【正文】 條對(duì)村黨支部職責(zé)的六項(xiàng)規(guī)定同《村民委員會(huì)組織法》第19條對(duì)村委會(huì)職責(zé)的八項(xiàng)規(guī)定存在交叉重疊，這是導(dǎo)致兩委矛盾的主要根源。4．村務(wù)監(jiān)管者角色盡管國(guó)家法律將村務(wù)管理權(quán)、決策權(quán)以及具體執(zhí)行權(quán)賦予了村委會(huì)，但是，這并不意味著村黨支部對(duì)村民自治內(nèi)部事務(wù)完全就處于無權(quán)地位，也不是意味著村黨支部對(duì)村民自治內(nèi)部事務(wù)完全可以不承擔(dān)任何權(quán)力和責(zé)任。具體就一個(gè)人而言，在黨支部工作或在村委會(huì)工作，一方面取決于個(gè)人志向與才能，另一方面取決于群眾的認(rèn)可與支持。這些想法只是看到眼前與暫時(shí)的情況，是一種孤立、靜止和片面的觀點(diǎn)。因此，要從根本上理順農(nóng)村兩委關(guān)系，必須明確黨支部的政務(wù)推行者角色和村委會(huì)的村務(wù)管理者角色，在二者權(quán)力與責(zé)任邊界清晰的前提下謀求兩委合作與協(xié)調(diào)。另一方面，在現(xiàn)實(shí)中，黨支部將農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理權(quán)、利益分配大權(quán)、社會(huì)公共事務(wù)的直接管理權(quán)掌握在自己手中，而把國(guó)家政務(wù)的推行責(zé)任交給村委會(huì)主任，這也是不恰當(dāng)?shù)模穷嵉馆p重主次關(guān)系的表現(xiàn)?，F(xiàn)在，有不少地方農(nóng)村黨支部書記認(rèn)為，將上述國(guó)家政務(wù)推行的責(zé)任賦予自己，是虛權(quán)，是吃力不討好、得罪群眾的苦差事，應(yīng)當(dāng)賦予自己一定的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理權(quán)。從政務(wù)推行的責(zé)任承擔(dān)方面來看，責(zé)任人應(yīng)當(dāng)是黨支部，而不是村委會(huì)。具體就國(guó)家經(jīng)常延伸、下沉到村一級(jí)的政務(wù)而言，主要包括組織地方和基層政治選舉、征糧收稅、計(jì)劃生育、社會(huì)治安、義務(wù)教育、環(huán)境保護(hù)、義務(wù)兵役等方面。而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間，既熟悉國(guó)家政策意圖，又了解本地農(nóng)村實(shí)際情況的，應(yīng)當(dāng)是村黨支部。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”。3．政務(wù)推行者角色在農(nóng)村基層“鄉(xiāng)政村治”的格局下，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系發(fā)生了變化，村委會(huì)不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政業(yè)務(wù)上的下屬，因此，國(guó)家政務(wù)的推行和實(shí)施不能夠采取行政命令的方式，更不能以強(qiáng)迫壓制的方式。盡管農(nóng)村黨支部作為國(guó)家代理人，沒有得到國(guó)家財(cái)政支持和供養(yǎng)，但是，國(guó)家在政治上賦予了黨支部重要的政治地位和法律地位，黨支部在村一級(jí)的存在，意味著國(guó)家政權(quán)的根基在農(nóng)村。農(nóng)村黨支部作為國(guó)家代理人，之所以沒有從國(guó)家那里享有代理工資報(bào)酬，變成實(shí)實(shí)在在的“公家人”，一方面同國(guó)家經(jīng)濟(jì)困難和財(cái)政短缺有關(guān)，[31]中國(guó)現(xiàn)有大約7080萬個(gè)村級(jí)單位，如果由國(guó)家給每個(gè)村的黨支部成員發(fā)工資，將是一筆巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)，這也不符合中國(guó)國(guó)情；另一方面，也同中國(guó)共產(chǎn)黨的宗旨與原則有關(guān)。這似乎就把村黨支部同村委會(huì)的角色與地位混作一團(tuán)，農(nóng)村黨支部既不像是國(guó)家代理人，也不像是社會(huì)代理人，而是一個(gè)十分尷尬的角色。有國(guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)為，作為國(guó)家代理人，農(nóng)村黨支部書記以及支部成員理當(dāng)享受國(guó)家付給的“代理費(fèi)”，也就是由國(guó)家付給黨支部書記和支部成員一定的工資。在實(shí)行村民自治制度以后，農(nóng)村基層黨組織的角色實(shí)際上發(fā)生了體制性的分化，基層黨組織主要是作為執(zhí)政黨的一部分，充當(dāng)國(guó)家代理人角色，而政府代理人角色由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擔(dān)任，社會(huì)代理人角色由村民委員會(huì)和其它社會(huì)組織擔(dān)任。實(shí)行村民自治制度以后，政府在農(nóng)村行政管理職能的弱化并不意味著國(guó)家主權(quán)在農(nóng)村的弱化。因此，國(guó)家主權(quán)范圍的任何一個(gè)村莊，盡管實(shí)行村民自治，但是不能夠脫離國(guó)家主權(quán)（即國(guó)家對(duì)這一地方的最高統(tǒng)治權(quán)）的制約。