【正文】 民更多的權(quán)利要求 (如社會保障福利、最低生活保障權(quán)利、勞動與就業(yè)權(quán)利、健康權(quán)利、受教育與培訓權(quán)利、享有文化財富權(quán)利等 )，完善的社會福利體系與全面的社會保障體系逐漸建立起來。第三階段是 20世紀 70 年代至今的改革與調(diào)整時期。從更深的層次看，由于進入信息化時代，高科技與信息技術(shù)不斷發(fā)展所帶來的經(jīng)濟與社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型以及全球化所導致的世界市場的形成和國家競爭力的變化，迫切要求政府職能作出相應(yīng)的調(diào)整和變革。 近年來西方發(fā)達國家政府職能調(diào)整與創(chuàng)新主要集中于以下幾個方面：一是，政府職能由管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變；二是，調(diào)整政府與社會、政府與市場的關(guān)系，壓縮政府職能，建立“小而有效”的政府職能模式；三是，政府職能調(diào)整的重點是引進市場機制和社會機制，放松政府規(guī)制；四是，在政府職能的實現(xiàn)方式上，重點改革政府的治理工具 (放松管制，創(chuàng)新工具，如特許經(jīng)營等 )；五是，政府內(nèi)部改革的重點是改革傳統(tǒng)僵化的官僚組織體制，構(gòu)建適應(yīng)信息化時代要 求的更為靈活的政府運行機制 (分權(quán)、決策與執(zhí)行職能的分離、從事制度改革、電子政府、信息公開等 )。 經(jīng)過 20 年的改革開放，我國已不可逆轉(zhuǎn)地融入經(jīng)濟全球化的進程中，并通過加入世界貿(mào)易體系開始自覺地參與全球化的國際分工和市場競爭。 在總結(jié)我國行政審批制度改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，借鑒市場經(jīng) 濟發(fā)達國家的成熟做法，根據(jù)行政許可的性質(zhì)、特點、功能、適用條件等，《行政許可法》第 12 條規(guī)定了五類可以設(shè)定行政許可的事項。 普通許可是行政機關(guān)確認自然人、法人或者其他組織是否具備從事特定活動的條件的許可方式。根據(jù)《行政許可法》第 12 條第一項的規(guī)定，其適用于直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護以及直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準的事項。其主要特征是，對相對人行使法定權(quán)利或者從事法律沒有禁止但附有條件的活動的準許；一般沒有數(shù)量限制；行政機關(guān)實施普通許可一般沒有自由裁量權(quán)；能否取得許可與申請人自身條件有關(guān)；普通許可一般不得轉(zhuǎn)讓。 特許是行政機關(guān)代表國家向被許可人授予某種權(quán)利的許可方式，主要適用于自然資源的開發(fā)利用、公共資源的配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準入等，需要賦予特定權(quán)利的事項。其主要特征是，特許一 般有數(shù)量限制；行政機關(guān)實施特許一般有自由裁量權(quán)；相對人取得特許一般10 應(yīng)當支付一定費用；特許可以在被許可人和符合條件的自然人、法人或者其他組織之間依法轉(zhuǎn)讓。 認可是行政機關(guān)確定申請人是否具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能的許可方式，主要適用于確定申請人是否具備為從事提供公眾服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)所必需的特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項。其主要特征是，一般都要通過 考試、考核等方式并根據(jù)考試、考核結(jié)果決定是否給予認可；通常沒有數(shù)量限制；行政機關(guān)實施認可一般沒有自由裁量權(quán)；資格、資質(zhì)認可與申請人的身份密切相聯(lián)系，資格、資質(zhì)許可不能轉(zhuǎn)讓。 