【正文】 我國政府組織的結(jié)構(gòu) （ 1）縱向結(jié)構(gòu) 宏觀――中央層次，地方行政組織的層次。 （ 2） 橫向結(jié)構(gòu)。 行政組織體制的基本類型 A、根據(jù)行政組織中最高決策權(quán)所屬人數(shù)可分為首長制和委員會制。 優(yōu)點(diǎn)：權(quán)力集中，責(zé)任明確，指揮靈敏有力，易于保守秘密，減少不必要 的摩擦和損耗，能迅速完成任務(wù)。 ② 首長個人在精力、體力、知識、智慧、才能方面的局限，不利于對行政事務(wù)的周密考察與恰當(dāng)處理。是指行政組織的法定最高決策權(quán)由兩個以上的委員通過委員會議集體執(zhí)掌的組織體制。 缺點(diǎn)：責(zé)任不明確，容易造成爭功諉過的弊端，委員間相互協(xié)調(diào)不易，力量難以集中，決策遲緩，并且容易泄露決策 機(jī)密。 （ 1） 層級制 ：又稱分級制。 優(yōu)點(diǎn)：①組織系統(tǒng)業(yè)務(wù)相通，便于溝通領(lǐng)導(dǎo)。 缺點(diǎn)：①上級任務(wù)繁雜，往往顧此失彼。③各層級行政首長權(quán)力集中，要求下級對上級的絕對服從，容易造成獨(dú)斷專行。指行政組織橫向依據(jù)不同的業(yè)務(wù)性質(zhì)、職能而平等劃分若干部門，每個部門所 管業(yè)務(wù)內(nèi)容不同，但所管范圍大小基本相同的組織體制。 缺點(diǎn)：分工單位無力進(jìn)行全局直轄市，責(zé)任不明，過細(xì)的分工還促使部門主管過多，政出多門，使下級部門無所適從。 （ 1） 集權(quán)制 ：指行政權(quán)力集中在上級機(jī)關(guān)，下級機(jī)關(guān)公有有限的權(quán)，須依靠上級機(jī)關(guān)的指令辦事的組織體制。 缺點(diǎn)：節(jié)制過嚴(yán)，下級的行為帶有被 動性，積極性得不到發(fā)揮，不能因地制宜，及時處理行政事務(wù)，機(jī)關(guān)及個人也容易導(dǎo)致獨(dú)裁和長官意志。 優(yōu)點(diǎn)：①各級行政組織可以因地制宜發(fā)揮自己的特長處理事務(wù)，行政措施緊貼實(shí)際，能適應(yīng)客觀環(huán)境的變化。 ③可防止上級組織和個人的獨(dú)斷行。 ②下級組織機(jī)關(guān)彼此分離，中央無力調(diào)控，容易形成地方勢力，相互沖突，發(fā)生糾 紛，造成行政組織的分裂。 （ 1） 完整制 ：又稱集約制或一元統(tǒng)屬制。 優(yōu)點(diǎn)：權(quán)責(zé)集中分明，組織結(jié)構(gòu)簡單統(tǒng)一，機(jī)構(gòu)之間分工合作好，有利于領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的全局統(tǒng)籌和行政命令的貫徹執(zhí)行，并能人盡其用，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢。 （ 2） 分離制 ：又稱獨(dú)立制或多元統(tǒng)屬制。 優(yōu)點(diǎn)：行政機(jī)關(guān)獨(dú)立性大，措施靈活，通過發(fā)揮專業(yè)部門優(yōu)勢，對某些局部事務(wù)能夠采取有力的措施。 第 三 節(jié) 公共 組織的過程與行為 組織權(quán)力及其運(yùn)作 權(quán)力 ：是一個組織中的個人或部門影響他人以達(dá)到預(yù)期結(jié)果的能力。 （１） 對組織高層管理者而言，權(quán)力來源于：正式的職位、所控制的資源、對決策前提和信息的控制、居于組織中心位置。 （３） 低層成員：個人資源、職位資源。 9 （２） 自下而上的權(quán)力運(yùn)行：控制上級。 組織授權(quán) 包括外部授權(quán)和內(nèi)部授權(quán)。