【正文】 共安全管理已經(jīng)發(fā)展到了一個(gè)比較成熟的階段，無(wú)論是在政府公共安全職能定位上，還是在公共安全管理的理論創(chuàng)新與發(fā)展以及公共安全管理體系的構(gòu)建上，都積累了大量的成熟經(jīng)驗(yàn)，很值得我們借鑒。雖然防火、防震、食品安全、安全生產(chǎn)等具有比較健全的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，但尚處于起步階段，武漢市還沒(méi)有制定統(tǒng)一的應(yīng)急救援標(biāo)準(zhǔn)。在硬件設(shè)施上，絕大多數(shù)部門還沒(méi)有建立公共安全管理信息網(wǎng)絡(luò)，這在很大程度上影響了公共安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、及時(shí)獲得有效信息、發(fā)布管理信息、采取及時(shí)的應(yīng)對(duì)措施等管理活動(dòng)。另外，武漢市絕大多數(shù)地方還沒(méi)有建立公共安全信息管理系統(tǒng)，信息搜集、傳送和處理機(jī)制不夠健全，使得政府存在過(guò)分依賴行政系統(tǒng)內(nèi)部信息搜集、傳送、處理機(jī)制的問(wèn)題，缺乏外部信息來(lái)源。在決策上，經(jīng)驗(yàn)決策占據(jù)了主導(dǎo)地位，運(yùn)籌學(xué)、規(guī)劃學(xué)、對(duì)策學(xué)、系統(tǒng)分析等決策技術(shù)和方法使用不夠，一些決策停留在“拍腦袋”、開“碰頭會(huì)”的水平上。4. 公共安全管理技術(shù)水平偏低公共安全管理技術(shù)在管理實(shí)踐中扮演著重要的角色。當(dāng)發(fā)生大規(guī)模的公共安全事件時(shí)，多數(shù)情況下的社會(huì)參與是通過(guò)中央政府到省級(jí)地方政府，再由省級(jí)政府到市、縣級(jí)政府，直至到單位和個(gè)人按照行政層級(jí)布置任務(wù)，對(duì)某些單位和個(gè)人來(lái)說(shuō)是不得不完成的“政治任務(wù)”。此外，幾乎沒(méi)有非政府組織和公民個(gè)人積極參與日常管理活動(dòng)。社會(huì)的參與主要集中在應(yīng)急處理階段，事前預(yù)防和事后恢復(fù)階段參與較少，主要采用捐款捐物的方式來(lái)對(duì)事發(fā)地方的人民群眾進(jìn)行支援。這在公共安全管理中主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。應(yīng)急固然重要，但應(yīng)急處理不是解決問(wèn)題的根本舉措，偏重于應(yīng)急處理只會(huì)使政府的工作處于消極被動(dòng)、窮于應(yīng)付的境地，既會(huì)給群眾的生產(chǎn)、生活造成巨大損失，也會(huì)影響政府形象，相反，防患于未然才是最為理想的舉措。事實(shí)上，公共安全管理遠(yuǎn)不限于應(yīng)急處理，成熟的公共安全管理，其過(guò)程不再僅僅關(guān)注于應(yīng)對(duì)階段，而是關(guān)注于預(yù)防、準(zhǔn)備、應(yīng)對(duì)和恢復(fù)等一系列過(guò)程，并成為政府日常職能履行的一部分。有的法律雖規(guī)定了政府防災(zāi)的責(zé)任，但并沒(méi)有給予其相應(yīng)的權(quán)利，尤其是在涉及防災(zāi)救災(zāi)經(jīng)費(fèi)的來(lái)源、政府間費(fèi)用的分擔(dān)、救災(zāi)款項(xiàng)的分配、各部門之間如何協(xié)調(diào)等問(wèn)題時(shí)，現(xiàn)有的法律難以發(fā)揮作用，結(jié)果很難界定各級(jí)政府所具有的管理責(zé)任。這與公共安全法律體系的不健全和分散的部門管理體制相關(guān)聯(lián)，并直接導(dǎo)致了在公共安全事件突發(fā)時(shí)的責(zé)任模糊。