【正文】 組織法方面的問題。所以，用組織法去規(guī)范村民自治制度的全部內(nèi)容，結果只能是“小馬拉大車”不堪重負。從內(nèi)容上來看，我國現(xiàn)行《村民委員會組織法》主要是圍繞村民委員會的建設和權力行使、制約進行規(guī)定的。一是“小馬拉大車”。因此，有必要從制度安排層面上探討現(xiàn)行立法缺陷，完善村民自治制度，推動新農(nóng)村建設與農(nóng)村社會的進步。而且，隨著中國農(nóng)村經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，農(nóng)村的形勢已發(fā)生了深刻的變化，特別是通過近幾年來依法實行村民自治的實踐證明，該法的有些規(guī)定已經(jīng)與當代中國新時代新任務的客觀要求很不適應，有些條款在具體實踐中漸露弊端和缺陷，難以適應實踐的需要。通過多年的努力，村民自治取得了實質性的效果，廣大農(nóng)村逐步實現(xiàn)自我教育、自我管理、自我服務，基層民主法制建設得到進一步加強。我國現(xiàn)行的村民委員會組織法，是在《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》的基礎上于1998年11月4日完善后正式公布實施的。這樣看來，與傳統(tǒng)“鄉(xiāng)紳自治”不同，村民自治的第二次引入體現(xiàn)了更為廣泛的民主，貫徹了現(xiàn)代民主思想中直接民主理念，而且，由于對自治機關、人員的權力來源和監(jiān)督機制做出了較為全面的安排，因而也是更徹底的基層民主形式。[12]其三，村民委員會是自治組織，這是其最重要的特征。其二，村民委員會是群眾性自治組織，是農(nóng)民依法管理本村的權力性機構，故而，村民的意見才是村委會權力的真正來源，即稱之為農(nóng)村現(xiàn)代化內(nèi)生性要求。根據(jù)現(xiàn)行《村民委員會組織法》所確立的原則及其立法精神，村民自治有三層基本含義，其一，村民委員會是農(nóng)村的基層組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，它是對基層權力形式的制度性安排，是國家正式制度的延伸。這種以習慣法為背景的自治，在國家權力只能到達縣級政權的封建時代廣泛存在著，從某種程度而言，可以稱之為“自治”，但只是也只能是“鄉(xiāng)紳自治”，而絕對不是現(xiàn)代意義上的基層民主自治。而要成為“鄉(xiāng)紳”，必須同時具備“知識”和財富。[11]老年人豐富的經(jīng)驗是他們獲得權力和地位的條件，而對長老的服從是長老權威推行的保障。”農(nóng)村中，權威來自于宗族。（四）村民自治的第二次引入的特點與第一次引入相比，村民自治第二次引入最根本的特點在于，它是真正意義上的基層民主自治。并在1982年憲法第111條被明確規(guī)定為群眾自治性組織。為了保護改革成果和維持穩(wěn)定公平的鄉(xiāng)村秩序，在廣西的宜山、羅城縣，農(nóng)民自發(fā)地組織建立村民委員會之類的自治組織，共同維持公共秩序，創(chuàng)造公共福利。[10]隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)民自身的探索，公社制越來越難以滿足農(nóng)民日益增長的需求，公社制隨即被以各種方式突破。（三）村民自治的第二次引入新中國建立后，國家通過政社合一的公社制管理農(nóng)村社會，但公社成員并不是國家單位的成員，也不能享受國家單位成員的待遇與保障。江蘇的村長副系由市鄉(xiāng)行政局長保舉，因此，這種自治制度下的村制組織就成為政府的行政末梢機關，演化為間接民主方式，而背離了基層直接民主的本意。第三，村民自治在中國的第一次實行并不徹底。我國對于鄉(xiāng)村自治，除晉省外，向無一定之成規(guī)，際此建設伊始，關于村里閭鄰各長之任用標準，以及一切制度之改革厘訂各項，亟應頒布施行，以期實現(xiàn)，蘇皖閩浙贛五省處交通便利之區(qū)，接近畿輔，尤宜樹之風聲，模范全國，事關訓政基本工作，認為無可緩行。村民自治的引入和村制在山西的首次提倡，得益于當?shù)匦姓啄X極力推廣。第二，村民自治的第一次引入是政府行政力量干預的結果。