【正文】 邦、太電、長榮和東元電機(jī)財團(tuán)）就對出資義務(wù)拖拖拉拉，一直不肯認(rèn)真履行。 臺灣高鐵瀕臨破產(chǎn) 臺灣高鐵 BOT工程變成釣魚工程 當(dāng)初“臺灣高鐵聯(lián)盟”之所以能拿下項目，最主要的理由就是他們提出：臺當(dāng)局可以真正“零出資”，不但工程開工后的經(jīng)費(fèi)全由公司自籌，而且在高鐵投入營運(yùn)后，還可以分期將臺當(dāng)局先前支付的 1057億元新臺幣前期費(fèi)用予以“回饋”。 臺灣高速鐵路是臺灣島內(nèi)第一個、也是全世界最大規(guī)模，采取 BOT模式的公共工程，建設(shè)總成本估計約達(dá)新臺幣 4806億元。 1998年啟動臺灣高速鐵路興建計劃。高鐵采用日本新干線技術(shù)，最高營運(yùn)速度 300公里 /小時。 ? 加速城市化中的中國，公用事業(yè)的需求與供給矛盾重重， “欠賬 ”問題依然會很嚴(yán)重 ，僅靠地方財政的力量將很難滿足公眾對公用事業(yè)的需求， 如何利用好 PPP，有效吸引社會投資進(jìn)行城市公用事業(yè)的建設(shè)和完善，將仍然是 機(jī)遇和難題并存 。 ? 公益屬性面臨資本逐利本性的挑戰(zhàn) ，可能的權(quán)宜之計就是 提高公共服務(wù)價格 。 總體效果差強(qiáng)人意 ?從前述案例來看，都有以下幾個現(xiàn)象： ?交通問題并沒有因為市場化改革而徹底解決， 堵車現(xiàn)象依然嚴(yán)重 ； ?服務(wù) 沒有 明顯改善 ，公共服務(wù)依然落后于城市發(fā)展，不能有效解決基礎(chǔ)設(shè)施落后的問題； ?運(yùn)營企業(yè)虧損 ，事故頻發(fā)； 服務(wù)價格上漲 等。 ? 北京地鐵 5號線 決定與加拿大一家公司合作決定采用 PPP模式，但沒有成功。 PPP模式在全國各地進(jìn)行試驗。經(jīng)過 10年探索和受挫， 2023年 10月 北京公交 重新回歸公益性 的發(fā)展模式。 PPP實踐中的挫折 ? 1997年 北京市開始嘗試 公交市場化 ，以 “ 北京巴士 ” 為龍頭并上市。 三是政府主體自身能力也需要加強(qiáng)。 各方主體能力方面 一是資本市場發(fā)育相對滯后。 二是各方責(zé)、權(quán)、利劃分和風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制還不成熟。 三是爭議的解決、利益保障機(jī)制不完善。 二是相關(guān)法規(guī)制度不完善。 中國的引進(jìn)及推廣 ? 《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》 （國發(fā)〔 2023〕 13號）新 36條，鼓勵和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用事業(yè)和政策性住房建設(shè)、社會事業(yè)等領(lǐng)域。 ? 2023年 7月國務(wù)院頒布 《關(guān)于投資體制改革的決定》 ，提出進(jìn)一步拓寬項目融資渠道，發(fā)展多種融資方式；放寬社會資本的投資領(lǐng)域， 允許社會資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域。我國開展 PPP已有 30年歷史。 中國的引進(jìn)及推廣 ? 20世紀(jì) 80年代以前，基礎(chǔ)設(shè)施及公共事業(yè)投資一般有 政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)； ? 廣東 沙角Ｂ電廠 是我國第一個成功興建、成功移交的ＢＯＴ項目。即使政府承擔(dān)部分投資或運(yùn)營成本，也能實現(xiàn)控制成本支出、提升服務(wù)質(zhì)量的目標(biāo)。如果 PPP的設(shè)計允許運(yùn)營商實現(xiàn)這一目標(biāo)，那么基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的效率很可能得以提高，從而使得社會資本在獲得回報的同時，通過 合理收費(fèi) 使得公共服務(wù)供給在 經(jīng)濟(jì)上可持續(xù) 。在僵化的公共部門采用激勵措施提高效率非常困難。參與 PPP項目的社會資本通過提供服務(wù)獲得政府補(bǔ)償，從而獲取適當(dāng)?shù)耐顿Y回報。若 PPP設(shè)計合理，則可調(diào)動此前 閑置且正在尋求投資機(jī)會的本地、地區(qū)或國際范圍內(nèi)的社會資本。