【正文】 迫切需要改進(jìn)和完善的地方。理順了村級各種權(quán)力主體的關(guān)系，為村民自治搭建了可持久運(yùn)作的制度框架。然而這期間，成都市各類上訪等群體性事件不升反降，城鄉(xiāng)居民幸福指數(shù)持續(xù)提升，城鄉(xiāng)社會更加和諧穩(wěn)定。村民議事會成員固定聯(lián)系群眾，暢通了村民利益訴求表達(dá)和實現(xiàn)渠道，群眾的負(fù)面情緒得到宣泄，農(nóng)村矛盾隱患得以及時排解。另一方面，村民議事會的經(jīng)常有效運(yùn)行增強(qiáng)了村級事務(wù)決策、執(zhí)行的透明度和村級事務(wù)監(jiān)督的廣泛性、實效性。一方面，村民議事會搭建起運(yùn)用民主協(xié)商調(diào)解農(nóng)村矛盾的制度性平臺。議決28878件，目前實施完成2288l件，%。為培養(yǎng)農(nóng)民的“公民意識”，推進(jìn)基層民主向縱深發(fā)展起到了明顯的助推作用。由他們組成的議事會議事決策，改變了村級事務(wù)由村“兩委”幾個人說了算的狀況，也提高了決策的執(zhí)行效率。村民自治得到有效實現(xiàn)，基層民主進(jìn)一步發(fā)展。雙流縣三星鎮(zhèn)雙堰村支部書記毛國文深有感觸：“過去我們支部一天到晚都在忙，到頭來不曉得都干了些啥：有時還費(fèi)力不討好。新型村級治理機(jī)制，通過理順村兩委關(guān)系，促進(jìn)了村黨組織領(lǐng)導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)變，村黨組織的公信度、凝聚力顯著增強(qiáng)，核心領(lǐng)導(dǎo)作用愈發(fā)突出。從兩年多運(yùn)行情況看，新型村級治理機(jī)制愈來愈顯示出勃勃生機(jī)，受到廣大農(nóng)村黨員群眾的普遍認(rèn)可。今年8月，成都市委出臺了加強(qiáng)基層干部激勵的八條措施，明確加大從在職優(yōu)秀村(社區(qū))黨組織書記、村(居)民委員會主任中錄用機(jī)關(guān)公務(wù)員、事業(yè)單位人員的力度，加大從在職優(yōu)秀村(社區(qū))黨組織書記、村(居)民委員會主任中選拔任用鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)領(lǐng)導(dǎo)干部力度，選拔在職優(yōu)秀村(社區(qū))黨組織書記擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨(工)委委員，完善村(社區(qū))干部“固定補(bǔ)貼+績效補(bǔ)貼”和定期增長機(jī)制、健全村(社區(qū))干部離職保障機(jī)制，引導(dǎo)優(yōu)秀人才向村(社區(qū))流動。(2)落實保障措施，提高村(社區(qū))干部待遇；2007年以來，先后兩次調(diào)整村干部誤工補(bǔ)貼，目前村干部固定補(bǔ)貼每月不少于800元，并完善了基本養(yǎng)老和醫(yī)療保障機(jī)制。(1)拓寬來源：著力改善村級干部隊伍結(jié)構(gòu)。在新的治理機(jī)制下，村黨組織領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方式的轉(zhuǎn)變，對村干部的能力素質(zhì)提出了更高要求。據(jù)初步統(tǒng)計，2010年，%以上，在農(nóng)村新發(fā)展黨員中，議事會成員占50%以上。村黨組織對村民議事會的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在：其一，由村黨組織書記兼任村民議事會召集人，主持和召集村民議事會；其二，村黨組織負(fù)責(zé)接受和審查村民議事會、村民小組議事會的議題，對不符合村民自治權(quán)限和違反政策法律的議題，不是議題提出人真實意思表示的議題，不予上會；其三，對涉及本村長遠(yuǎn)發(fā)展和農(nóng)民群眾普遍關(guān)心、關(guān)注的重大議題，村黨組織在提交議事會議決前，召開黨員大會討論，提出建議方案：其四，發(fā)揮黨員議事會成員的作用：在選舉中，鼓勵黨員參與議事會成員選舉；在討論表決中，要求黨員站在全局、整體、長遠(yuǎn)立場上，積極發(fā)表意見，正確行使表決權(quán)；在執(zhí)行中，要求黨員主動宣傳、帶頭執(zhí)行；在監(jiān)督上，黨員廣泛聽取群眾意見，對執(zhí)行環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)，確保議事會決定落到實處。這20萬專項經(jīng)費(fèi)，“干什么：怎么干、干到什么程度，都由群眾說了算”；由村民“—戶—票”提出具體項目，由村民議事會民主決定實施項目；由村委會或其他經(jīng)濟(jì)社會組織負(fù)責(zé)實施，由村民議事會進(jìn)行監(jiān)督。