尤其是關于權力、權力的來源和對其監(jiān)督的規(guī)定，更是體現(xiàn)了以權力制衡為核心的現(xiàn)代民主思想。在其影響下，各省關于村民自治的立法一般都規(guī)定了自治機關，包括權力機關、執(zhí)行機關、監(jiān)察機關，自治職員的資格和產(chǎn)生，地方財政以及自治范圍等內(nèi)容。（二）村民自治的第一次引入的特點第一，村民自治的第一次引入體現(xiàn)了現(xiàn)代民主思想，是鄉(xiāng)村民主自治的開端。南京國民政府成立之前，閻錫山就將山西村制（村政）與三民主義聯(lián)系起來。在其思想的影響以及當局的推動和宣傳下，一些省份紛紛進行鄉(xiāng)村自治實踐。他認為：“無分縣自治，則人民無所憑藉，所謂全民政治，必無由實現(xiàn)，無全民政治，則雖有五權分立、國民大會，亦終未由舉主權在民之實也。按照孫中山的構想，縣為中國傳統(tǒng)的國家行政管理單位，地方自治也當以縣為單位，以實行民權、民生兩主義為目的。這是中國法制史上第一個有關地方自治的法律，也是有文獻記載的“地方自治”概念正式引入的肇始。[5]回國后他們建言朝廷，“宜取各國地方自治制度，擇其尤便者，酌訂專書，著為令典，克日頌行，各省督撫分別照行，限期蕆事”。在考察期間，對英國的地方自治尤為關注，載澤當時深為感觸的認為：“夫倫敦地方自治，為英國憲法之起點，英之立憲，先于各國。地方自治的概念是19世紀初清政府“預備立憲”時，為了推行“新政”從西方國家引入的?！盵4]市民能運用選舉權，選舉市議會與市長及官員，管理本地方事務，和自然人一樣，能成為權利義務的主體，能憑借自己的意思，處理本市公共事務。[3]這樣，城市要求擁有事實上的共同的權力，也就是說，附屬的單個個人只是借助其他成員的力量，才能夠在一個組成的集體中作為統(tǒng)一體來行動。這種城市組織形式，是由原來的馬爾克脫胎而來的。城市有自己的法庭和武裝，有權宣戰(zhàn)、媾和。獲得完全自治權的城市，只向國王或領主交納定額賦稅。自治市是一個社會，是一個具有法人資格，并擁有自己特殊的法律和制度的自治共同體。城市憲章和特許狀是城市獲得自治權、城市市民獲得自由權和財產(chǎn)權的法律憑證，這在當時被歸納成為一個原則，即“城市之空氣使人自由”（the air makes free）。城市憲章是一種具有憲法性質的法律文獻，它一般由封建國王或一個有立法特權的大主教頒發(fā)給取得一定自治權的城市，用以從法律上確認城市的自治特權。事實上，在一般政治學文獻中，自治也多用來描述中世紀歐洲城市的政治特征。村民自治就是村落居民有權自主地決定本區(qū)域的事務，上級機關非因法定事由不得干涉。九十年代后期開始，三農(nóng)問題日益突出，村民自治作為農(nóng)民最廣泛的自我管理形式也引起理論界的質疑和否定。經(jīng)過一百余年的社會轉型，中國已經(jīng)積累了一定的物質資源、體制資源、素質儲備和文化準備，在廣大的農(nóng)村實行的村民自治在世紀末的全面活躍，為中國民主政治在新世紀的發(fā)展提供了重要的邏輯起點和現(xiàn)實基點。建設中國村民自治制度是20世紀中國民主政治建設的重要財富，并使民主化成為今后一段時間內(nèi)中國政治發(fā)展的主題。世界近代歷史發(fā)展表明，個人自治和團體自治是憲政制度和民主政治的基礎，它的學理基礎就是人民主權的思想。不主張在現(xiàn)行《村民委員組織法》的基礎上作所謂“條款”的修改、更不主張那種只作個別文字置換式的修改。村民委員會組織法中就不應該出現(xiàn)有關黨支部的條款。二是所謂農(nóng)村“兩委”問題。一是“小馬拉大車”。建設中國村民自治制度是20世紀中國民主政治建設的重要財富，并使民主化成為今后一段時間內(nèi)中國政治發(fā)展的主題。分析了20世紀初和80年代兩次引入村民自治的特點和區(qū)別。第一篇：論中國村民自治制度與論中國村民自治制度與《村民委員會組織法》的重構一、村民自治——中國社會轉型的出發(fā)點。認為不論是村民自治還是地方自治的理念和制度都是從西方引進的“舶來品”。提出村民自治是團體自治的一種形式，是國家和社會分離的必然結果。二、我國現(xiàn)行《村民委員會組織法》的立法缺陷。