此外，由于基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營經(jīng)常 產(chǎn)生虧損 ，只能靠財政補(bǔ)貼，從而增加公共財政支出。 19902023年發(fā)展中國家私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施項目投資 ?PPP模式目前已經(jīng)在全世界得到廣泛應(yīng)用，范圍涉及 道路、橋梁、港口、軌道交通、供水、供電、電信、垃圾處理 等傳統(tǒng)公用事業(yè)，也包括 監(jiān)獄、學(xué)校 、 國防和基礎(chǔ)醫(yī)院 等 純公共產(chǎn)品項目 。 社會資本主體負(fù)責(zé)既有設(shè)施的運(yùn)營管理以及擴(kuò)建 /改建項目的資金籌措、建設(shè)及其運(yùn)營管理，期滿將全部設(shè)施無償移交給政府部門。 社會資本主體為設(shè)施融資并負(fù)責(zé)其建設(shè)，完工后即將設(shè)施所有權(quán)移交給政府方；隨后政府方再授予其經(jīng)營該設(shè)施的長期合同。社會資本負(fù)責(zé)提供公共產(chǎn)品，并保證質(zhì)量，政府根據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)的結(jié)果付費(fèi)，按業(yè)績獲得補(bǔ)償，政府購買公共服務(wù)。 一是 具有自然壟斷性的項目，完全可以通過收費(fèi)回收成本，關(guān)鍵是要確定價格形成機(jī)制； 二是 通過使用者收費(fèi)不能保證財務(wù)可持續(xù)性的項目，需要政府財政補(bǔ)貼； 三是 財務(wù)風(fēng)險影響因素較多的項目，如高速公路，政府會在低收益期給予相應(yīng)補(bǔ)貼，達(dá)到一定程度后不再補(bǔ)貼，對于高收益還會予以收益管控。 一、使用者付費(fèi) 根據(jù)使用量的多少決定付費(fèi)金額。 ?設(shè)計合理的社會投資 退出機(jī)制 ：因投資者自身經(jīng)營不善、違約導(dǎo)致退出；因不可抗力、政策性風(fēng)險等因素導(dǎo)致退出。政府與特許公司簽署特許協(xié)議，規(guī)范雙方權(quán)利義務(wù)。雙方權(quán)利義務(wù)平等、自愿。 北京地鐵 4號線 PPP模式探索 地鐵四號線 PPP項目結(jié)構(gòu)示意 京港地鐵公司 （中方控股） 股權(quán) 資金 投入 港鐵 特許協(xié)議 市交通委 監(jiān)管 租賃協(xié)議 A部分資產(chǎn)租賃 租賃協(xié)議A 部分 +B 部分 全部資產(chǎn) 運(yùn) 營 部分 部分全部資產(chǎn)運(yùn) 營運(yùn)營 維護(hù) A部分 + B部分 全部資產(chǎn)運(yùn)營期 運(yùn) 營經(jīng)營收入 A 部分 政府投資方 京投公司 政府 投資 B 部分項目設(shè)施 移 交 無償移交 30 年 移交（特許期滿） 運(yùn)營期結(jié)束 部分項目設(shè)施移 交無償移交年建設(shè)期 B 部分 建 設(shè) 0 年 4 年 建設(shè)期部分建 設(shè)投資 建設(shè)期投資 46億元 部分建 設(shè)年銀行 銀行 貸款 協(xié)議 京投 首創(chuàng) 中外合作協(xié)議 投資 107億元 回收 B部分投資 （均委托北京市軌道交通建設(shè)管理公司） （由京港地鐵公司經(jīng)營管理） A部分資產(chǎn)租賃費(fèi) 北京地鐵 4號線 PPP模式 ?北京四號線 PPP項目 是我國城市軌道交通行業(yè)第一個正式批復(fù)實施的 特許經(jīng)營項目 ，是國內(nèi)第一個利用外資、引入私營部門運(yùn)作的地鐵項目。 ?30年特許經(jīng)營期 結(jié)束后，特許公司將軌道部分項目設(shè)施 完好、無償?shù)匾平唤o市政府指定部門 ，將機(jī)電設(shè)備歸還給四號線公司。其中， “ 政府方 ” 是指政府部門或其授權(quán)的代表機(jī)構(gòu)， “ 社會資本合作伙伴 ” 是指符合條件的經(jīng)營性國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)、混合所有制企業(yè)或其他各類經(jīng)營性投融資主體。 ? 鑒于 “ 政府和社會資本合作 ” 概念被有關(guān)部門提出并得到一定程度的認(rèn)可，我們決定采納這一概念。 PPP的合作主體 ? 