國(guó)家是由主權(quán)、政府、人口和領(lǐng)土等有機(jī)要素組成的政治實(shí)體，而主權(quán)是國(guó)家的靈魂與核心。在我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)主義社會(huì)，國(guó)家同社會(huì)的這一關(guān)系仍然沒有發(fā)生改變。2．國(guó)家代理人角色馬克思主義政治學(xué)的基本原理指出，國(guó)家是在社會(huì)中產(chǎn)生但是又同社會(huì)日益相脫離并且凌駕于社會(huì)之上的力量。黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心地位既是在法律上明確規(guī)定了的，也是在政治上不可動(dòng)搖、不可代替的。因此，要在農(nóng)村最充分、最廣泛地代表農(nóng)民群眾的愿望和利益，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的利益，最主要和最根本的組織載體只能夠是農(nóng)村黨支部。農(nóng)村黨支部處在同農(nóng)民群眾最接近的地位，同農(nóng)民群眾有著天然的密切聯(lián)系，具備廣泛和直接聯(lián)系廣大農(nóng)民群眾的客觀條件。黨在農(nóng)村的各項(xiàng)工作任務(wù)的完成以及黨的路線、方針、政策的貫徹落實(shí)，只能通過農(nóng)村黨支部這一組織資源，而不能通過其他任何別的組織資源，否則，就不能夠最充分、最廣泛地動(dòng)員群眾、依靠群眾和造福群眾，就有可能偏離甚至背離黨的宗旨與目標(biāo)?！饵h章》第31條規(guī)定：“黨的基層組織是黨在社會(huì)基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘，是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)。黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位具體體現(xiàn)就是，這些組織必須服從和接受村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，緊密團(tuán)結(jié)在村黨支部周圍，這種服從和團(tuán)結(jié)不僅是思想上的，更重要是組織上和行動(dòng)上的?！蹦敲矗绾卫斫恻h在農(nóng)村的“領(lǐng)導(dǎo)核心地位（作用）”？根據(jù)《黨章》和《村民委員會(huì)組織法》的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合農(nóng)村工作的實(shí)際，我們可以將“黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位”從以下三個(gè)方面來具體理解：第一，農(nóng)村黨支部是農(nóng)村各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心?！敝袊?guó)農(nóng)村村民自治制度是黨在農(nóng)村實(shí)行社會(huì)主義民主政治的具體實(shí)踐，是社會(huì)主義民主政治建設(shè)事業(yè)的一個(gè)不可分割的重要組成部分，因此，在農(nóng)村實(shí)行村民自治制度，同樣必須堅(jiān)持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。從這個(gè)角度看，在實(shí)行村民自治制度以后，農(nóng)村黨支部的基本角色主要包括以下幾個(gè)方面：1．領(lǐng)導(dǎo)核心地位我國(guó)的憲法和《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》都明確規(guī)定：中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，在國(guó)家政治生活中居于領(lǐng)導(dǎo)核心地位。那么，在實(shí)行村民自治制度以后，農(nóng)村黨支部的角色與功能應(yīng)當(dāng)是怎樣的呢？下面，讓我們以憲法、《村民委員會(huì)組織法》以及黨的有關(guān)政策、文件為依據(jù)，結(jié)合有關(guān)理論進(jìn)行初步的分析。因此，在有機(jī)連接黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治、國(guó)家政權(quán)組織與農(nóng)民自治組織，修復(fù)基層政治體制斷層方面，黨的農(nóng)村基層組織具有重要的作用。我國(guó)是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家，共產(chǎn)黨在國(guó)家政治生活中居于執(zhí)政地位，即使是在出現(xiàn)“鄉(xiāng)政村治”格局以后，共產(chǎn)黨的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)組織即鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委同農(nóng)村黨支部之間并沒有相應(yīng)地出現(xiàn)相對(duì)分離關(guān)系，從而使村黨支部相對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委而言獲得了自治權(quán)。