對應(yīng)由村級自治組織承擔(dān)的公共服務(wù)和社會管理項目，實行財政“定額補(bǔ)貼”；對應(yīng)由政府提供的，政府依托村級自治組織或其他經(jīng)濟(jì)社會組織實行以事定費(fèi)、以質(zhì)定酬的核算和考核；同時鼓勵民間力量參與提供村級公共產(chǎn)品，由政府給予政策和資金上的支持和補(bǔ)助。四是優(yōu)化村級公共產(chǎn)品的供給。將集體經(jīng)濟(jì)組織逐步從村委會中剝離，成為獨立的市場主體。在新型村級治理機(jī)制下，村委會的職責(zé)得到規(guī)范和限制：一是對村民(代表)會議和村民議事會負(fù)責(zé)并報告工作，執(zhí)行村民(代表)會議和村民議事會的決定；二是承接政府委托和購買的社會管理和公共服務(wù)；三是辦理本村公益事業(yè)、調(diào)解糾紛、協(xié)助維護(hù)社會治安等村級自治事務(wù)。為了落實監(jiān)督權(quán)，從村民議事會成員中選舉5—7人組成村務(wù)監(jiān)督委員會，主任由黨員議事會成員擔(dān)任。特別是為避免議事會成為“干部會”，提高議事會的公信力，村、組干部不得超過議事會成員的50%。為了保證議事會成員的廣泛性，要求村民議事會一般不少于21人，村民小組議事會一般不少于5人。為了適應(yīng)現(xiàn)行成都農(nóng)村狀況，議事會制度有村、組兩個層面，兼顧代表性與會議效率之間的平衡?；咀龇ㄒ皇浅闪⒋迕褡h事會作為村級自治事務(wù)的常設(shè)議事決策機(jī)構(gòu)?；灸繕?biāo)和總體思路基本目標(biāo)：構(gòu)建村黨組織領(lǐng)導(dǎo)、村民(代表)會議或議事會決策、村委會執(zhí)行、其他經(jīng)濟(jì)社會組織廣泛參與的充滿生機(jī)活力的新型村級治理機(jī)制。年底，村民議事會普遍建立。2008年，市委組織部牽頭成立聯(lián)席會議，分別從村級組織構(gòu)架、農(nóng)村社會管理和公共服務(wù)體制、集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行機(jī)制等方面進(jìn)行研究；同時各地開展試點，邛崍市羊安鎮(zhèn)仁和社區(qū)、油榨鄉(xiāng)馬巖村、都江堰市柳街鎮(zhèn)鶴鳴村等地，不約而同地成立了新村發(fā)展議事會。二、成都市創(chuàng)建新型村級治理機(jī)制的實踐探索成都新型村級治理機(jī)制的探索，經(jīng)歷了一個從實踐創(chuàng)新到制度創(chuàng)新的過程?；谝陨纤伎?，2007年底，成都市提出了構(gòu)建新型村級治理機(jī)制這一新課題，要求各地按照有利于鞏固黨的執(zhí)政地位和執(zhí)政基礎(chǔ)、發(fā)揮黨員群眾主體作用、理順各種村級組織關(guān)系的基本思路，結(jié)合實際，大膽探索試點。這項改革，勢必對農(nóng)村現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)形態(tài)、利益格局、社會結(jié)構(gòu)和社會關(guān)系等產(chǎn)生巨大沖擊。成都這項戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃的提出與實施，實質(zhì)是為了順應(yīng)工業(yè)化和城市化發(fā)展進(jìn)程，從根本上解決困擾我國觀代化進(jìn)程中的“三農(nóng)”問題。成都市探索新型村級治理機(jī)制，是適應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展的現(xiàn)實需要。這種基層民主參與的廣泛實踐，培養(yǎng)和形成了村民“我要參與”“我要做主”的主人翁意識。從2003年到2006年，全市222個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，99名黨委書記通過黨員公推直選方式產(chǎn)生，%；2006年至今，全市共調(diào)整了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記119名，除因抗震救災(zāi)特殊需要外，其中99名由公推直選產(chǎn)生，占新任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的83%；2002007年兩次換屆，3000多個村(包括涉農(nóng)社區(qū)、城市社區(qū))的黨組織班子成員均由公推直選產(chǎn)生。成都市探索新型村級治理機(jī)制，是深化基層民主政治建設(shè)的具體體現(xiàn)。由于村黨組織是黨員選舉產(chǎn)生，村委會由全體村民選舉產(chǎn)生，不少地方因為兩委授權(quán)來源不同產(chǎn)生了矛盾，難于形成有效治理。