隨著公共安全事件的綜合性和跨地域性日趨明顯，危機(jī)處理中所涉部門越來(lái)越多，僅僅依賴于各級(jí)政府現(xiàn)有的行政設(shè)置，成立一個(gè)臨時(shí)性的領(lǐng)導(dǎo)小組來(lái)協(xié)調(diào)相關(guān)部門的工作已不能滿足現(xiàn)代化公共安全管理的要求。其次，武漢市尚缺乏常設(shè)性的、專門的、權(quán)威的公共安全管理、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。公共安全的基本法律尚未提上制定日程，法律法規(guī)的部門管理特點(diǎn)嚴(yán)重，協(xié)調(diào)問(wèn)題十分突出，很難適應(yīng)應(yīng)對(duì)大規(guī)模和復(fù)雜的公共安全事件和公共危機(jī)。首先，我國(guó)公共安全法律體系尚不健全。政府公共安全職能是否已成為政府的主要職能之一，可以從三個(gè)方面進(jìn)行衡量：是否有一套能夠有效整合的完善的法律體系；是否具有一個(gè)整合的、行動(dòng)高效的管理部門體系和體制；各級(jí)政府和部門之公共安全責(zé)任是否明確。但從目前整體情況來(lái)看，公共安全管理還存在著一些重要問(wèn)題和缺陷。公共安全事件的頻繁發(fā)生一次又一次地考驗(yàn)著武漢市現(xiàn)有的公共安全管理的能力，使我們不得不對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行深入的思考，探索公共安全管理的有效途徑。關(guān)鍵詞：公共安全管理；政府職能；應(yīng)急管理；社會(huì)參與；標(biāo)準(zhǔn)化；實(shí)施方案從2008年年初的雪災(zāi)到“5武漢公共安全管理體系研究管研1103班 孫琛卓 學(xué)號(hào)：1049721100901摘　要：武漢市的公共安全管理在取得明顯成效的同時(shí)，還存在一些問(wèn)題：武漢市政府目前還缺少明確的公共安全職能定位，相關(guān)法律體系和機(jī)構(gòu)建設(shè)尚不健全，相關(guān)政府部門的公共安全權(quán)責(zé)不夠明確；在整體上偏重于應(yīng)急，缺少有效的預(yù)防體系；社會(huì)參與不足則相對(duì)加重了政府公共安全管理的負(fù)擔(dān)；公共安全管理技術(shù)水平偏低。武漢市應(yīng)在充分借鑒西方國(guó)家有效經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，盡快實(shí)現(xiàn)從應(yīng)急管理向公共安全管理模式的整體轉(zhuǎn)換，加強(qiáng)預(yù)防體系建設(shè)，通過(guò)法律和機(jī)構(gòu)的完善，不斷明確政府公共安全職能，理順權(quán)責(zé)關(guān)系，充分利用社會(huì)力量，實(shí)行多元治理，大力推行公共安全管理的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，提高管理技術(shù)水平，最終構(gòu)筑起嚴(yán)密高效的公共安全防控體系。12”汶川大地震，從河北蔚縣礦難、山西襄汾泥石流、多起襲警事件到三鹿奶粉事件以及柑橘蛆蟲事件，諸多突發(fā)事件的發(fā)生嚴(yán)重影響了人們正常的生產(chǎn)、生活秩序以及社會(huì)穩(wěn)定。一、武漢市公共安全管理存在的問(wèn)題武漢市政府歷來(lái)重視安全生產(chǎn)工作，在公共安全體系建設(shè)方面取得了許多可喜的成果，各項(xiàng)法律制度建設(shè)也在逐步完善。1. 