【正文】 短，下級執(zhí)行人員擁有較大的自主權(quán)，決策、執(zhí)行 面廣，也較靈活。 （２）缺點：容易造成信息失真，使高層決策被“走樣”執(zhí)行。 A、“尖形結(jié)構(gòu)”――管理層次多、管理幅度小。管理幅度是指一名管理者或一個組織有效管理的下級人員或單位、部門的數(shù)目。 ６、管理層次和管理幅度。 特點：公共事務(wù)由多人的董事會或委員會進行管理；“代理人”政府；不可隨意監(jiān)督組織外的代理商，不可隨意利用行政命令取消合同；不是孤立地處理公共事務(wù)。⑥雇員的選擇與提升以其技術(shù)能力為基礎(chǔ)。④有處理工作的程序系統(tǒng)。②有明確的職權(quán)等級制。認為組 織靠非人格化的規(guī)則來管理，理性意味著效率。 B、官僚模型：其基礎(chǔ)是馬克斯 .韋伯創(chuàng)立的官僚理論。⑤行政權(quán)威和責(zé)任授予單一行政人員而非董事會或委員會這樣的多成員機構(gòu)。③行政部門在最高層次上按主要目標(biāo)組建，每個部門包含一切有助于實現(xiàn)組織目標(biāo)的活動。 特點：①組織具有四個基礎(chǔ)：目標(biāo)、過程、顧客、領(lǐng)域。 A、古典 模型：建立在行政管理 等古典組織理論的基礎(chǔ)上，效率是組織追求的首要價值。如，各種院校、社區(qū)學(xué)校、研究所、基金會、醫(yī)療保健機構(gòu)、文化和科學(xué)技術(shù)團體、各種咨詢服務(wù)機構(gòu)。消費者權(quán)益保障委員會，各種行業(yè)協(xié)會等。其強制性是可對抗的，當(dāng)事人可拒絕裁決。如，納稅人必須接受稅務(wù)管理部門的管理。 A、強制型公共組織：政府部門。 答：（ 1）按財務(wù)－會計標(biāo)準(zhǔn)劃分（有利于加強審計和對公共組織的監(jiān)督）：政府機構(gòu)、教育組織、健康和福利組織、宗教組織、慈善組織 、基金會。 公共組織、私人組織、第三部門的差異（ 43 頁，表 1－ 1，了解就好）。既包括政府組織，也包括第三部門組織。組織目標(biāo)與行為是組織的本質(zhì)性特征。 1行政國家： 指 19 世紀(jì)末， 20 世紀(jì)初，與壟斷的進程相一致，尤其是第二次世界大戰(zhàn)以后，在資本主義國家立法、行政、法三權(quán)分立的國家權(quán)力主體關(guān)系中，行政權(quán)力和活動擴張，具有制定同議會、立法效力相當(dāng)?shù)男姓詈椭贫?同法院判決效力相近的行政裁決權(quán)，大量直接管理和介入國家和社會事務(wù)，從而起到最活躍和最強有力國家作用的一種國家現(xiàn)象。競爭意識不強 。（ 3）公務(wù)員素質(zhì)與能力（官員的市場觀念落后 。（１）入世對政府管理方式的沖擊，傳統(tǒng)的政府管理方式阻礙市場化進程。（ 3）高素質(zhì)、廉潔奉公的公務(wù)員隊伍。（ 1）市場體制。（ 4）政治民主化、科學(xué)化、制度化薄弱。（ 2）機構(gòu)臃腫，效率低下。所謂傳統(tǒng)政府即“全能型政府”：集中 配置社會資源，對經(jīng)濟和社會生活全面、微觀、直接干預(yù)。 1轉(zhuǎn)型期我國公共管理的實踐。（ 2）歐洲或萊茵模式。 B、由于經(jīng)濟發(fā)展水平，政治文化及歷史傳統(tǒng)等方面的差別，各市場經(jīng)濟國的政府公共管理模式亦不同。凱恩斯以“有效需求”為基礎(chǔ)論證國家全國干預(yù)的合理性，他主張放棄自由放任主義，實行對經(jīng)濟生活的全面干預(yù)，特別是通過財政和貨幣政策調(diào)控市場經(jīng)濟的運行。奉行三個原則：么有財產(chǎn)神對不可侵犯原則，契約原則，自我負責(zé)原則。 A、 在市場經(jīng)濟發(fā)展的不同時期，政府干預(yù)的范圍、內(nèi)容、和方式是不同的。包括 3 系統(tǒng)分析、比較分析、實驗分析、案例分析。制度形成偏好，規(guī)定 行為角色、約束行為和形成期望。制度的存在是因為它可以克服社會組織中的信息障礙和減少交易成本 。作為一種公共政策的研究途徑，它假定：政治行動者個人（不管是決策者或投票者）都被自利的動機所引導(dǎo)而選擇一項對其最有利的行動方案。 它采用經(jīng)濟學(xué)的理論假定，概念框架，分析方法及技術(shù)來看待公共管理問題。 （ 5）公既是實證的有規(guī)范的，傳 — 局限規(guī)范研究。例：公共物品，公共選擇，政府失敗。 （ 3）公將研究焦點由傳的“內(nèi)部取向”轉(zhuǎn)為 “ 外部取向 ”，由 重視機構(gòu)過程和程序研究轉(zhuǎn)到重視項目 、結(jié)果 與績效研究。 （ 2）公更具跨學(xué)科，綜合性的特點。傳 — 局限于政府行政機關(guān) 特別是官僚機構(gòu)的研究 公 — 擴大到其他政府機關(guān)（立。 —— 公共管理活動，公共管理實踐。 8．公共管理學(xué)的研究對象： 公共管理。② B 強調(diào)的研究和理論取向，應(yīng)用和融合不同學(xué)科的理論，方法和技術(shù)，分成一種以公管 與私管相比較為基礎(chǔ)的綜合框架，重視戰(zhàn)略管理，關(guān)心過程，強調(diào)公，私的 相似性，很少區(qū)別。 （ 2）共同點：以組織外部定向（關(guān)心行政機構(gòu)以外的東西），強調(diào)政治因素在管理中的作用；重視規(guī)范研究并關(guān)心改善管理績效，主張從經(jīng)驗中學(xué)習(xí)尤其是偏愛案例分析法。把政策執(zhí)行研究的焦點集中在政府的項目，公共組織和私在所有不重要的方面是相同的。三次重大范式變換，傳統(tǒng)的公共行政學(xué) —— 公共政策分析 —— 公共管理學(xué)。 5．公共管理學(xué)范式的興起 。 ①治理泛指任何一種活動的協(xié)調(diào)方式，有最小國家的治理，公司治理，新公共管理，善治，社會 —— 控制系統(tǒng)及自組織網(wǎng)絡(luò)六種用法。 （ 5）公共管理有明顯的政治性和公共性。 （ 3）與私人管理相比，公共部門尤其是政府管理更強調(diào)責(zé)任。私人管理以營利為目的。 （ 1）公共管理與私人管理的使命不同。（ 2）都必須履行一般的管理職能。 答： A、聯(lián)系。 ②有形的公共物品（硬 —— ）：公共設(shè)施 無形的公共物 品（軟 —— ）：法律。 （ 4）公共物品的劃分 ①純公共物品：國防，公共安全，外交，法規(guī)政策，環(huán)境保護，基礎(chǔ)研究，空間技術(shù)。 （ 2） Why“準(zhǔn)公共部門”（第三部門，非營組織）也歸入公共部門中？ 因其“公共”特性：①與純粹的公共部門目標(biāo)一致，第三部門生產(chǎn)或活動的基本②與政府存在密切關(guān)系，其生產(chǎn)，活動的 內(nèi)容和方式往往由政府實行控制或必要的行政管制③與政府為社會所提供的物品一致 ——— 公共物品或“準(zhǔn)公共物品”④投資主體或提供資源的主體也主要是政府。 （ 1）“公共部門”是公共事務(wù)的管理者和公共物品的提供者。 ②“公共管理”是公共組織提供公共物品和服務(wù)的活動，它主要關(guān)注的不是過程，程序和遵照別人 的知識辦事以內(nèi)部取向，而更多的是關(guān)注結(jié)果和對結(jié)果的獲得負個人責(zé)任。 ①“公共行政”是政府特別是執(zhí)行機關(guān)為公共提供服務(wù)的活動，行政官員或行政人員在這種活動中主要是執(zhí)行由別人（政治家）所制訂的政策和法律。 1 公共管理學(xué) 導(dǎo)論，公共管理學(xué)的視野 1． “公共管理學(xué)”與“公共行政” 。 答： “行政”本質(zhì)上包含著從指示和服務(wù)的含義；而“管理”首先意味著獲得結(jié)果以及管理者為獲得結(jié)果負個人責(zé)任。關(guān)注的焦點是過程，程序以及辦公室的管理）傳統(tǒng)的 公共行政學(xué)以及公共行政學(xué)院主要是培養(yǎng)政府的職業(yè)文官的學(xué)科或機構(gòu)）。 2．“公共部門”與“公共物品” 。廣義的公共部門包括政府機構(gòu)，公用事業(yè)，公共事業(yè)，非政府公共機構(gòu)等部門以及各種不同組織的公共層面；狹義的公共部門僅包括政府機構(gòu)以及依據(jù)政府決策產(chǎn)生的機構(gòu)和部門，是最純粹的公共部門。 （ 3）公共物品：指具有消費的非競爭性和給排他性，自然壟斷性以及受費困難等特征的物品，具有規(guī)模效益大的特點，政府是提供詞類物品的最佳方式。 