【正文】 形式的流轉(zhuǎn)實(shí)踐?！钡侥壳盀橹?國(guó)務(wù)院只對(duì)城鎮(zhèn)國(guó)有土地如何依法進(jìn)入市場(chǎng)問(wèn)題制定了條例,即《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》,對(duì)農(nóng)村集體所有的土地使用權(quán)如何進(jìn)入市場(chǎng),至今尚未制定出相關(guān)法規(guī)?！锻恋毓芾矸ā冯m然規(guī)定:“國(guó)有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。但是，在我國(guó)現(xiàn)階段的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，規(guī)模經(jīng)濟(jì)和專業(yè)化分工的優(yōu)勢(shì)受到了過(guò)于分散的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排的制約。農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模達(dá)到一定的程度，會(huì)促進(jìn)專業(yè)化分工的發(fā)展。”（二）土地承包經(jīng)營(yíng)與土地利用效率之間的矛盾，使得土地的生產(chǎn)要素功能不能充分發(fā)揮，制約農(nóng)民增收規(guī)?；a(chǎn)和專業(yè)化分工是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基本要求。除此之外,農(nóng)村土地權(quán)利殘 缺,其中最有實(shí)質(zhì)意義的是處分權(quán)集體不能行使。同時(shí),土地使用權(quán)的主體、地位、界限、獲取與轉(zhuǎn)讓的法律程序、法律形式及法律保護(hù)手段也都沒(méi)有明確的法律規(guī)定。而在《農(nóng)業(yè)法》和《土地管理法》中則是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村或村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織。如在《憲法》中,被籠統(tǒng)規(guī)定為“集體所有”。（一）土地所有權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的矛盾我國(guó)《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》和《農(nóng)業(yè)法》等重要法律都明確規(guī)定我國(guó)農(nóng)村的土地屬于農(nóng)民集體所有,從這一點(diǎn)來(lái)說(shuō),農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)是 明確的。在一定程度上適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)主體的內(nèi)在要求,從而解放了生產(chǎn)力,促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。1979年以后,我國(guó)總結(jié)了歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的制度安排作了一次重大的調(diào)整,將土地使用權(quán)分離出來(lái)交還給農(nóng)民家庭承包經(jīng)營(yíng)。實(shí)踐證明,這是一個(gè)不成功的實(shí)踐,是我國(guó)農(nóng)地制度的一次畸形變革。第三階段是所謂的“人民公社化”階段。從1952年開(kāi)始,到1956年基本告一段落。這一階段的任務(wù),就是從封建土地所有制向農(nóng) 1民土地所有制的根本變革,土地的使用權(quán)和所有權(quán)合一。二、我國(guó)農(nóng)村土地制度的演變及其存在的主要問(wèn)題新中國(guó)成立后,農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了四次較大演變:第一階段是土地改革階段。第三,農(nóng)民將自身勞動(dòng)力作為一種生產(chǎn)要素,與土地這一生產(chǎn)要素結(jié)合, 可以獲得工資性收入。具體來(lái)說(shuō):第一,土地是一種最基本的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資料和生活保障手段,其本身就是一種財(cái)產(chǎn)存在的形式,農(nóng)民憑借對(duì)土地的直接占有,可以獲得財(cái)產(chǎn)性收入。合理、有效、遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律、符合本國(guó)國(guó)情的制度安排,能充分調(diào)動(dòng)起農(nóng)民積極性,提高土地資源的利用效率,釋放其價(jià)值,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,增加農(nóng)民收入。因此, 2000年后隨著土地法律政策的調(diào)整,有關(guān)改革土地制度以增加農(nóng)民收入的研究受到重視。