政府和社會經(jīng)營性企業(yè)合作，可采用政府授予項目公司 特許經(jīng)營 的模式，也可采用政府通過特定的投融資平臺公司，向項目公司進(jìn)行資金等 PFI模式 開展合作。這里所說的企業(yè)，包括國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)、混合所有制企業(yè)及其他形態(tài)的企業(yè)。 投資項目的劃分 ? 鑒于我國實行以公有制為主體的 國家基本經(jīng)濟(jì)制度 所具有的本質(zhì)特征，現(xiàn)行投融資體制并不將國家經(jīng)濟(jì)部門劃分為 “ 公共部門 ” 和 “ 私人部門 ” ，而是劃分為 “ 政府 ” 和 “ 企業(yè) ” 兩個部分，并將投資項目劃分為 “ 政府投資項目 ” 和 “ 企業(yè)投資項目 ” 。 ? 西方市場經(jīng)濟(jì)國家將其經(jīng)濟(jì)活動劃分為公共部門和私人部門的活動，二者 劃分界限清晰 ，各自開展項目投融資及建設(shè)遵循不同的原則、模式及評價機(jī)制。政府與社會資本合作項目通用合同指南 2023年 3月 ? ?2. 《 合同指南 》 編寫思路和結(jié)構(gòu)特點(diǎn) ?3. 《 合同指南 》 要點(diǎn)介紹 目 錄 理解政府與社會資本合作項目 ? “ 政府和社會資本合作 ” 項目 ，是在 借鑒國際 基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域投資建設(shè) PPP（ Public—Private—Partnership）模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情進(jìn)行 本土化 創(chuàng)新而提出的一個新概念。 ? 西方國家的 “ 公共部門和私人部門合作 ” （ PPP模式），是公共部門（政府）與私人部門（企業(yè)或其他組織）合作推動基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)項目建設(shè)的項目運(yùn)作模式，采用的是西方市場經(jīng)濟(jì)國家的話語體系。 ? PPP模式是 公共 部門和 私人 部門共同合作的模式，具體可采用 BOOT、BOT、 BOO、 TOT等形式。 ? 政府投資項目實行 “ 審批制 ” 管理模式，企業(yè)投資項目實行 “ 核準(zhǔn)制” 和 “ 備案制 ” 管理模式。 ? 我國政府部門或其代表機(jī)構(gòu)吸收社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和社會公用事業(yè)項目投資建設(shè)，不同于西方國家 “ 公共部門 ” 和 “ 私人部門 ” 的合作，因而不是傳統(tǒng)意義上的 PPP項目，是通過 變通和本土化 而形成的。參與合作的市場主體，應(yīng)為通過合法程序選擇產(chǎn)生的符合條件的經(jīng)營性 國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)、混合所有制企業(yè)或其他各類經(jīng)營性投融資主體 。我們將合作各方表述為 “ 政府主體 ”和 “ 社會資本主體 ” ，將二者的合作表述為 “ 政府方 ” 和 “ 社會資本合作伙伴 ” 之間的合作。 ?2023年 2月 7日， 港鐵公司 與 首創(chuàng)聯(lián)合 組建的北京地鐵四號線特許經(jīng)營公司與北京 市政府 聯(lián)合簽訂《北京地鐵四號線特許經(jīng)營協(xié)議》，特許公司負(fù)責(zé)投資 車輛、信號、自動售檢票系統(tǒng)等機(jī)電設(shè)備 ，并根據(jù)與北京地鐵四號線公司簽訂的《資產(chǎn)租賃協(xié)議》，取得軌道部分資產(chǎn)的使用權(quán)，負(fù)責(zé)地鐵四號線的運(yùn)營管理、全部設(shè)施的維護(hù)和除洞體外的資產(chǎn)更新，以及站內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營。 ?港鐵公司在北京四號線建設(shè)中并未獲得 沿線土地的開發(fā)權(quán)。 ?確定軌道交通項目 政府投資與社會投資 7： 3的基礎(chǔ)比例 ?特許經(jīng)營權(quán) —— 給予 社會投資 自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的權(quán)利，奠定軌道交通項目市場化經(jīng)營基礎(chǔ) ?軌道交通 影子票價 —— 聯(lián)接地鐵項目政府定價與市場價格的紐帶 ?