核準是行政機關(guān)對某些事項是否達到特定技術(shù)標準、技術(shù)規(guī)范作出判斷的許可方式，主要適用于直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標準、技術(shù)規(guī)范，通過檢驗、檢測、檢疫等方式進行審定的事項。其主要 特征是，是否給予許可的依據(jù)主要是技術(shù)性、專業(yè)性的；沒有數(shù)量限制；一般要根據(jù)實地檢驗、核驗、檢測等作出決定；行政機關(guān)實施核準沒有自由裁量權(quán)；核準與申請事項的自身條件有關(guān)，核準許可不能轉(zhuǎn)讓。 登記是行政機關(guān)確立企業(yè)或者其他組織主體資格的許可方式。其主要特征是，未經(jīng)合法登記取得特定主體資格不得從事相關(guān)社會經(jīng)濟活動；沒有數(shù)量限制；行政機關(guān)一般對申請登記的材料只進行形式審查，通常可以當場作出決定；行政機 關(guān)實施登記沒有自由裁量權(quán)；登記許可本身就是確立主體身份地位的許可，是不能轉(zhuǎn)讓的。 （三）不得設(shè)定行政許可的事項范圍 值得注意的是，可以設(shè)定行政許可的事項大致有五類，但并不是說對所有這些事項都要設(shè)行政許可，對其中不宜通過設(shè)定行政許可進行管理和規(guī)范的事項應(yīng)當排除在可以設(shè)定行政許可的事項之外。 《行政許可法》對排除行政許可適用事項的規(guī)定，具有特別重要的意義。12 《行政許可法》從規(guī)范行政許可權(quán)力的角度為如何處理這幾方面關(guān)系提供了指引?，F(xiàn)代國家管理的范圍越來越廣，但公權(quán)力對社會生活的介入不是無限的，而是有限的，不能包攬一切，還要尊重習慣、尊重個體權(quán)利。只有在私權(quán)的行使有可能損害國家的、社會的、集體的利益或者他人的合法權(quán)利和利益時，才有公權(quán)介入之必要。 二是，在政府與市場的關(guān)系方面，市場調(diào)節(jié)優(yōu)先。 三是，在政 府與社會的關(guān)系方面，社會自治優(yōu)先。 四是，在事前監(jiān)督與事后監(jiān)督的關(guān)系方面，事后監(jiān)督優(yōu)先 。 為了維護國家安全和公共利益、保護公民生命財產(chǎn)安全，設(shè)定行政許可，進行事前監(jiān)管是必要的。從行政管理的成本和效益看， 一般來說 ， 對 那些 可能發(fā)生系統(tǒng)性 風險、很難 通過事后補救 的辦法來 消除影響或者 即使有辦法消除影響也 需要付出 超乎尋常 代價的 問題， 往往有必 要采取事前監(jiān)管 手段 ，而對可能發(fā)生隨機性、偶然性問題的 一般事項則采取事后監(jiān)管 手段 。 無論是公權(quán)不宜干預(yù)私權(quán)，還是市場優(yōu)先、自治優(yōu)先、事后監(jiān)督優(yōu)先，其間反映的一個共同的政策導向是，政府干預(yù)從緩的原則。事實上，政府機關(guān)可以綜合運用多種方式來實現(xiàn)行政目標，優(yōu)先考慮非強制性的行政指導、行政合同、事中監(jiān)督、事后行政處罰，最后再考慮行政許可的方式。實踐證明，無論出于何種初衷，也無論懷有多么美好的想法，政府對社會經(jīng)濟事務(wù)干預(yù)強度過大會阻礙經(jīng)濟的發(fā)展。 14 三、行政許可的實施主體 （ 一 ） 行政許可實施主體的一般規(guī)定 《行政許可法》第 22 條規(guī)定，行政許可由具有行政許可權(quán)的行政機關(guān)在其法定職權(quán) 范圍內(nèi)實施。 1. 行政許可的實施主體主要是行政機關(guān) 行政許可的實施主體主要是行政機關(guān)。 2. 實施行政許可的行政機關(guān)必須享有行政許可權(quán) （ 1） 行政機關(guān)依法享有外部行政管理職能。所謂外部行政機關(guān)是指依據(jù)法律的授權(quán)，代表國家對公民、法人或者其他組織實施管理的機關(guān)；所謂內(nèi)部行政機關(guān)是指基于 隸屬關(guān)系（特定權(quán)力關(guān)系）對行政機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的人員和事務(wù)實施管理的機關(guān)。