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論認(rèn)為,當(dāng)現(xiàn)存制度不能使人們的需求滿足時(shí),就會(huì)發(fā)生制度的變遷。它的權(quán)能是否完整,主要可以從所有者對(duì)它所具有的排他性和可轉(zhuǎn)讓性來(lái)衡量。選擇、設(shè)計(jì)和安排一種什么樣的土地制度,不僅關(guān)系到土地資源的合理利用及其對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn),而且關(guān)系到與土地價(jià)值、地租相關(guān)的農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益,關(guān)系到農(nóng)民收入的增加。土地是農(nóng)民謀生的主要手段,也是農(nóng)民進(jìn)行投資、積累財(cái)富以及在代際間轉(zhuǎn)移財(cái)富的主要途徑。關(guān)鍵詞：土地制度改革 生產(chǎn)要素功能一、引言當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展中最突出的問(wèn)題就是農(nóng)民增收緩慢,農(nóng)民增收緩慢存在著制度性因素的制約。第一篇：我國(guó)農(nóng)村土地制度存在的主要問(wèn)題及其對(duì)策建議我國(guó)農(nóng)村土地制度存在的主要問(wèn)題及其對(duì)策建議摘要：家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)行30年來(lái)，取得了輝煌的成就，但是新形勢(shì)下，我國(guó)農(nóng)村土地制度面臨著諸多問(wèn)題，成為制約農(nóng)民增收的一大障礙。本文在深入分析我國(guó)農(nóng)村土地制度存在的主要問(wèn)題的基礎(chǔ)上，提出對(duì)策建議：明晰土地所有權(quán),加快實(shí)行地權(quán)登記,確保農(nóng)民的土地權(quán)益；把啟動(dòng)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)作為促進(jìn)農(nóng)村土地生產(chǎn)要素功能提高的突破口；循序漸進(jìn)地推進(jìn)農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn),使農(nóng)業(yè)用地生產(chǎn)要素功能伴隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程而不斷提高等六項(xiàng)建議。只有積極、穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革,才能使土地的生產(chǎn)要素功能有效發(fā)揮,使之真正成為農(nóng)民最基本的生活保障,從而切實(shí)增加農(nóng)民的各項(xiàng)收入?？梢赃@樣說(shuō),民以食為天,農(nóng)以地為本,沒(méi)有土地也就沒(méi)有農(nóng)民。我國(guó)的土地承包制只賦予農(nóng)民對(duì)土地的排他的使用權(quán)和收益的獨(dú)享權(quán),而根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)產(chǎn)權(quán)的觀點(diǎn),一個(gè)產(chǎn)權(quán)的基本內(nèi)容包括行動(dòng)團(tuán)體對(duì)資源的使用權(quán)與享用權(quán),以及自由的轉(zhuǎn)讓權(quán)。由于我國(guó)農(nóng)民所獲得的土地資源產(chǎn)權(quán)是殘缺的,導(dǎo)致利用該資源的私人收益小于社會(huì)收益,一方面影響農(nóng)民收入的提高,另一方面影響了資源的有效利用。也就是說(shuō),一項(xiàng)新的制度安排只有在其預(yù)期收益大于預(yù)期成本時(shí),行為者才會(huì)產(chǎn)生對(duì)它的需求,并通過(guò)各種方式的參與,將信息傳遞到政府的決策過(guò)程之中。土地制度對(duì)農(nóng)民收入的影響主要體現(xiàn)為:制度安排不同,人們對(duì)土地的占有、支配、使用狀況便不同。相反,則會(huì)造成經(jīng)濟(jì)資源的浪費(fèi),阻礙農(nóng)民增收。第二,農(nóng)民通過(guò)對(duì)土地的經(jīng)營(yíng),包括純粹的土地本身經(jīng)營(yíng)和對(duì)土地產(chǎn)出物的經(jīng)營(yíng),可以獲得經(jīng)營(yíng)性收入。然而，目前我國(guó)的農(nóng)村土地制度的功能主要還是集中在第一點(diǎn)上，即保障性功能，經(jīng)營(yíng)性功能和生產(chǎn)要素功能未能得到充分發(fā)揮。從1947年開(kāi)始,到1952年結(jié)束。第二階段是農(nóng)業(yè)合作化階段。這一階段的主要任務(wù), 是從農(nóng)民個(gè)體土地所有制變?yōu)檗r(nóng)民集體土地所有制。從1958年開(kāi)始至1978年基本結(jié)束,延續(xù)了近二十多年。第四階段是農(nóng)民家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制階段。