在實際運(yùn)行中，由于村民委員會或怕麻煩不想召集，或擔(dān)心遭到反對不愿召集，以及村民代表外出打工等原因，許多本應(yīng)由村民(代表)會議決策的事項而最終由村兩委說了算，致使村民(代表)會議在一些地方形同虛設(shè)。又比如村民的決策權(quán)難于落實。這樣，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)村黨組織之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系往往代替了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間的指導(dǎo)關(guān)系。按照《農(nóng)村基層組織工作條例》規(guī)定，農(nóng)村黨組織是農(nóng)村各種組織的領(lǐng)導(dǎo)核心。1998年《村民委員會組織法》的通過和實施，使村民自治進(jìn)入了一個新的發(fā)展階段。成都市新型村級治理機(jī)制的探索，是積極貫徹中央精神的具體實踐。2009年11月，胡錦濤總書記針對河南鄧州農(nóng)村創(chuàng)造的“四議兩公開”工作法作出重要指示，強(qiáng)調(diào)要在總結(jié)各地實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善符合中國國情的農(nóng)村基層治理機(jī)制。黨的十七大報告指出：“要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制”。成都市探索新型村級治理機(jī)制，是對中央要求的貫徹落實。從成都7年多的實踐看，這個戰(zhàn)略思路清晰、方向明確、切入準(zhǔn)確、措施得力，在全市形成了科學(xué)發(fā)展、共治共享、和諧繁榮的良好局面。第一篇：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革之基層治理機(jī)制成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革專題研究之五成都市新型村級治理機(jī)制調(diào)研報告研究報告︱中國社會科學(xué)院政治學(xué)所 陳紅太導(dǎo)言2003年以來，特別是2007年被國務(wù)院批準(zhǔn)為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)以來，成都市按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，緊密結(jié)合大城市帶大郊區(qū)的實際，探索推進(jìn)了以“六個一體化”(城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化、城鄉(xiāng)市場體制一體化、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化、城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化、城鄉(xiāng)管理體制一體化)、“三個集中”(工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中、土地向適度規(guī)模經(jīng)營集中)、農(nóng)村工作“四大基礎(chǔ)工程”(推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、開展農(nóng)村土地綜合整治、實施村級公共服務(wù)和社會管理改革、建立新型基層治理機(jī)制)為主要內(nèi)容的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、四位一體科學(xué)發(fā)展總體戰(zhàn)略。在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，以市場化為導(dǎo)向，從農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革入手，促進(jìn)城鄉(xiāng)資源優(yōu)化配置，著力破解“三農(nóng)問題”；在社會建設(shè)上，以公平化為導(dǎo)向，從破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)入手，實行公共資源向農(nóng)村傾斜，推進(jìn)城鄉(xiāng)社會管理和公共服務(wù)均衡化；在政治建設(shè)方面，以民主化為導(dǎo)向，從推進(jìn)基層民主政治建設(shè)和新型村級治理機(jī)制入手，充分尊重基層群眾的主體地位，保障基層群眾民主權(quán)利，實現(xiàn)黨有效執(zhí)政與發(fā)展民主的高度統(tǒng)一。