這樣，在國(guó)家政權(quán)組織與村民自治組織之間、村民自治組織與自治組織之間，就發(fā)生了權(quán)力關(guān)系的“斷層”。村委會(huì)是由農(nóng)民直接授權(quán)（即由村民直選產(chǎn)生），鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則是由農(nóng)民間接授權(quán)（即由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生）。這種變化的確給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使國(guó)家管理權(quán)和推行政務(wù)帶來了很大的困難。因?yàn)槊恳粋€(gè)村的居民不僅是這個(gè)村的村民，而且是國(guó)家的公民；村也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)組織行使國(guó)家管理職能和推行國(guó)家政務(wù)的實(shí)體性條件與對(duì)象。村民自治是事務(wù)性自治，而不是實(shí)體性自治（即村自治）?！班l(xiāng)政村治”格局的形成，意味著政治國(guó)家同民間社會(huì)有了基本的分野，公民獲得了一定的自由空間和自主權(quán)利。第一篇：農(nóng)村黨支部的職能與作用農(nóng)村黨支部的職能與作用在實(shí)行村民自治制度以后，我國(guó)農(nóng)村基層形成了“鄉(xiāng)政村治”的基本政治格局。所謂“鄉(xiāng)政”，是指以鄉(xiāng)這一級(jí)作為國(guó)家基層政權(quán)單位，代表國(guó)家，負(fù)責(zé)執(zhí)行國(guó)家政務(wù)；所謂“村治”，是指以村這一級(jí)作為社會(huì)自治單位，代表農(nóng)民，負(fù)責(zé)治理農(nóng)村內(nèi)部事務(wù)。但是，“鄉(xiāng)政村治”格局的出現(xiàn)并非意味著村這一級(jí)可以完全獨(dú)立于國(guó)家政權(quán)體系的管理和規(guī)制之外，變成若干個(gè)“法外自治王國(guó)”。國(guó)家政務(wù)的推行在很多時(shí)候必然要延伸、下沉到村這一級(jí)，具體落實(shí)到每個(gè)村和每個(gè)村民頭上。在實(shí)行村民自治制度以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同村民委員會(huì)的關(guān)系同人民公社時(shí)期相比發(fā)生了重要的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同村委會(huì)的關(guān)系不再是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的上下級(jí)關(guān)系，而是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的協(xié)助與合作關(guān)系。從制度和組織機(jī)理來看，之所以出現(xiàn)這種困難，根本的原因在于授權(quán)方式的不同。村委會(huì)的權(quán)力不是來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，村委會(huì)與村委會(huì)之間也沒有通過共同的契約關(guān)系和委托授權(quán)方式授權(quán)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。然而，上述分析只是一種單向度的表象分析，并不能反映我國(guó)政治體制的全部?jī)?nèi)容和實(shí)質(zhì)。相反，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委同村黨支部的關(guān)系仍然是上下級(jí)關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，仍然必須按照民主集中制的原則辦事。從這個(gè)意義上來看，在實(shí)行村民自治制度以后，農(nóng)村黨支部獲得了重新確定自己的角色與功能的制度空間與現(xiàn)實(shí)的可能性與必要性。（一）基本角色本文所講農(nóng)村黨支部的“角色”，是指政治角色，即農(nóng)村黨支部在農(nóng)村基層的政治地位、法律地位?！饵h章》第32條還專門規(guī)定：“街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨的基層委員會(huì)和村黨支部，領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作，支持和保證行政組織、經(jīng)濟(jì)組織和群眾自治組織充分行使職權(quán)。正是根據(jù)這一邏輯，在《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第三條中明確規(guī)定：“中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，依照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律、支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利。在一個(gè)農(nóng)村里，有黨支部、村委會(huì)、經(jīng)濟(jì)合作社、共青團(tuán)支部、婦女聯(lián)合會(huì)、民兵等主要組織，這些不同的組織承擔(dān)著農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理等多方面的功能。