武漢市政府還缺少明確的公共安全職能定位政府的公共安全職能是指政府在進(jìn)行社會(huì)公共事務(wù)管理時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)和具有的維護(hù)公共安全的職責(zé)和功能，是政府在日常的公共事務(wù)管理中的基本活動(dòng)方向之一，也是政府建立此類行政組織、進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備和制定公共政策的最基本依據(jù)之一。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，武漢市目前還缺少明確的公共安全職能定位，這直接影響了公共安全管理的有效性。雖然我們已有《戒嚴(yán)法》、《防震減災(zāi)法》、《防洪法》、《消防法》、《安全生產(chǎn)法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等等相關(guān)的法律法規(guī)，但還有許多公共安全領(lǐng)域缺乏必要的法律依據(jù)，如我國(guó)目前還沒(méi)有制定反恐怖活動(dòng)和處理大規(guī)模群體性事件方面的法律法規(guī)。另外，我國(guó)多數(shù)公共安全管理立法還缺乏程序性內(nèi)容，權(quán)利救濟(jì)法律條款也不夠完善，規(guī)定過(guò)于原則，缺乏針對(duì)性和操作性。武漢市目前的公共安全管理體系是一種分行業(yè)、分部門的分散性管理體系，公共安全管理部門條塊分割現(xiàn)象比較嚴(yán)重。最后，武漢市政府和有關(guān)部門公共安全責(zé)任之界定不甚明確。當(dāng)復(fù)合型事件或者邊緣性事件發(fā)生后，各部門容易相互扯皮，影響應(yīng)急管理的有效性。2. 偏重于突發(fā)性公共安全事件的應(yīng)急處理由于缺少明確的公共安全職能定位，政府往往忙于對(duì)公共安全事件的應(yīng)急處理而不是日常的公共安全管理。而當(dāng)前我們還處在以應(yīng)急處理為核心的應(yīng)急管理初級(jí)階段，雖然我們制定有突發(fā)公共事件總體、專項(xiàng)、部門、地方、企事業(yè)單位等應(yīng)急預(yù)案，但是由于一些預(yù)案疏于演練和人員培訓(xùn)，當(dāng)突發(fā)公共安全事件發(fā)生時(shí)，有些預(yù)案常常是毫無(wú)用處，甚至很大一部分應(yīng)急預(yù)案只是從其他地方或部門照抄照搬過(guò)來(lái)的，根本不符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況。3. 政府主導(dǎo)下的社會(huì)參與不足政府主導(dǎo)一直是我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等領(lǐng)域發(fā)展的典型特征，加上我國(guó)公民社會(huì)發(fā)展先天不足，社會(huì)參與公共事務(wù)管理的水平普遍較低。一是社會(huì)參與公共安全管理的環(huán)節(jié)比較簡(jiǎn)單，參與規(guī)模較小，參與方式比較單一。即使在應(yīng)急處理階段的參與也主要是紅十字會(huì)和慈善機(jī)構(gòu)等有限的幾個(gè)老牌組織給予現(xiàn)場(chǎng)援助，與非政府組織的總數(shù)量相比，參與比例偏低。二是社會(huì)參與比較被動(dòng)，主動(dòng)性不夠，大部分的社會(huì)參與是政府通過(guò)政治動(dòng)員和行政動(dòng)員的方式組織起來(lái)的，行政命令占據(jù)主導(dǎo)地位。社會(huì)力量參與公共安全管理不足，不但加重了政府自身的負(fù)擔(dān)，而且極大地影響了政府在公共安全管理中核心作用的發(fā)揮，降低了公共安全管理的效果。武漢市目前的公共安全管理技術(shù)還比較低。公共安全管理的非專職化也使得決策和管理不能滿足其特殊要求，難以進(jìn)行有效的管理。在這種情況下，有些基層組織很可能從自身利益出發(fā)對(duì)公共安全信息進(jìn)行“裁剪”