但由于上級組織或高級管理者們害怕失去權(quán)力后自己地位受到影響而使授權(quán)面臨很大障礙。 ① 目標(biāo)與顧客的沖突。 ② 功能與領(lǐng)域的沖突。即“條條”與“塊塊”的沖突突。組織目標(biāo)的每次變動、不同組織的目標(biāo)發(fā)生交叉時易發(fā)生。 （ 1）利益相關(guān)的組織通過協(xié)商達(dá)成協(xié)議，以明確相互間的邊界。 （ 3） 根據(jù)組織領(lǐng)導(dǎo)準(zhǔn)則，指定某個機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)特定范圍內(nèi)所有組織的活動。 B、 垂直協(xié)調(diào)：領(lǐng)先組織的等級權(quán)威，上級對下級組織的協(xié)調(diào)。 組織合作模型 特征 ：（ 1）實(shí)行小團(tuán)體控制。（ 3）競爭以時間為基礎(chǔ)，是效率的競爭。 組織合作的益處和沖突帶來的損失。 A、 X 理論：①人一般生來厭惡工作，只要有可能就想逃避工作。 ③愿意受人指揮，希望逃避責(zé)任，沒有進(jìn)取心，安全重于一切。 ②懲罰并非唯一手段，自我控制、自我指揮。 ④尋求 責(zé)任。 ⑥一般人的智力潛能只是部分得到利用。 A、“成人發(fā)展模型”。 C、“政治行為模型”。 A、公共選擇 理論：假設(shè)組織中的個體是“經(jīng)濟(jì)人”，個體行為具有“經(jīng)濟(jì)人”特征： ①經(jīng)濟(jì)人是理 性 的，總是做出有利于自身利益的選擇。因而人們加入組織，目的同樣是要通過組織實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化。 第 四 節(jié) 公共 組織環(huán)境 公共組織的生態(tài)環(huán)境 （ 1） 公共組織環(huán)境 ：指公共組織身外所有能夠直接或間接對組織的存在與發(fā)展產(chǎn)生影響的因素的總和 （ 2） 公共組織的生態(tài)環(huán)境 ：主要指組織運(yùn)行的外部環(huán)境，即宏觀環(huán)境，同時也包括存在于組織之外的中介環(huán)境。其基本要素包括政治體制、政治權(quán)力、國家結(jié)構(gòu)、政府機(jī)構(gòu)、政黨制度、公共政策。其基 本要素包括經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)濟(jì)利益、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。包括認(rèn)知、價值、意識形態(tài)、行為規(guī)范、道德傳統(tǒng)。包括經(jīng)驗(yàn)技術(shù)、實(shí)體技術(shù)、知識技術(shù)。 （ 2）開放的公共組織具有再生功能，能夠?qū)崿F(xiàn)組織的再生產(chǎn)。 產(chǎn)生階段 集體化階段 規(guī)范化階段 11 精細(xì)階段 組織變革過程 目標(biāo)： （ 1）提高組織適應(yīng)環(huán)境的能力。 （ 3）使公共組織承擔(dān)更多的公共責(zé)任。 變革方向的確定 。 監(jiān)督調(diào)整。傳統(tǒng)的官僚制已不能適應(yīng)這種變化，反而成為沉重的包袱。 政 府再造 ： 是指對公共體制和公共組織進(jìn)行根本的轉(zhuǎn)型，以大幅提高組織效能、效率、適應(yīng)性及其創(chuàng)新的能力，并通過變革組織目標(biāo)、組織激勵、權(quán)力結(jié)構(gòu)及組織文化等來完成這種轉(zhuǎn)型的過程。 組織變革趨勢（從三個方面展開）。