用組織法去規(guī)范村民自治制度的全部內(nèi)容，結果只能是“小馬拉大車”不堪重負。認為這是一個偽命題，是一個由制度安排造成的根本無解的命題。三、重構《村民委員會組織法》——制定《中華人民共和國村民自治法》。重構的含義是真正構建具有中國特色的村民自治制度，落實憲法111條的規(guī)定，制定《中華人民共和國村民自治法》，這是一部規(guī)范村民自治的基本法，通過基本法確立村民自治是我國的基本社會制度。村民自治是團體自治的一種形式，是國家和社會分離的必然結果。自人民公社體制解體后，村民自治（村民委員會）由農(nóng)民自發(fā)的行為逐步成為我國農(nóng)村社區(qū)法定的組織形式，1982年寫入憲法，到1987年《村委會組織法（試行）》出臺，以及1998年《村委會組織法》正式頒布實施，村民自治成為我國農(nóng)村社區(qū)的基本制度。但是，隨著農(nóng)村民主改革的深化，村民自治與現(xiàn)有的政治體制的制度性矛盾日益突出，村民自治發(fā)展進程中出現(xiàn)的問題遠遠超出人們的預料。人們不禁疑問：實行村民自治對我國而言究竟有何裨益？應當以何種方式促進村民的自治才能在最大程度上發(fā)揮其效能？一、村民自治——中國社會轉型的出發(fā)點（一）村民自治的第一次引入自治作為政治概念與專制集權相對應，是指一定的主體有權自主地處理自身范圍內(nèi)的事務，該權力受法律保障。村民自治從某種意義上講是地方自治的延伸，在我國不論是村民自治還是地方自治的理念和制度都是從西方引進的“舶來品”，從源流上追溯是發(fā)軔于中世紀歐洲的城市自治。自治權作為一個法律概念，最早出現(xiàn)在這些歐洲城市的憲章和特許狀里。特許狀同樣由國王或城市所屬的封建主頒發(fā)。[1]羅馬帝國時期，歐洲的一些城市通過城市憲章或特許權取得自治特權而成為自治市。按照享有自治權程度的不同，自治城市可分為不同類型，主要有：城市共和國，這種城市不僅有自治權，還控制著郊區(qū)農(nóng)業(yè)區(qū)域，類似古代城邦國家；城市公社，享有完全自治權，但不控制郊區(qū)，只擁有城區(qū)；只有不完全自治權的城市，由國王或所屬區(qū)域的大貴族派代表和城市代表共同管理。市民選舉產(chǎn)生的市議會成為最高權力機構，有權制定政策、法令和鑄造貨幣。城市通過選舉產(chǎn)生市長、法官等管理人員，行使行政、司法、財政大權。[2]自治市是由市民單獨組成的，“根據(jù)單個無權的但是平等的人自愿聯(lián)合的愿望而獲得權力和政治自主權的城市，形成一個聚合體并持續(xù)地運轉”?！笆聦嵣?，在所有的城市中市民組成一個團體——全城公會（universities）、共同體（munities）、公社，其全體成員相互依賴，構成一個整體中不可分離的各個部分。這種自主處理公共事務的權力，就是城市憲章或特許狀給予的自治權。1905年6月，清政府派五大臣出洋考察。其地方自治，又為各國所推崇取法者”。[6]光緒三十四年十二月二十七日頒布了《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》（共9章112條），同時頒布的還有《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治選舉章程》（共6章81條）。民國時期，南京國民政府根據(jù)自身政治需要，將鄉(xiāng)村自治納入地方自治制度，從而貫徹了孫中山三民主義理論。只有實行縣自治才能實現(xiàn)直接民權。以是之故，吾夙定革命方略，以為建設之事，當始于一縣，縣與縣聯(lián)，以成一國，如此，則建設之基礎，在于人民，非官僚所得而竊，非軍閥所得而奪”[7]。山西省推行鄉(xiāng)村自治最早，各地視其村制為鄉(xiāng)村自治制度的范例，紛紛效仿。隨后，為擴大山西村制的政治影響，撈取政治資本，他進一步修訂了村制法規(guī)，完善了關于村民會議、村公所、息訟會、監(jiān)察委員會等的制度規(guī)定，[8]這是村民自治在中國的第一次引入。與中國傳統(tǒng)治理模式相比，三民主義本身就體現(xiàn)了西方近現(xiàn)代民主思想。盡管不甚完善，但是，這些規(guī)定及其所體現(xiàn)的精神，顯然已經(jīng)摒棄了封建傳統(tǒng)統(tǒng)治格局下非“民主自治”的“無為而治”。