其中 38個(gè)離崗待退，超過(guò)了 21個(gè)在崗干部的數(shù)量，但 是他們留下的工作要在崗干部工作，使后者的工作量倍增，而工資和其他報(bào)酬卻沒(méi)有增加。有 4人沒(méi)結(jié)婚，已分流待崗，他們的工資可以拿到退休年齡，每年還跟我們一樣，我們的工資增加，他們的工資也增加。這叫所謂的 ‘ 愿為政府工作、有能力的人累死，上面有關(guān)系的人耍死，沒(méi)能力的年輕人笑死 ’ 。機(jī)構(gòu)改革應(yīng)抓嚴(yán)進(jìn)口，放寬出口?！?某鎮(zhèn)的財(cái)政所連會(huì)計(jì)也離崗待退，因此沒(méi)有人負(fù)責(zé)會(huì)計(jì)工作，結(jié)果不得不重新將她聘請(qǐng)回來(lái)，每月工資 600元，同時(shí) 她 仍然享受著離崗待退的待遇；也是該鎮(zhèn)的兩個(gè)司機(jī)離崗待退， 結(jié)果沒(méi)有人為領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)車，最后又花錢將他們聘請(qǐng)回來(lái)。 為什么會(huì)出現(xiàn) 改革與預(yù)期 的 不一致現(xiàn) 象呢？這需要從行政職能上作進(jìn)一步分析。行政具有資源配置和提供公共服務(wù)兩種職能，這兩種職能的地位不同將決定行政運(yùn)行效果，出現(xiàn)不同的運(yùn)行模式：一種模式是資源配置決定公共服務(wù)的提供，通俗地說(shuō)，那就是有多少人力、財(cái)力和權(quán)力，就辦多少事情 ，這是一種量力而出的運(yùn)行模式。第三種模式就是資源配置與公共服 務(wù)的提供不相一致，甚至出現(xiàn)嚴(yán)重背離的現(xiàn)象。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展不夠發(fā)達(dá)、行政財(cái)力有限的情況下，一般都采用第一種模式，即行政為公眾提供有限的公共服務(wù)，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平，財(cái)政能力足以支撐起充分的公共服務(wù)，就可以由公共服務(wù)的需求來(lái)決定資源的配置。當(dāng)然，這不是 D縣 自己所選擇的，而是上級(jí)行政所強(qiáng)加給它的。 行政級(jí)別越低，越難以自我做主，各種權(quán)力和財(cái)政收入越多地掌控在上級(jí)行政之手 。 1998 年的行政改革實(shí)現(xiàn)了縣領(lǐng)導(dǎo)由上級(jí)派來(lái)的“異地做官”制度， D縣 7 位主要領(lǐng)導(dǎo)（縣委書(shū)記、縣長(zhǎng)、紀(jì)檢委書(shū)記、法院院長(zhǎng)、監(jiān)察院院長(zhǎng)、組織部部長(zhǎng)和公安局局長(zhǎng)）都是由市委從外地派來(lái)任職的。 目前的格局是“省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)中央派，市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)省里派，縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)市里派，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)縣里派”，基本上靠這樣的人事關(guān)系維持著 中國(guó) 政令上下暢通的行政一體化格局。 與此同時(shí)，縣行政的人事編制也是 由省市乃至中央決定的， D縣究竟需要多少人從事行政管理，自己是作不了主的。這樣的權(quán)力格局對(duì)于下級(jí)行政濫設(shè)職位、機(jī)構(gòu)膨脹 起到一定的防范作用。正如縣里的一位組織部副部長(zhǎng)所說(shuō)的： “還有一個(gè)問(wèn)題是，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)多少，在法律上沒(méi)有規(guī)定，由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的任用，應(yīng)該執(zhí)行先定規(guī)則 后做事的辦法，而不是相反。一個(gè)難題是由于 D縣 人口只有 50萬(wàn)左右，市里只給 24 個(gè)行政 機(jī)構(gòu) 編制，其他一些部門(mén)只能成為事業(yè)單位，但是這些事業(yè)單位的上級(jí)對(duì)口部門(mén)則責(zé)怪 D 縣不重視這個(gè)部門(mén)工作，就說(shuō)今后不給物力和政策支持。 對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的改革帶來(lái)的問(wèn)題，那就更多。 D 縣 鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制裁減是 按 這樣的比例進(jìn)行的： 三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并為一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的，按 15%到 20%的比例裁減人員；兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并為一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的，按 20%到 25%的比例裁減人員；實(shí)際操作中按最低下限裁減人員。縣政府將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些職能（如農(nóng)業(yè)、水利管理和服務(wù)功能）收歸縣有關(guān)部門(mén)，縣有關(guān)部門(mén)在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立片站（或所）。 但是，正如上面指出過(guò)的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革不但沒(méi)有起到預(yù)期的目的，相反卻帶來(lái)許多負(fù)面的影響。另一個(gè)問(wèn)題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的一些職權(quán)被上收后，縣級(jí)行政部門(mén)在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立各種片站，它們與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政又產(chǎn)生了一些管理摩擦。這些人的錢由縣級(jí)部門(mén)承擔(dān)。從這個(gè)月開(kāi)始，這些人的管理權(quán)下放到鎮(zhèn)里，但仍管不好，他們很不愿意。因此，縣鄉(xiāng)行政的效率并沒(méi)有通過(guò)行政改革而得到提高，反而在一定程度上在下降，與此同時(shí)，各行政部門(mén)為了提高自己的生存能力，就想辦法向社會(huì)尋找索取收益的途徑，從而造成干群、政府與老百姓的矛盾和緊張。同級(jí) 行政部門(mén)之間的關(guān)系本質(zhì)就是權(quán)力與責(zé)任的劃分和承擔(dān)，也就是行政資源如何配置和公共服務(wù)如何實(shí)施。 當(dāng)然，這四類關(guān)系并不完全屬于橫向關(guān)系，內(nèi)部也存在著上下等級(jí)關(guān)系，這種等級(jí)差別不僅指行政級(jí)別的不同，而且也包含著資源和權(quán)力配置上的不同和等級(jí)，所以，有些部門(mén)雖然行政級(jí)別相同，但是在資源配置和實(shí)際權(quán)力的使用上大不同，它們之間也存在等級(jí)之別，甚至存在支配與被支配的關(guān)系 。 權(quán)力的橫向分配 、合作 和競(jìng)爭(zhēng)： D 縣 級(jí) 行政 四大班子的 關(guān)系 在 中國(guó) 的行政框架 設(shè)置中， 縣級(jí)行政 由 縣委、縣府、縣人大和縣政協(xié)四大支柱 構(gòu)成 ， 其中 縣委是縣級(jí)行政 的權(quán)力 核心，縣 政府 是 權(quán)力的 執(zhí)行者，縣人大是權(quán)力的 象征和 監(jiān)督者 ，而縣政協(xié) 是 權(quán)力的監(jiān)督者 。 四權(quán)的設(shè)立在于相互制衡 ，實(shí)現(xiàn)權(quán)力 的 平衡 運(yùn)行 ，但實(shí)際上，“四權(quán)”是失衡的 ，其中關(guān)鍵在于人大過(guò)小，縣政協(xié)沒(méi)權(quán)，對(duì)其他兩權(quán)起不到制衡作用 。按設(shè)計(jì)， 縣人大擁有這樣的權(quán)力： “重大事項(xiàng)決定權(quán)：本行政區(qū)域內(nèi)涉及到