一、成都市探索新型村級治理機(jī)制的基本背景成都市新型村級治理機(jī)制的探索，是成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、四位一體科學(xué)發(fā)展總體戰(zhàn)略的重要組成部分，是對實現(xiàn)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)、村民當(dāng)家作主和依法治村有機(jī)統(tǒng)一實現(xiàn)形式的積極探索。中央高度重視治理機(jī)制建設(shè)。黨的十七屆三中全會要求，要深入開展“以村民會議、村民代表會議、村民議事為主要形式的民主決策實踐……”。中央的這些要求，既是對近年來各地基層實踐經(jīng)驗的科學(xué)總結(jié)，也為基層治理機(jī)制的探索指明了方向。成都市探索新型村級治理機(jī)制，是完善村級自治體制的客觀要求。但隨著村民自治實踐的深入和發(fā)展，也暴露了村級自治體制的一些缺陷：比如“行政化”傾向嚴(yán)重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村黨組織是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，村黨組織與村委會也是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。因而當(dāng)面對拆遷、征地、維穩(wěn)等各種利益矛盾時，往往把村兩委直接推向了老百姓的對立面。《村民委員會組織法》規(guī)定，村民(代表)會議由村民委員會召集。又比如村兩委的矛盾。這些弊端的存在，說明原有的村民自治運(yùn)行機(jī)制不僅難以把村民的自治權(quán)落到實處，也難于形成適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)需要的村黨組織領(lǐng)導(dǎo)和村民當(dāng)家作主有機(jī)統(tǒng)一的村級治理機(jī)制。2003年以來，成都市大力推進(jìn)基層民主政治建設(shè)，在全國率先試行“公推直選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、“民主評議”鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村(社區(qū))黨組織書記以及開展“三會”開放的實踐。民主評議干部的剛性獎懲制度和“三會”開放也形成制度化和常態(tài)化?，F(xiàn)在推進(jìn)的新型村級治理機(jī)制，進(jìn)一步把參與權(quán)、決策權(quán)、知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)交給群眾，進(jìn)一步滿足村民不斷增長的參與公共事務(wù)和權(quán)利保障的需要。2003年以來，成都市開始全面實施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)發(fā)展戰(zhàn)略。特別是2007年6月，成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)獲批后，積極尋找解決“三農(nóng)”問題的有效途徑，最終決定以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革作為突破口。也客觀要求必須著力構(gòu)建一種與之相適應(yīng)的新型村級治理機(jī)制。2008年在全面推行產(chǎn)權(quán)制度改革、公共服務(wù)和社會管理改革以及“”大地震災(zāi)后重建中，更顯示了建立新型治理機(jī)制的必要性和對城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的基礎(chǔ)性保障作用?；練v程2007底。11月，市委36號文件出臺，確立了新型村級治理機(jī)制的基本框架。12月，市委組織部出臺《關(guān)于構(gòu)建新型村級治理機(jī)制的指導(dǎo)意見》；2010年3月，市委組織部、市民政局出臺了新型村級治理機(jī)制4個配套制度；2010年9月，市紀(jì)委、市委組織部等聯(lián)合出臺《關(guān)于建立村務(wù)監(jiān)督委員會的指導(dǎo)意見》，新型村級治理機(jī)制的制度體系初步形成?？傮w思路：以建立村民議事會制度為突破，實現(xiàn)“三分離、兩完善、一加強(qiáng)”，即決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離、社會職能與經(jīng)濟(jì)職能分離、政府職能與自治職能分離，完善農(nóng)村公共服務(wù)和社會管理體系、完善集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)和改進(jìn)農(nóng)村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)。