它所蘊含的直接民權思想也可資借鑒。由前文背景可知，村民自治思想的提起，就是當局對“總理遺教”三民主義的演繹。為促進鄉(xiāng)村自治等內(nèi)政工作的全面展開，1928年12月，南京國民政府內(nèi)政部專門召開民政會議，檢討了鄉(xiāng)村自治的意義和運作方式，審議通過了《限期實行鄉(xiāng)村自治案》，指出：“地方自治，為訓政實施之基礎，而鄉(xiāng)村自治，又為地方自治之造端，鄉(xiāng)村自治不良，則縣自治無由美備，而訓政設施，亦感困難?！盵9] 可以看出，政府在村民自治立法及其在全國的普遍實行過程中扮演了重要的角色，從而使村民自治的第一次引入演化為政府主導型的政治改革。有些地方如江西、江蘇兩省的自治立法，均未規(guī)定村民會議的內(nèi)容，村長副等公職人員皆非由全體村民選舉。另外，在政府主導下推行的村民自治，包含著行政力量和行政權威的作用，必然不是徹底的村民自我管理，即自治。他們的生活更多地是依靠自己的生產(chǎn)條件和生產(chǎn)狀況，并有一定的社會自主性，即“三級所有，隊為基礎”的體制。尤其是改革開放以后，農(nóng)村廣泛開展家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的改革，不僅最終造成了公社制的廢除，而且使農(nóng)民有了更多的自主權，農(nóng)村社會的培育和發(fā)展開始重視農(nóng)民的人身自由和自主經(jīng)營。這種農(nóng)民自己管理自己的組織和方式很快得到肯定和推廣。1987年全國人大常委會通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，1998年《村委會組織法》正式頒布實施，在這個過程中，一些省份也相應制定了配套法規(guī)，為村民自治制度的推行和確立提供了法律保障。按照余英時教授觀點，傳統(tǒng)封建鄉(xiāng)村治理結構中，“皇權只能下伸到縣一級而至，縣以下皇權便鞭長莫及，基本上是民間自治。費孝通先生在《鄉(xiāng)土中國》里描述中國農(nóng)村的權力結構為“長老統(tǒng)治”（Rathermalism）。作為“長老統(tǒng)治的核心”和地方精英，“鄉(xiāng)紳”行使著“長老”的權威。也正是由于這兩個要素，使得鄉(xiāng)紳成為集傳統(tǒng)權威（家族勢力的代表），感知權威（自己的知識和財富）和法定權威（地方行政首長）于一身的地方精英，在鄉(xiāng)土社會中延伸和捍衛(wèi)著國家權力，完成了地方權威從“血緣”到“地緣”的轉化。相反，第二次引入的村民自治卻是實質上的基層民主，是真正意義上的基層民主自治。其基層性決定了它是構成我國農(nóng)村社會的基本單元，承擔著協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作，帶領廣大村民群眾依法開展自治活動的任務。農(nóng)民們通過村委會表達意見，對國家正式制度進行監(jiān)督，提建議。所謂村民自治，就是全體村民組織起來，在本居住地區(qū)依照國家的憲法、法律和政策進行自我管理、自我教育、自我服務，真正行使當家作主的民主權利；村民委員會按照自己的事情自己定，大家的事情大家辦的原則，辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，為全體村民服務。二、我國現(xiàn)行《村民委員會組織法》的立法缺陷《中華人民共和國村民委員會組織法》是規(guī)范村民委員會建設的基本法律。與（試行）組織法相比，更全面、具體，符合中國農(nóng)村的實際，具有明顯的進步性，對中國農(nóng)村村民實行自治，發(fā)展農(nóng)村基層民主，建設農(nóng)村三個文明，都發(fā)揮了一定的積極促進作用。但是，由于歷史和自然條件的原因，當前村民自治還存在許多突出問題，距離真正的實施還有很長的路要走。行政村是我國廣大鄉(xiāng)村社會最基本的聚落單元，村民委員會，是以行政村為基礎的自治組織形式，村民自治組織建設得如何，直接影響到農(nóng)村的改革、發(fā)展。關于現(xiàn)行《村民委員會組織法》的立法缺陷已有許多學者從不