“ 學(xué)習(xí)型組織論 ”： 新的組織所依賴的技術(shù)不以機(jī)器為基礎(chǔ)，而以知識為基礎(chǔ)，它設(shè)計(jì)是用來處理知識和信息的，組織成員的首要任務(wù)不是為了追求單一的效率，而 是 如何識別和解決新的問題。 （２） 著眼于組織結(jié)構(gòu)的變化。 （３） 著眼于組織功能的變化。 ①“ 新公共管理 ”以“經(jīng)濟(jì)人”為假設(shè)，以市場化和管理主義為政策取向， 強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向和顧客導(dǎo)向，關(guān)注公共部門的微觀經(jīng)濟(jì)問題 ，是新自由主義在國家問題上的表現(xiàn) 。 12 （ 2）“公民社會”的途徑： ①此途徑認(rèn)為，治理是公民社會的“自組織網(wǎng)絡(luò)”，是公民社會部門在自主追求共同利益的過程中創(chuàng)造的秩序，在公共資源管理、社區(qū)服務(wù)與發(fā)展、同業(yè)協(xié)會和跨國性問題網(wǎng)絡(luò)中普遍存在。組織成員可自主治理生活領(lǐng)域中的公共事務(wù)。 （ 3） 合作網(wǎng)絡(luò)的途徑：試圖在“網(wǎng)絡(luò)管理”的框架內(nèi)整合上述兩種研究途徑。 認(rèn)為治理是政府和社會力量通過面對面的合作方式組成的網(wǎng)絡(luò)狀管理系統(tǒng)。指的是為了實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公共利益，政府部門和非政府部門 （私營部門、第三部門、公民個人） 等眾多公共行動主體彼此合作，在相互 依存的環(huán)境中分享 公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的過程。 A、治理與統(tǒng)治的相同點(diǎn)：二者追求的目標(biāo)相同，都需借助 公共維持社會秩序和處理公共事務(wù) ，以促進(jìn)公共利益的最大化。 （１） 管理的主體不同。治理是政、企、社會團(tuán)體和個人等公共活動者共同處理公共事務(wù)的活動。與統(tǒng)治相比，治理地對象更多，范圍更廣。 （３） 管理的機(jī)構(gòu)不同。治理的機(jī)制是信任。統(tǒng)治是強(qiáng)制性方式（行政、法律、軍事手段） 。 （５） 管理 的重點(diǎn)不同。治理以滿足公民的需求為出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)國家與社會、政府與市場、私人領(lǐng)域與公共領(lǐng)域的合作。 （ 2）反思理性的“復(fù)雜人”。 （ 4）共同學(xué)習(xí)的政策過程。 特點(diǎn)：①治理主體是世界范圍的公共行動者。 ③治理機(jī)制是一系列用以解決跨國性問題和管理全球公務(wù)事務(wù)的制度安排。政府部門除直接提供某些公共物品外，還要動員和利用各種社會力量來組織公共物品和服務(wù)的生產(chǎn)。 ②政府項(xiàng)目執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)：通過服務(wù)網(wǎng)絡(luò)來執(zhí)行供給項(xiàng)目，不必通過科層制度親自提供。 （ 3） 社區(qū)治理：①志愿服務(wù)。 ③消費(fèi)者控制。 第二，推動社區(qū)成員參與社區(qū)發(fā)展計(jì)劃，使公共服務(wù)直接處于社區(qū)民眾監(jiān)控之下。 ①在市場和政府起不了作用的地方，合作網(wǎng)絡(luò)與不一定能有效發(fā)揮作用，并非所有社會問題均可通過合作網(wǎng)絡(luò)解決。 （ 2）合法性問題。合作網(wǎng)絡(luò)的有效運(yùn)作是提高政治系統(tǒng)合法性的一種途徑和工具。治理能力與治理需求之間的差距是產(chǎn)生有效性問題的直接原因。 ②開發(fā)新的管理工具。 ④網(wǎng)絡(luò)中的行動者要有行動意識。由于政府部門與非政府部門共享權(quán)力、分擔(dān)責(zé)任，帶來公私界限模糊、責(zé)任認(rèn)定困難的問題，公共行動者 互相推諉、轉(zhuǎn)嫁責(zé)任成為可能。 ②完善公共責(zé)任制度，確保公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)?！霸卫怼苯巧床扇∽詈笱a(bǔ)救措施重塑合作網(wǎng)絡(luò)。 當(dāng)代 西方各國政府改革的 浪潮 各國改革的概況和特點(diǎn) 英國 14 美國 新西蘭 澳大利亞 歐洲大陸 背景和原因 （ 1）經(jīng)濟(jì)和政治因素――石油危機(jī)后 經(jīng)濟(jì)蕭條，福利國家不堪重負(fù)。 （ 2）經(jīng)濟(jì)全球化――推動力。 （ 4）傳統(tǒng)的官僚體制的失效和商業(yè)管理模式的示范性影響。 （ 2）公共服務(wù)的市場化、社會化。 （ 4）引入現(xiàn)代化管理技術(shù)。 （ 6）機(jī)構(gòu)的重組。 第一， 官僚體制是一種過時、僵化、無效率的政府體制模式。 第三，政治與行政分開在實(shí)踐中難以做到和 不現(xiàn)實(shí) 的 。 貝爾提出企業(yè)化政府的四大價值沖突和價值矛盾： ①企業(yè)自主與民主負(fù)責(zé)之間的價值沖突。③企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)的隱弊性與民主所要求 的開放性之間的沖突。 實(shí)踐中 ： 人員精簡問題、規(guī)章制度刪除問題、權(quán)力下放問題、等級問題、政治與行政分離問題、是公民還是顧客的問題、誰來負(fù)責(zé)、價值取向、改革的力度與持久性問題。 （ 2） 1956 年下半年：以中央向地方下放權(quán)力為主要內(nèi)容。 15 （ 4） 1982：重點(diǎn)――撤并行政機(jī)構(gòu)，裁減人員。 （ 6） 1993：其方向與目標(biāo)即適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變職能，側(cè)重點(diǎn)在政府經(jīng)濟(jì)管理部門。 （ 8）行政審批制度改革： 1999 年底啟動，是校正政府在市場經(jīng)濟(jì)中“錯位、缺位和越位”行為的最迫切工作。 ①保留事項(xiàng)的審批權(quán)限往往在上級，下改上不改就改不動。 ③制度化建設(shè)與體制創(chuàng)新力度不夠。 ⑤中介機(jī)構(gòu)發(fā)展較慢，難以承擔(dān)政府委托的任務(wù)。 ②行政審批制度的階段性成果奠定基礎(chǔ)。 ④中央高層、各級政府、社會及人民群眾重視、擁護(hù)。 A、成就： （ 1）對于政府改革的重要性、必要性和迫切性取得一定程度的共識。 （ 3）政府職能轉(zhuǎn)變邁開實(shí)質(zhì)性步伐，政府管理體制和運(yùn)行方式創(chuàng)新力度加大。 （ 5）國家公務(wù)員制度的基本框架確立，依法治國、法治行政觀念開始深入人心。 （２） 堅(jiān)持精簡、統(tǒng)一、效能的原則。 （４） 堅(jiān)持機(jī)構(gòu)改革與干部人事制度改革相結(jié)合。 C、缺陷： （１） 政府管制仍較多，市場機(jī)制作用沒有得到充分發(fā)揮。 （３） 政府內(nèi)部決策職 能與執(zhí)行職能不明確，致使一些部門忙于具體事務(wù)、疏于決策，重審批、輕監(jiān)管，既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動員，缺乏有效的制約機(jī)制。 D、 深化行政體制改革應(yīng)處理好的幾個關(guān)系。 ①機(jī)構(gòu)性的變革。 ③價值層面的變革。不公重視價值和價值目標(biāo)，且需引進(jìn)現(xiàn)代化的管理方式、方法和技術(shù)。 ①盡量避免“一刀切”并淡化機(jī)構(gòu)設(shè)置及職能上下對口的色彩。 ③將自上而下和自下而上兩種改革方式有機(jī)結(jié)合，且更多 地 采用自下而上的方式。 （２） 完善宏觀調(diào)控體系：將國家發(fā)展計(jì)劃委員會改組為國家發(fā)展和改革委員會（發(fā)改委）。 （４） 繼續(xù)推進(jìn)流通管理體制改革：組建商務(wù)部。 地方政府改革的新趨勢（試點(diǎn)城市改革的思路） 2021 下半年－ 2021上半年，先后確定廣東的深圳和順德、福建的晉江、浙江的上虞和青島的城陽區(qū)作為全國深化公共體制改革和機(jī)構(gòu)改革的試點(diǎn)。 （２） 加大了政府體制創(chuàng)新和政府職能轉(zhuǎn)變的力度。 （４） 大都重視行政管理方式創(chuàng)新――市場競爭機(jī)制、工商管理 方法及信息技術(shù)的引入。 國內(nèi)外政府間關(guān)系研究的進(jìn)展 我國政府間關(guān)系研究的 成就和不足 成就： （ 1）中央與地方關(guān)系的研究歷來受到重視； 17 （ 2）進(jìn)來區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)的興起，對政府間的橫向關(guān)系給予了一定的關(guān)注； （ 3）分析方法不斷豐富，從博弈論的角度來分析政 府間關(guān)系 不足： （ 1）主要限于中央與地方關(guān)系的研究，政府間其它脈絡(luò)關(guān)系關(guān)注少（橫向、交叉）。 （ 3）分析方法以實(shí)證研究為主，理論分析不足。 （ 1）傳統(tǒng)的中央控制模式：①中央政府掌控一切，它從等級制的頂端對政府體系進(jìn)行管理，而不是著眼于整個體系。――“自上而下”的分析視角。強(qiáng)調(diào)的是高度的地方分權(quán)與自主治理，而 不是中央的控制與影響。――“自下而上”的分析視角。 A、網(wǎng)絡(luò)的三個基本內(nèi)容 : ①網(wǎng)絡(luò)由各種各樣的行動者構(gòu)成，每個行動者都有自己的目標(biāo)，且在地位上是平等的。 ③網(wǎng)絡(luò)行動者采取合作的策略活動來實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)。 ②相互依賴與分權(quán)――討價還價、相互妥協(xié)。 總之，網(wǎng)絡(luò)模式下的政府間關(guān)系要求一體化的程度以弱化等級色彩，要求政府間 的分權(quán)以提高地方的自主性， 要求政府間彼此合作以實(shí)現(xiàn)各方的共贏。 （ 1）政府間關(guān)系等級制色彩的弱化：一是大都市區(qū)管轄單位的碎片化 。 （ 2）中央與地方的分權(quán)傾向：增加地方自主性的方向發(fā)展，改變地方過分依賴中央的局面，使政府間的資源分配更趨平衡，以提高相互依賴的程度。 18 第 三 節(jié) 中國政府間關(guān)系的現(xiàn)狀與改革 中國政府間關(guān)系的傳統(tǒng)模式：等級控制模式 這一模式下，政府間關(guān)系特征如下： （１） 政府間的結(jié)合構(gòu)造上，主要體現(xiàn)為層級隸屬關(guān)系 。 （２） 在政府間的權(quán)力分配上，實(shí)行中央高度集權(quán)。 ②事務(wù)管理權(quán)限：命令和執(zhí)行、控制與被控制。 （３） 在政府間的橫向關(guān) 系上――阻隔多而聯(lián)系少。 ②缺乏合作的物質(zhì)基礎(chǔ)，地方政府缺乏資源控制在中央各部門。 A、政府間關(guān)系等級制結(jié)構(gòu)的變化。 （２） 城市尤其是