準(zhǔn)公共物品：道路，能源，交通，通訊，城市公共服務(wù)，教育，廣播電視，社保。政策，制度 ③全國性的公共物品：國家或中央政府提供的服務(wù) —— 國防，外交，全國性法規(guī)政策 地方性的公共物品：城市基社 ，地方性法規(guī)，政策 3．“公共管理”與“私人管理” 的異同。（ 1）都包含了合作團體的活動。 B、差別。公共管理是為公眾服務(wù)，追求公共利益 。 （ 2）與私人管理相比，公共管理的效率意識不強。 （ 4）就人事管理方面而 言，公共組織尤其是政府中的人事管理系統(tǒng)比私人組織中的人事管理系統(tǒng)要復(fù)雜和嚴(yán)格得多。 4．“治理”與“善治” 。 2 ② 90 年代后，世界銀行提出“善治”口號，合法，法治，負責(zé)，透明，有效的政府成為善治的基本要素。 答： 作為相對獨立的學(xué)科，公共部門管理尤其是政府管理研究形成為 19 世紀(jì) 末 20世紀(jì)初，研究方向于 1887 年威爾遜的《行政的 研究》一文確立，相對獨立的學(xué)術(shù)框架建立于 20世紀(jì)二三十年代，以 1926 年懷特《公共行政學(xué)研究導(dǎo)輪》及 1927 年成洛比《公共行政原理》的出版為標(biāo)志。 6．公共管理范式的出現(xiàn)： 兩種途徑 —— “政策途徑”（ P途徑）；“商業(yè)途徑”（ B途徑） （ 1）①“ P途徑”來自于公共政策學(xué)院，以政策研究方向，重視定量分析方法，尤其是經(jīng)濟學(xué)分析手段。 ②“ B途徑” 強調(diào)將工商管理和經(jīng)濟 學(xué)的概念，理論和方法應(yīng)用于公共部門管理的研究中，并仍關(guān)注組織結(jié)構(gòu)與過程。 （ 3）各有所長：① P 重新認識政策分析對于公共管理的重要性，學(xué)習(xí)實踐者的經(jīng)驗，重視吸取經(jīng)驗教訓(xùn)并加以傳播，促進政治執(zhí)行官與資深管理者的對話。 7．雪城大學(xué)（ 1991年 9 月 20號 —— 21號）第一次美國的公共管理學(xué)術(shù)研討會是公共管理新范式誕生的象征性標(biāo)志。即其要研究作為公共事務(wù)管理主體的公共組織，特別是政府組織的結(jié)構(gòu)，功能及其與環(huán)境的關(guān)系，研究公共管理活動的過程及其環(huán)節(jié)（組織，決策，溝通，協(xié)調(diào)，監(jiān)控，評論等）；研究如何應(yīng)用各種科學(xué)知識及方法 解決，公共事物的管理問題。 9．公共管理學(xué)的學(xué)科特征 —— 與傳統(tǒng)公共行政學(xué)的區(qū)別 （ 1）研究對象與范圍。司）和非營利組織或第三部門甚至私人部門的公共的方面。傳 — 建立在政治學(xué)基礎(chǔ)上，公 — 不同學(xué)科 。 （ 4）涉及大量公共行政學(xué)沒涉及的主題。 10．公共管理學(xué)的研究途徑和方法 （ 1）經(jīng)濟學(xué)途徑成為公共管理學(xué)研究的一個重要途徑（ 管理學(xué) 途徑， 政治學(xué) 途徑，法學(xué)途徑）。 ①公共選擇理論：將“經(jīng)濟人”假說，交換范式和方法論個人主義應(yīng)用到政治和公共政策領(lǐng)域。 ②新制度主義（新制度學(xué)派）： 強調(diào)制度在政治生活中的決定性作用 。在社會中，兩種能最小化交易成本的組織是市場和等級制 。 （ 2）方法上的突出特征是強調(diào)跨學(xué)笠研究途徑，提倡以問題為中心的知識產(chǎn)生方法。 1市場經(jīng)濟國家的政府管理實踐。 （ 1） 20 世紀(jì) 30 年代前，主張限制國家或政府作用，讓商品經(jīng)濟在一種自由放任的狀態(tài)下運行，國家晝少干預(yù)或不干預(yù)市場運行。 （ 2） 1929－ 1933年，西方資本主義爆發(fā)經(jīng)濟危機，客觀上促使凱恩斯主 義興起。 （ 3） 20 世紀(jì) 70 年代西方市場經(jīng)濟國出現(xiàn)“滯脹”現(xiàn)象，西方新自由主義經(jīng)濟學(xué)思潮興起主張限制甚至取消政府干預(yù)，充分發(fā)揮市場經(jīng)濟的作用。（ 1）英美的市場主導(dǎo)模式。（ 3）東亞的政府主導(dǎo)型模式。 