通過成立村民議事會，作為常設(shè)議事決策機(jī)構(gòu)，受村民(代表)會議委托，在授權(quán)范圍內(nèi)行使村級事務(wù)的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。為了保證議事會具有廣泛的民意基礎(chǔ)，村民小組議事會成員由村民直接選舉產(chǎn)生，村民議事會成員從村民小組議事會成員中選舉產(chǎn)生。為了保證村民議事會成員的代表性，村民議事會成員實行結(jié)構(gòu)席位制，每個村民小組有2名以上村議事會成員。為了加強(qiáng)議事會成員與群眾的聯(lián)系，所有議事會成員都有大約10戶的固定聯(lián)系戶。二是調(diào)整和規(guī)范村委會的職能。三是完善集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營管理體制。各地因地制宜設(shè)立了資產(chǎn)管理委員會、農(nóng)業(yè)經(jīng)合組織或股份合作社、股份有限公司等集體經(jīng)濟(jì)組織形式，獨立地面對市場，開展經(jīng)營服務(wù)活動，為推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、提高農(nóng)業(yè)綜合效益創(chuàng)造條件。以村級社會管理和公共服務(wù)為主要內(nèi)容的公共產(chǎn)品，由原來主要依托村兩委提供轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?dǎo)、多方參與的分類供給，由原來的城鄉(xiāng)分離轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)一體。從2008年開始，由市、區(qū)(市)縣兩級財政剛性保證，為每個村(社區(qū))每年提供不少于20萬的社會管理與公共服務(wù)專項資金。五是強(qiáng)化村黨組織對村民議事會的領(lǐng)導(dǎo)。同時，加強(qiáng)非黨員議事會成員的教育培養(yǎng)，將具備條件的優(yōu)秀骨干及時發(fā)展入黨。六是夯實農(nóng)村基層人才基礎(chǔ)。實踐中，成都市始終堅持將加強(qiáng)農(nóng)村基層干部隊伍建設(shè)，納入新型村級治理機(jī)制配套建設(shè)的重要內(nèi)容。近年來，從市、區(qū)(市)縣級機(jī)關(guān)先后選派1000余名黨員干部駐村任職，選聘10000余名大學(xué)生到村工作。(3)強(qiáng)化政策激勵。三、成都市創(chuàng)建新型村級治理機(jī)制的成效分析截止今年9月，成都市2048個村和701個涉農(nóng)社區(qū)，均按照公開公正、結(jié)構(gòu)均衡的原則，組建了村民議事會和村民小組議事會，、。村級黨組織核心領(lǐng)導(dǎo)地位凸顯，凝聚力戰(zhàn)斗力顯著增強(qiáng)。一方面，使村黨組織從過去事無巨細(xì)的直接管理中徹底解脫出來，將大量的時間和精力真正用在想大事、定方向、管規(guī)則、重引導(dǎo)、強(qiáng)監(jiān)督和抓好黨的自身建設(shè)上；另一方面，能夠更好地促使村黨組織充分發(fā)揮聯(lián)系群眾、組織群眾、凝聚群眾的優(yōu)勢，經(jīng)常深入群眾聽取民意、集中民智，切實加強(qiáng)黨同群眾的血肉聯(lián)系，村黨組織在廣大農(nóng)村黨員群眾中更具威信。現(xiàn)在有了議事會，黨支部意圖和群眾意愿有機(jī)結(jié)合，這樣不僅讓我真正從事無巨細(xì)中解脫出來，而且村上的決策執(zhí)行起來也更加順當(dāng)了，老百姓對村支部也更加信任了!”據(jù)統(tǒng)計，去年底，全市2200多個村黨組織民主測評，黨員群眾的滿意度達(dá)95%以上。建立新型村級治理機(jī)制后，村組議事會成員既是議事決策的主體，又是農(nóng)村各項事務(wù)的具體參與者，有著廣泛的代表性和較強(qiáng)的公信力。更為重要的是，村民議事會調(diào)動了村民參與村級公共事務(wù)的熱情，形成了“大家的事我關(guān)心，集體的事我參與”的良好氛圍。據(jù)統(tǒng)計，今年1—9月，全市村民議事會共收集產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建沒、產(chǎn)權(quán)制度改革和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等意見建議65700件，形成議題31611件