公益性資產(chǎn)租賃 —— 實現(xiàn)公益性資產(chǎn)與營利性資產(chǎn)在一個項目上的管理整體性 北京地鐵 4號線 PPP模式探索 ?構(gòu)建軌道交通 PPP模式新型的 契約化政企合作關(guān)系 ?合作關(guān)系 ：政府以 經(jīng)營權(quán)的讓渡 向社會投資者購買社會公共產(chǎn)品服務(wù)，以此履行其作為政府的公共產(chǎn)品提供職責(zé)。 ?契約關(guān)系 ：建立 硬約束關(guān)系 并且 清晰、可操作 。 ?設(shè)計租金調(diào)整機(jī)制 ：項目 成長期 適當(dāng) 減免租金 ；項目 成熟期 適當(dāng) 調(diào)增租金 。 北京地鐵 4號線 PPP模式探索 起源、發(fā)展及爭論 ?一般認(rèn)為， PPP主要包括兩種基本類型，一是特許經(jīng)營，是盈利性項目，使用者付費(fèi)，基本類型是 BOT項目；二是 PFI項目，政府出資購買服務(wù)。主要包括 BOT、 BOO和 BOOT等類型，在英國統(tǒng)稱為 特許經(jīng)營的 PPP模式 。 二、政府付費(fèi) 屬于基本公共服務(wù)，或者難以確定使用者，只能由政府通過稅收向生產(chǎn)者購買服務(wù)，是采取私人融資計劃（ PFI）的 PPP模式。 我國經(jīng)常采用的 PPP模式 類 型 基 本 含 義 TOT BOT/BOOT ROT BOO BTO 政府部門將擁有的設(shè)施的移交給社會資本主體運(yùn)營，通常社會資本主體需要支付一筆轉(zhuǎn)讓款，期滿后再將設(shè)施無償移交給政府方。 社會資本主體為設(shè)施項目進(jìn)行融資并負(fù)責(zé)建設(shè)、擁有和經(jīng)營這些設(shè)施，待期限屆滿，社會資本主體將該設(shè)施及其所有權(quán)移交給政府方。 社會資本主體在政府授予的特許權(quán)下投資建設(shè)設(shè)施，擁有該設(shè)施的所有權(quán)并負(fù)責(zé)其經(jīng)營，并將一直擁有并經(jīng)營該設(shè)施。 亞洲國家 PPP應(yīng)用模式分布 PPP不同模式的主要特征 政府推動 PPP模式三大主要動機(jī) ，以彌補(bǔ)財政資金之不足 ? 推進(jìn)城鎮(zhèn)化，修繕老舊設(shè)施，滿足新進(jìn)入城鎮(zhèn)的居民的公共需求，以及完善公共服務(wù)缺失或供給不足的基礎(chǔ)設(shè)施等，都是 政府部門面臨 的 挑戰(zhàn)。 ? 由于政府財力有限， 融資壓力巨大 ，成為調(diào)動社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要原因。 ? 社會資本參與 PPP項目是為了利用其 管理能力和經(jīng)驗 （特別是運(yùn)作公用事業(yè)的經(jīng)驗） 獲利 。 政府推動 PPP模式有三大主要動機(jī) ，更有效地利用現(xiàn)有資源 ? 政府部門由于 缺少或沒有動力 來提高運(yùn)作公共項目的效率，使得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營 效率較低 。 ? 社會資本進(jìn)行投資或取得業(yè)務(wù)機(jī)會的目標(biāo)很明確，即實現(xiàn)利潤最大化，而利潤主要通過 提高投資和運(yùn)營效率來獲得 。 ? PPP允許政府將 運(yùn)營職能 轉(zhuǎn)移給 高效的社會資本 ，同時保留和完善監(jiān)管及監(jiān)督等核心職能，這種框架如果得到正確實施，可減少政府的現(xiàn)金支出，并能向消費(fèi)者 提供質(zhì)優(yōu)價廉 的服務(wù)。 政府推動 PPP模式三大主要動機(jī) 3. 通過職能、激勵和責(zé)任的再分配推動相關(guān)領(lǐng)域改革 ? 政府有時會將 PPP當(dāng)作 推動改革的催化劑 ，通過實施 PPP項目，要求 重新審視和分配 政策制定者、監(jiān)管者和服務(wù)供應(yīng)商的 職能 ，動員資本和提升效率，重新分配部門職能，以消除潛在矛盾，并考慮允許 私營實體參與特定行業(yè)項目 ，這樣就會推動改革取得 實質(zhì)性進(jìn)展 ?？偼顿Y 40億港元， 1985年 7月 1日電廠正式開工，兩臺機(jī)組分別于 1987年 4月、7月并網(wǎng)發(fā)電， 1999年８月１日正式移交。 ? 從 1996年開始 ，我國政府對公路、發(fā)電廠、自來水廠推動 采用 BOT方式，并取得進(jìn)展； ? 2023年 建設(shè)部出臺