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行,無(wú)疑是中國(guó)土地制度變遷成功的范例。但從20世紀(jì)80年代末開(kāi)始, 承包責(zé)任制的缺陷開(kāi)始顯現(xiàn),特別是隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,其弊端更加突出,現(xiàn)已成為制約農(nóng)民增收的瓶頸。但“集體”是指哪一級(jí),法律規(guī)定卻又很不明確。在《民法通則》中被界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級(jí)集體。[ 6 ]由于沒(méi)有具體規(guī)定農(nóng)村土地所有者是誰(shuí),導(dǎo)致所有者缺位或“虛位”。法律規(guī)定的不清晰及農(nóng)民的多種理解使得農(nóng)村土地關(guān)系極為混亂,村干部進(jìn)行“尋租”,農(nóng)民對(duì)土地使用權(quán)存在很強(qiáng)的不穩(wěn)定感,進(jìn)而對(duì)土地長(zhǎng)期投入預(yù)期不足,直接影響著農(nóng)民對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)熱情和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展,致使有的農(nóng)地出現(xiàn)鹽堿化、沙化、甚至荒漠化現(xiàn)象。國(guó)務(wù)院在《關(guān)于發(fā)展房地產(chǎn)若干問(wèn)題的通知》中規(guī)定:“集體所有的土地必須先行征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后才能出讓。規(guī)?；a(chǎn)將促進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣與應(yīng)用，從而大幅度提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和邊際效益。專業(yè)化分工優(yōu)化了生產(chǎn)組織內(nèi)部的資源配置，同樣是提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和邊際效益的有效途徑。我國(guó)現(xiàn)行的《土地管理法》是針對(duì)當(dāng)時(shí)亂占濫用耕地的嚴(yán)重情況而制定的,偏重于土地使用的審批管理,對(duì)土地經(jīng)營(yíng)和流轉(zhuǎn)的管理以及土地有償有期限出讓轉(zhuǎn)讓和抵押等缺乏必要的規(guī)定。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法,由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定。在現(xiàn)行土地制度下,除了國(guó)家低價(jià)征用集體土地以外,集體所有的土地是不能通過(guò)市場(chǎng)而流動(dòng)的。但從整體上看,農(nóng)地還是沒(méi)有真正流轉(zhuǎn)起來(lái),現(xiàn)代意義上的集中經(jīng)營(yíng)更是很少發(fā)生。一是法律關(guān)于土地征收范圍的規(guī)定過(guò)寬,把不應(yīng)該引入征收程序的部分建設(shè)用地如把商業(yè)性建設(shè)用地納 入征地范圍,損害了農(nóng)民權(quán)益。世界上多數(shù)國(guó)家和地區(qū)都是以土地的市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ)來(lái)確定補(bǔ)償額度的,有的國(guó)家和地區(qū)還根據(jù)土地未來(lái)的價(jià)格以及征地對(duì)土地所有權(quán)人和使用人造成的其他間接損失來(lái)確定補(bǔ)償額度。如按以上標(biāo)準(zhǔn)支付的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi),尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的,經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn),可以增加安置補(bǔ)助費(fèi),但土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)二者的總和最高不得超過(guò)被征耕地前三年平均年產(chǎn)值的30倍。同時(shí),我國(guó)的征地補(bǔ)償范圍僅包括了直接損失,沒(méi)有包括間接損失,尤其是沒(méi)有包括農(nóng)民的擇業(yè)成本和從事新職業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)金,這些都導(dǎo)致了農(nóng)民日后的生活困難。三、針對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地制度的政策建議(一)明晰土地所有權(quán),加快實(shí)行地權(quán)登記,確保農(nóng)