第二，農(nóng)村黨支部是黨在農(nóng)村各項(xiàng)工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)?！鞭r(nóng)村黨支部是黨在農(nóng)村最基層的組織，也是黨在農(nóng)村基層一切工作的落腳點(diǎn)，黨的路線、方針和政策以及各項(xiàng)具體工作任務(wù)，都要農(nóng)村黨支部去宣傳，去動(dòng)員和組織群眾學(xué)習(xí)、掌握，并且要通過黨支部成員的模范帶頭作用，去影響和帶動(dòng)群眾，使之得以貫徹實(shí)施。第三，農(nóng)村黨支部是黨聯(lián)系農(nóng)民群眾的主要組織載體。而在農(nóng)村現(xiàn)有各種正式組織之中，村委會(huì)是管理村民內(nèi)部事務(wù)的自治組織，它不能夠同上級(jí)黨組織和政府發(fā)生直接的聯(lián)系，它的作用是有限的；而農(nóng)村的婦女組織、青年組織、民兵組織以及其它經(jīng)濟(jì)合作組織盡管在一定的意義上聯(lián)系著一部分農(nóng)民群眾，但是，它們的活動(dòng)內(nèi)容、目的與實(shí)際作用也是有限的，不能夠最廣泛地聯(lián)系農(nóng)民群眾。以上分析表明，農(nóng)村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心地位不是一種抽象的原則規(guī)定，而是一種具體的實(shí)踐要求。農(nóng)村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心地位要求在農(nóng)村，村民委員會(huì)等群眾自治組織，婦女、青年、民兵等群眾組織都必須接受村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，在黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下開展自治活動(dòng)和各項(xiàng)工作。從這一原理來看，在國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系中，國(guó)家高于社會(huì)，國(guó)家統(tǒng)治社會(huì)，國(guó)家可以同社會(huì)保持各自的相對(duì)獨(dú)立性。盡管農(nóng)村村民自治制度的實(shí)行是國(guó)家還權(quán)于農(nóng)村社會(huì)的行動(dòng)，但是，國(guó)家在農(nóng)村社會(huì)的主權(quán)始終存在。在中國(guó)國(guó)家主權(quán)范圍內(nèi)，每一個(gè)村莊都是它的主權(quán)、政府人口和領(lǐng)土不可分割的組成部分。政治學(xué)關(guān)于國(guó)家與政府關(guān)系的理論進(jìn)一步指出，政府是國(guó)家的重要組成因素，是國(guó)家在一定時(shí)期的代表，國(guó)家的基本職能通常主要是由政府來承擔(dān)和執(zhí)行的，但是，政府不能等同于國(guó)家，更不能代替國(guó)家。在人民公社時(shí)期，我國(guó)農(nóng)村基層實(shí)行“政社合一”的政治體制模式，在這一模式中，實(shí)行黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，國(guó)家管理與社會(huì)管理融為一體，政治生活與社會(huì)生活融為一體，因此，基層黨組織既是國(guó)家代理人，又是政府代理人；既是國(guó)家代理人，也是社會(huì)代理人，基層黨組織集多種代理人角色于一身，權(quán)力高度集中。農(nóng)村黨支部作為黨的基層組織，其主要角色是國(guó)家代理人。但是，實(shí)行村民自治以后，農(nóng)村黨支部成員同村委會(huì)成員一樣，都屬于非國(guó)家公職人員，他們的工作報(bào)酬，只能夠以“誤工補(bǔ)貼”的形式由本村群眾根據(jù)實(shí)際經(jīng)濟(jì)條件決定補(bǔ)貼名額和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。如果僅僅簡(jiǎn)單地從“委托—代理”關(guān)系的一般意義上理解農(nóng)村黨支部目前的處境，僅僅從報(bào)酬給付的角度看問題，難免會(huì)把問題簡(jiǎn)單化和庸俗化。農(nóng)村黨支部成員生活在農(nóng)村，工作在農(nóng)村，他們已經(jīng)擁有國(guó)家分配給自己的土地等生產(chǎn)資料，可以滿足自己的生活需要，就難以獲得超過當(dāng)?shù)厝罕姷奶厥饫?。只要中?guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)唯一執(zhí)政黨和國(guó)家政權(quán)唯一領(lǐng)導(dǎo)核心這一政黨體制不改變，黨組織作為國(guó)家政權(quán)維護(hù)者和代理人的角色就不會(huì)改變。《村民委員會(huì)組織法》第四條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府如何對(duì)村委會(huì)工作進(jìn)行指導(dǎo)、支持和幫助，村委會(huì)如何對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作進(jìn)行協(xié)助，必須具體問題具體分析。借助于農(nóng)村黨支部的中介作用，可以把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)工作的指導(dǎo)、支持和幫助變成村委會(huì)的實(shí)際需要，把村