答： A、 傳統(tǒng)的政府 管理模式的弊端――計劃經(jīng)濟（“命令式經(jīng)濟”）條件下。 （ 1）政企不分、政資不分。（ 3）權(quán)力過于集中。 B、轉(zhuǎn)型期政府管理面臨的挑戰(zhàn)。（ 2）公共管理體制的創(chuàng)新，行政政治體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能。 C、入世對我國政府管理提出的挑戰(zhàn)。（２）政府管理的法 制化――法律規(guī)則意識淡薄，“上有政策，下有對策”，地方利益至上。法律意識淡化 。學(xué)習(xí)能力不足）。 第一章、公共組織理論 組織： 是指在一定的社會環(huán)境中，人們通地相互效而形成的具有共同心理意識，并為了實現(xiàn)某一特定目標(biāo)而按一定的方式聯(lián)合起來的有機整體。 公共組織： 廣義――就是以管理社會公共事務(wù)、 協(xié)調(diào)社會公共利益關(guān)系為目的的組織。狹義――國家機關(guān)組織。 公共組織的類型。 （ 2）按公共權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)分類。根據(jù)憲法和法律的授權(quán)、依靠公共權(quán)力對公共事務(wù)實行強制性管理。 B、 半強制型公共組織：更多依靠市場手段而非行政手段。如，仲裁委員會――起訴。 4 C、 非強制性公共組織：非強制性與服務(wù)性。 （ 3）按權(quán)威與等級結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)分類。專業(yè)化與協(xié)作是組織的基本要素。②對于每個組織而言，上述基礎(chǔ)中必須有一個被賦予優(yōu)先地位。④任何上級公能有效監(jiān)督數(shù)量有限的直接下屬，存在“控制范圍”。⑥垂直領(lǐng)導(dǎo)活動與參謀活動被嚴(yán)格加以區(qū)分。理性――合法權(quán)威。 特點：①基于職能專業(yè)化的勞動分工。③有與任職者和職責(zé)相關(guān)的規(guī)章制度。⑤人與人之間關(guān)系的非人格化。 C、第三部門行政模型：系統(tǒng)方法和權(quán)變方法的應(yīng)用。 公共組織的構(gòu)成要素： 組織人員、組織目標(biāo)、職能范圍、機構(gòu)設(shè)置、職位設(shè)置、權(quán)力與職權(quán)、權(quán)責(zé) 劃分、規(guī)章制度、團體意識、組織設(shè)計、支持硬件、技術(shù)與信息。 答：管理層次指公共組織內(nèi)部縱向的等級數(shù)。二者在一定規(guī)模的組織內(nèi)呈反比例關(guān)系。 （１） 優(yōu)點：權(quán)力集中，分工明確，便于統(tǒng)一行動。 B、“扁形結(jié)構(gòu)”――管理層次少、管理幅度大。 （２） 缺點：相對松散，集體行動難度大。 （ 1）縱向結(jié)構(gòu)。 微觀――行政組織內(nèi)部的工作層次關(guān)系。決策部門、執(zhí)行部門、反饋部門、監(jiān)督部門。 行政組織體制的基本類型。 （ 1）首長制 ： 又 稱為一長制或獨任制，是指行政組織的法定最高決策權(quán)歸一個行政首長執(zhí)掌的組織體制。 缺點：①行政決策大權(quán)由首長一人 獨攬，導(dǎo)致濫用權(quán)力，獨斷專行，壓制民主，營私 5 舞弊而無人牽制監(jiān)督。 （ 2）委員會制：又稱合議制。 優(yōu)點：能夠集思廣益，容納多方面的意見 ，處事考察周全，委員互相牽制，有利于權(quán)力監(jiān)督。 B、行政組織構(gòu)成單位的功能和性質(zhì)可分為層級制和職能制。指行政組織縱向分為若干層次，上下層業(yè)務(wù)性質(zhì)相同，但有隸屬關(guān)系，業(yè)務(wù)范圍由上至下逐層縮小的組織體制。②權(quán)力集中，從上到下輻射開來，有助于統(tǒng)一指揮。②缺乏專業(yè)分工，工作彈性小。 （ 2）職能制：又稱分職制。 優(yōu)點：分工明確，有助于工作專業(yè)化，提高行政效率，行政首長也有精力進行組織的宏觀管理。 C、根據(jù)行政權(quán)力的使用特點可分為集權(quán)制和分權(quán)制。 優(yōu)點：政